黃曉

[摘|菀猐鄉(xiāng)村有效治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要組成部分。隨著時(shí)間的推移、形勢的變化、實(shí)踐的深入，浙江寧海鄉(xiāng)村治理實(shí)踐探索的有效形式“寧海小微權(quán)力清單36條”已有部分條目不符合農(nóng)村基層治理實(shí)際。2017年初，寧海對“寧海小微權(quán)力清單36條”進(jìn)行重新修訂，打造寧?！?6條”升級版。通過對寧?！?6條”形成背景、實(shí)踐做法、價(jià)值意義等進(jìn)行了系統(tǒng)概括總結(jié);論證升級寧?！?6條”的重要性必要性，并對原版及升級版寧?！?6”進(jìn)行對比分析;最后，提出鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)啟示。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理;小微權(quán)力;寧?！?6條”;經(jīng)驗(yàn)啟示

[中圖分類號] D638[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1008-4479（2019）03-0098-09

黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]，“治理”第一次寫入黨的報(bào)告，嵌入中國政治主題，寫入中國發(fā)展政策，中國國家建設(shè)進(jìn)入治理時(shí)代。新時(shí)代的中國治理是一種“精細(xì)—精準(zhǔn)”的有效治理，“有效治理就是使公共利益最大化的社會管理過程。有效治理是政府與公民對公共生活的合作管理，是人類社會管理公共事務(wù)的理想政治模式”[2]（p284），“治理有效”是基層鄉(xiāng)村治理的根本要求[3]，始于2014年的浙江寧海鄉(xiāng)村有效治理實(shí)踐探索，經(jīng)過3年多的努力，形成了“寧海小微權(quán)力清單36條”（以下簡述為寧?！?6條”）這一初期成果，建構(gòu)起鄉(xiāng)村有效治理的一種基本模式，開創(chuàng)了中國農(nóng)村有效治理的基本進(jìn)路，對推動基層治理現(xiàn)代化建設(shè)起到重要作用。隨著時(shí)間的推移、形勢的變化、實(shí)踐的深入，寧海具有強(qiáng)烈問題導(dǎo)向意識，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，決定從2017年開始，對原有寧?！?6條”進(jìn)行修改、完善，打造升級版的寧?！?6條”?，F(xiàn)已基本打造完成升級版的寧?！?6條”，進(jìn)一步深化和升華了鄉(xiāng)村有效治理的發(fā)展創(chuàng)新。

一、寧海“36條”有效治理“實(shí)踐—認(rèn)識”：初期實(shí)踐與效果總結(jié)

寧海“36條”的實(shí)踐探索背景至少有二方面：一是“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的宏觀政策背景。二是問題倒逼改革，寧海在鄉(xiāng)村治理中遇到一些突出問題，如何很好解決這些問題，需要在機(jī)制體制、治理理念轉(zhuǎn)變等方面下功夫。

（一）實(shí)踐緣由：村權(quán)腐敗+治理規(guī)訓(xùn)

中國農(nóng)村兩千多年的農(nóng)村治理大致可分為：“專制—準(zhǔn)自治”、“集權(quán)—科層控制”和“村民自治—鄉(xiāng)政村治”三個(gè)歷史階段，與此相對應(yīng)形成了傳統(tǒng)社會農(nóng)村“準(zhǔn)自治”、高度沉降農(nóng)村“科層控制”、改革轉(zhuǎn)型期農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”三種村治模式。第一階段，中國社會被稱為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會。農(nóng)村權(quán)力包括國家的行政權(quán)力和鄉(xiāng)村的內(nèi)生權(quán)力，這一“國家—社會”權(quán)力的互動作用生成了“差序格局”的“雙規(guī)政治”。由于“皇權(quán)止于縣”，鄉(xiāng)村具有比較大的自主空間，鄉(xiāng)紳自治因此有了可能。國家權(quán)力通過鄉(xiāng)賢士紳進(jìn)入鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)“皇權(quán)下鄉(xiāng)”，取得統(tǒng)治合法性;紳士精英借助國家權(quán)威獲得對鄉(xiāng)村的直接管理“合法性”，二者相互借力互助構(gòu)建了中國鄉(xiāng)村治理歷史上長期的雙軌治理。第二階段，中國農(nóng)村社會是政社合一的人民公社。國家權(quán)力直接進(jìn)村，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村的絕對滲透和控制，形成了政社不分的高度集權(quán)體制。其典型特征是“科層控制”，權(quán)力支配一切和運(yùn)動式政治社會化、鄉(xiāng)村精英同質(zhì)化、農(nóng)民日常生活政治化。第三階段：1978～至今，村民自治—鄉(xiāng)政村治的改革開放時(shí)期。改革開放以來，中國農(nóng)村治理進(jìn)入了以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)政村治時(shí)期。鄉(xiāng)政村治作為改革開放時(shí)期中國農(nóng)村治理的典型模式。鄉(xiāng)政村治的村民自治是在國家與社會的雙重授權(quán)，國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會權(quán)力良性互動的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的自治。國家與社會的相互妥協(xié)，為農(nóng)村爭得了自主空間，結(jié)束了國家權(quán)力對農(nóng)村的科層控制，為農(nóng)村發(fā)展釋放了活力。

法國啟蒙思想家孟德斯鳩：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[4]（p154）。近幾年，從全國范圍看，公開資料顯示，村主任等基層干部成為腐敗的高發(fā)群體，在全國查處的基層違法違紀(jì)案件中，村干部腐敗案占比七成以上，由村干部腐敗引發(fā)的群眾信訪和越級上訪，占農(nóng)村信訪總量五成以上。從寧?？h情看，每年僅縣級以上財(cái)政用于農(nóng)村建設(shè)的資金就達(dá)上百億元，行政村最多時(shí)可得到各級政府高達(dá)上千萬元的資金扶持。如果村一級權(quán)力沒有規(guī)范和監(jiān)督，一定會產(chǎn)生權(quán)力濫用現(xiàn)象，最終滑向腐敗。那么，如何規(guī)范和監(jiān)督村組織手中掌握的資金使其真正用于改善村民生活，無疑是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)和理論課題。因此，探索建立和推進(jìn)村級小微權(quán)力清單，制訂村級組織和村干部權(quán)力清單，著力編織關(guān)住村級小微權(quán)力的“籠子”，具有重要的理論實(shí)踐意義。2014年，寧?？h在岔路鎮(zhèn)等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)進(jìn)行農(nóng)村小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行改革。頒布了《寧海縣村務(wù)工作權(quán)力清單三十六條》。如此一來，村干部哪些該做，哪些不該做，該怎么做，一目了然。

（二）實(shí)踐做法：清單治理+權(quán)力規(guī)制

寧?！?6條”是一種著力編織關(guān)住村級“小微權(quán)力”的籠子，建構(gòu)以權(quán)力清單為進(jìn)路的農(nóng)村有效治理模式。其以加強(qiáng)農(nóng)村“小微權(quán)力”監(jiān)督為重點(diǎn)，以提高村民自治水平為核心，以優(yōu)化服務(wù)群眾機(jī)制為落腳點(diǎn)，依據(jù)“全面清權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)配權(quán)、公開曬權(quán)、按圖行權(quán)、依法制權(quán)”五個(gè)依次推進(jìn)又緊密相扣的運(yùn)行系統(tǒng)構(gòu)設(shè)出農(nóng)村小微權(quán)力法治化、規(guī)范化的運(yùn)行體系，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和實(shí)現(xiàn)基層社會的長治久安提供有力保障。其主要做法如下：一是厘清村干部權(quán)力邊界，建立“小微權(quán)力”清單。縣紀(jì)委牽頭主導(dǎo)，涉農(nóng)職能部門和強(qiáng)農(nóng)惠民單位等聯(lián)動，收集農(nóng)村管理方面的權(quán)力和事項(xiàng)?；跈?quán)力規(guī)制、保護(hù)民利原則和厘清權(quán)力與權(quán)利邊界需要，固化出集體管理事務(wù)19條，便民服務(wù)事項(xiàng)17條，匯編出《寧海村務(wù)工作權(quán)力清單36條》，建立寧海農(nóng)村小微權(quán)力清單。二是制定權(quán)力運(yùn)行規(guī)范流程，編織“小微權(quán)力”籠子。借鑒ISO9000質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)理念，界定村干部和村級組織等權(quán)力主體的崗位職責(zé)，編制權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力主體的工作規(guī)范流程，繪制事項(xiàng)流程圖45張，整理附屬中央、省、市、縣各級文件依據(jù)28項(xiàng)，編制《寧海農(nóng)村小微權(quán)力職能手冊》和《寧海農(nóng)村小微權(quán)力操作手冊》，編織出農(nóng)村小微權(quán)力清單職能操作的制度“籠子”。三是建立完善多維監(jiān)督體系，限制“權(quán)力尋租”空間。寧海“36條”將權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行分解，實(shí)施主體內(nèi)部以及各主體之間存在監(jiān)督制衡。除了實(shí)施主體和監(jiān)督主體之間的內(nèi)部制約，寧?！?6條”還實(shí)現(xiàn)了村級權(quán)力外部監(jiān)督主體的多元化。其外圍監(jiān)督主體主要有三個(gè)方向：其一下向監(jiān)督，監(jiān)督者主要是村民、村民代表和普通黨員。其二橫向監(jiān)督，主要是專門的村級監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即村監(jiān)會。其三上向監(jiān)督，監(jiān)督者主要是上級相關(guān)部門。四是強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督管理，實(shí)行“干部違規(guī)”問責(zé)。根據(jù)農(nóng)村和村干部工作實(shí)際狀況，研究制訂了村干部責(zé)任追究制度，詳細(xì)界定村干部違紀(jì)違規(guī)等48項(xiàng)責(zé)任追究的行為，細(xì)化責(zé)任追究的組織處理、黨紀(jì)處分、經(jīng)濟(jì)處分等標(biāo)準(zhǔn)和手段，從嚴(yán)追究村干部違規(guī)違紀(jì)責(zé)任，教育和警示農(nóng)村干部規(guī)范用權(quán)。五是推行村權(quán)力公開運(yùn)作，打造“陽光村務(wù)”工程。強(qiáng)化村務(wù)公開，梳理出來的36條村務(wù)工作的責(zé)任人以及運(yùn)行流程，以漫畫、流程圖等簡單易懂的方式全部上墻公布，將村級權(quán)力運(yùn)行過程清晰地呈現(xiàn)在村民面前，讓群眾明白事情“找誰辦、怎么辦”，讓村干部小微權(quán)力的行使公開透明，保障村民的知情權(quán)。

（三）實(shí)踐效果：治理影響+治理價(jià)值。

寧?！?6條”通過幾年來的不斷實(shí)踐檢驗(yàn)并在新的實(shí)踐中不斷修改和完善，政府、社會、學(xué)界等層面的影響力及價(jià)值逐漸顯現(xiàn)。

1.治理影響：社會關(guān)注+黨政重視。

（1）治理傳播：媒體和學(xué)界關(guān)注

寧?！?6條”的提出受到了各級媒體、學(xué)術(shù)界以及其他省市的關(guān)注，產(chǎn)生了巨大的傳播效果和治理影響。其一，寧海“36條”引起了各級媒體的廣泛關(guān)注。中央電視臺2014年12月2日、3日、6日連續(xù)在《新聞直播間》、《新聞聯(lián)播》、《新聞?wù){(diào)查》等欄目密集播發(fā)寧?！?6條”的新聞報(bào)道?！度嗣袢請?bào)》、新華社、《求是》、中央人民廣播電臺、《光明日報(bào)》、《中國青年報(bào)》、《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》、《中國發(fā)展改革觀察》、《解放日報(bào)》、《浙江日報(bào)》、澎湃新聞網(wǎng)等全國和省市重量級媒體大篇幅宣傳報(bào)道90余篇次。其二，寧?！?6條”引起了有關(guān)專家學(xué)者的廣泛關(guān)注。中央黨校、中國社科院、中國人民大學(xué)、華中科技大學(xué)、寧波大學(xué)、浙江省咨詢委、浙江省農(nóng)辦、浙江省社科院、北京市農(nóng)村研究中心、寧波市咨詢委、寧波市委政研室、寧波市政府研究中心等多個(gè)國家和省市級調(diào)研組的專家學(xué)者來寧?？h考察調(diào)研小微權(quán)力清單“36條”工作。其三，寧?！?6條”引起了省內(nèi)外的廣泛關(guān)注。全國300多家兄弟縣（市區(qū)）單位來寧海考察交流，寧海“36條”影響已經(jīng)遍及全國。同時(shí)，寧?！?6條”在寧海大地引起了廣大干部群眾的廣泛關(guān)注。

（2）治理肯定：黨政聯(lián)動認(rèn)可

在中央層面形成了影響力。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，推行村級小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度。嚴(yán)厲整治惠農(nóng)補(bǔ)貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域侵害農(nóng)民利益的不正之風(fēng)和腐敗問題。規(guī)范“小微權(quán)力”可謂是今年中央“一號文件”中的一大亮點(diǎn)。規(guī)范農(nóng)村“小微權(quán)力”，正是源于浙江基層寧?？h的實(shí)踐探索。在中央部委層面形成了影響力。2016年6月24日，民政部組織“2015年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”遴選推介活動，全國共推薦了90項(xiàng)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。寧?！?6條”入選“2015年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”，為寧波市唯一獲此殊榮項(xiàng)目。2015年，中央組織部印發(fā)的關(guān)于《浙江省農(nóng)村基層黨建工作經(jīng)驗(yàn)做法》的文件，其中寧海在全國首創(chuàng)的“農(nóng)村小微權(quán)力清單制度”被單列成為第15條，這也是寧波市唯一入選該文件的經(jīng)驗(yàn)做法。在省市層面形成了影響力。而在此前，寧?！稗r(nóng)村小微權(quán)力清單制度”已被寫入浙江省委、寧波市委全會決定，被編進(jìn)《浙江省黨建工作20條經(jīng)驗(yàn)》。

2.治理價(jià)值：實(shí)踐效果+理論創(chuàng)新。

寧海“36條”的治理價(jià)值在實(shí)踐層面和理論層面都有較好的體現(xiàn)。這一基層治理實(shí)踐探索對推進(jìn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要的理論和實(shí)踐意義。

（1）實(shí)踐價(jià)值：“五個(gè)更加”

寧?！?6條”實(shí)施以來，對于鄉(xiāng)村治理成效已顯現(xiàn)，不僅減少了尋租，減少群眾對村干部的不信任，提高了依法治村的效率，同時(shí)改變了干部作風(fēng)。具體而言，“寧海36條”為村莊治理和村權(quán)約束提供了一整套的工具，在村莊治理和村權(quán)約束方面發(fā)揮了積極效應(yīng)。其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)更加有力。寧?！?6條”對村級組織以及干部的權(quán)責(zé)都有了明確固定，明確定位了黨組織的功能職責(zé)和工作重點(diǎn)。上級黨組織以規(guī)范權(quán)力運(yùn)用為核心，重點(diǎn)強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，確保紀(jì)律追究機(jī)制的嚴(yán)格落實(shí)，實(shí)現(xiàn)黨對村級管理的精細(xì)化、規(guī)范化，管理范圍涉及事前、事中、事后全過程。增強(qiáng)農(nóng)村干部的責(zé)任和監(jiān)督意識，確保干部行為圍繞“清單”展開[5]。其二，農(nóng)村干部用權(quán)更加規(guī)范。寧?！?6條”幾乎涵蓋了村民關(guān)注的各類事情，也囊括了全部的村務(wù)流程。寧?！?6條”嚴(yán)格規(guī)范干部履職，對干部權(quán)力進(jìn)行約束，確保在用權(quán)過程中做到公開、避免以權(quán)謀私。實(shí)現(xiàn)全縣村干部廉潔自律問題信訪事件大幅下降[6]。其三，基層群眾辦事更加便捷。寧?！?6條”講群眾辦事的流程、所需資料、辦事人員等信息都予以明確，群眾辦事速度大大提高，少走冤枉路。群眾辦事流程圖也將辦事步驟、辦結(jié)期限等信息予以公示，給以群眾限期答復(fù)、按時(shí)辦結(jié)等權(quán)利，有效保障了群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)[7]。其四，村務(wù)監(jiān)督方向更加明晰。寧?！?6條”將村干部權(quán)力進(jìn)一步細(xì)化，將村級事務(wù)流程化。條目式和圖表式使得權(quán)力監(jiān)督更具操作性，提高了普通群眾參與監(jiān)督的積極性，能夠確保村民“看圖說話”、對照操作[8]。其五，農(nóng)村干群關(guān)系更加和諧。寧海“36條”對辦事依據(jù)、辦事流程都有了明確規(guī)定，群眾對村級事務(wù)的監(jiān)督更加方便，提高了群眾對村干部的信任度，村干部按章辦事，節(jié)約成本、提高效率，群眾得到更大實(shí)惠，進(jìn)一步改善了干群關(guān)系[9]。

（2）理論價(jià)值：“五個(gè)一公里”

寧?！?6條”的理論價(jià)值可以概括為“四個(gè)最先一公里”和“一個(gè)最后一公里”。其理論邏輯是，如果沒有村監(jiān)會履職的最先一公里，沒有村民自治實(shí)現(xiàn)形式的最先一公里，沒有提高村支部、村委會治理體系和治理能力的最先一公里，沒有重建農(nóng)村政治生態(tài)的最先一公里，“農(nóng)村千條線如何變成一根線”解釋權(quán)的最后一公里就實(shí)現(xiàn)不了。最后一公里的實(shí)現(xiàn)，有賴于這“四個(gè)最先一公里”的鋪墊，而寧?！?6條”做的就是解決了這四個(gè)最先，四個(gè)最先一公里解決了，最后一公里就能完成了。

其一，開通了村監(jiān)會履職的“最先一公里”。寧海“36條”通過將我國現(xiàn)有涉農(nóng)法規(guī)政策中的“干貨”，匯編成寧?！?6條”，規(guī)范村干部的小微權(quán)力，促進(jìn)了村監(jiān)會認(rèn)真履職，幫助村民更好地實(shí)施自治，杜絕“小官巨腐”。程序民主體現(xiàn)在解決了村級小微公共權(quán)力的專斷，實(shí)現(xiàn)了決策民主;過程民主體現(xiàn)在村監(jiān)會解決了村級小微公共權(quán)力不受約束問題，實(shí)現(xiàn)了民主監(jiān)督;參與民主體現(xiàn)在過程透明、公示和上訴反饋等制度解決了權(quán)利平等的參與民主問題。寧?！?6條”改革實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)的統(tǒng)一，規(guī)定了干部在權(quán)力行使上的角色和職責(zé)制度規(guī)范，消除了村干部行使自由專斷權(quán)力的弊端和陋習(xí)，消除了權(quán)力壟斷尋租的土壤。

其二，打通了村民自治實(shí)現(xiàn)的“最先一公里”。村民自治制度的基本內(nèi)容和核心，是“四個(gè)民主”，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村民自治我們喊了20多年，但是自治不了，為什么自治不了呢？它不能搞憲法自治，也不能搞村民組織法自治，“36條”到底是什么樣的自治，它至少是有條可依、有條可據(jù)的自治。寧?！?6條”通過對村干部的權(quán)利和義務(wù)、村級組織的議事方式、老百姓的辦事流程等進(jìn)行明確和規(guī)范，能較好地保障村民自治的順利推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

其三，打造了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“最先一公里”。村級治理問題核心在于村干部權(quán)力缺乏有效的制度規(guī)范，治理現(xiàn)代化不在于原有治理強(qiáng)度和規(guī)模的擴(kuò)大，而在于治理規(guī)則的改變、政治生態(tài)結(jié)構(gòu)和文化的改變。由于村干部選舉更替率大，選舉后新履職村干部多，如何讓他們盡快掌握國家政府政策、履行好政務(wù)職責(zé)，也是實(shí)施權(quán)力清單、簡化村級行政權(quán)力審批，限制和規(guī)范村干部權(quán)力行使的一項(xiàng)重要考量。而來自各個(gè)職能部門的很多政策文件，不僅艱澀難懂甚至互相沖突，更別說貫徹執(zhí)行，這給具體執(zhí)行政策的村干部帶來了巨大的阻礙。如何讓新當(dāng)選的村干部更快地履職，成了一個(gè)非常迫切的問題。36條村級權(quán)力清單的制訂為村干部履職提供了一部很好的業(yè)務(wù)教材。體系有了，能力就慢慢增強(qiáng)了，它不是最后一公里而是最先一公里，沒有最先怎么會有最后呢，有了“36”條才有可能提高村支部、村委會治理體系和治理能力。因此，寧海“36條”的制定和實(shí)施有利于提高村干部治理能力、有利于推進(jìn)農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化。

其四，重建了農(nóng)村政治生態(tài)的“最先一公里”。在原有體制下，村黨支部書記、村委會主任“簽字蓋章”成了農(nóng)村基層中事實(shí)上的“審批權(quán)”。這種情況下，不僅老百姓叫苦，村干部也叫冤，兩頭不討好，甚至還加劇了黨群、干群緊張關(guān)系。對村一級無法有效認(rèn)定和證明的“權(quán)力”，寧海“36條”通過做好論證減權(quán)工作，針對無章可循、無據(jù)可依、無法可證的“權(quán)力”，積極向上級政府反映進(jìn)行精減，使得基層權(quán)力合理“歸位”。論證減權(quán)后，寧?！?6條”通過村級“權(quán)力”進(jìn)行梳理，以“是否有法可依，是否屬于村級組織職責(zé)范圍，是否屬于村級組織能力范圍之內(nèi)且方便群眾辦事”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，對權(quán)力進(jìn)行固化。村干部的權(quán)力、責(zé)任及工作流程被列成一份清單，交給村民，哪些該管、哪些不該管一清二楚。村民掌握了裁判規(guī)則、裁判權(quán)、監(jiān)督權(quán)。把裁判規(guī)則、裁判權(quán)交給了村民，擴(kuò)大了群眾的知情面，更便于群眾監(jiān)督，讓擁有權(quán)力的人在權(quán)限范圍內(nèi)、在陽光下正當(dāng)行使職責(zé)，杜絕了濫用職權(quán)、亂作為、不作為的現(xiàn)象。因此，寧?！?6條”有利于改善農(nóng)村政治生態(tài)。

其五，開創(chuàng)了掌握“農(nóng)村千條線如何變成一根線”解釋權(quán)的“最后一公里”。“上面千條線，下面一根針”，這是我國農(nóng)村面臨的重要困境之一[10]。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，“撤村并村”運(yùn)動的開展以及“項(xiàng)目治國”的推進(jìn)，政府與農(nóng)村之間的制度化關(guān)系逐漸改變[11]（pp238～276）。隨著涉農(nóng)項(xiàng)目以及政策的增多，為了進(jìn)一步增強(qiáng)對農(nóng)村資金和項(xiàng)目的控制，每一個(gè)涉農(nóng)的“條條”都會自上而下下發(fā)一系列的文件規(guī)定。但是，每一個(gè)“條條”的規(guī)定最終仍然需要基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村去落實(shí)，這導(dǎo)致兩個(gè)問題的出現(xiàn)。首先，各個(gè)“條條”的政策規(guī)定非常繁復(fù)且多樣化，在沒有具體責(zé)任主體的條件下，根本就執(zhí)行不下去。其次，各個(gè)“條條”的政策有時(shí)會出現(xiàn)“打架”，有時(shí)某些事項(xiàng)則需要各部門的配合才能實(shí)現(xiàn)，但在條塊分割的體系之下，特定村治事項(xiàng)往往被擱置。最終，一方面，頻仍的政策文件，甚至是沖突的政策文件，給具體政策的執(zhí)行帶來了巨大的阻礙，村干部看不懂，更不用說貫徹執(zhí)行了。另一方面，分割式的村務(wù)管理導(dǎo)致執(zhí)行困境。例如，對于農(nóng)村項(xiàng)目的監(jiān)管就至少有兩個(gè)機(jī)構(gòu)，審管辦以及農(nóng)經(jīng)辦，但是交叉的職能并沒有真正帶來監(jiān)管力度的增大，反而帶來了執(zhí)行的困難。總之，因?yàn)椤扒l線”之間的“條塊分割”，導(dǎo)致“政策不入戶”情形的出現(xiàn)。寧海“36條”通過對文件的梳理，找到一個(gè)比較規(guī)范、比較科學(xué)、比較合理的翻譯權(quán)，讓它能夠按照寧海的翻譯權(quán)去履職，現(xiàn)在就是那么多根線去穿一個(gè)鼻眼，這個(gè)鼻眼就是最后一公里。當(dāng)前我國農(nóng)村工作這個(gè)最后一公里之所以過不去，就是因?yàn)闆]有解釋權(quán)，沒有對文件進(jìn)行梳理，所以那么多根線就穿不了這個(gè)鼻眼。但是寧海“36條”做到了，掌握了文件的解釋權(quán)、把文件梳理出來了，把一根線穿過去了，把最后一公里走通了。

二、寧?！?6條”有效治理的“再實(shí)踐—再認(rèn)識”：問題推進(jìn)與革新升級

問題倒逼改革，在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題并想辦法解決問題，是矛盾論和實(shí)踐論辯證統(tǒng)一原理在實(shí)踐中的具體要求。原版寧?！?6條”經(jīng)過幾年的實(shí)踐運(yùn)行和檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)了一些問題，并亟待解決。因此，升級版的寧?！?6條”呼之欲出。

（一）新問題倒逼寧?！?6條”改革創(chuàng)新

自2014年推行寧海“36條”以來，隨著時(shí)間的推移、形勢的變化、實(shí)踐的深入，已有部分條目不符合農(nóng)村基層治理實(shí)際，如計(jì)劃生育、戶口遷移等。根據(jù)寧海“36條”實(shí)施過程中存在的問題，不斷對寧海“36條”進(jìn)行修訂調(diào)整。2017年初，對寧?！?6條”重新修訂，打造寧?！?6條”升級版，作為寧?？h委“改革創(chuàng)新引領(lǐng)年”的一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行了專題部署。一年多來，寧海縣紀(jì)委根據(jù)縣委統(tǒng)一部署，分層次分領(lǐng)域組織寧海“36條”修訂各類意見征求256次8595人次，收集意見建議263條;同時(shí)，結(jié)合“最多跑一次”改革，會同縣編委辦對全縣5895項(xiàng)部門權(quán)力涉及村級層面的前置條件進(jìn)行了比對，其中關(guān)聯(lián)事項(xiàng)161項(xiàng)。在經(jīng)過一年多充分調(diào)研、征集意見、會商、論證的基礎(chǔ)上，推出了升級版版寧海“36條”，并下發(fā)到各個(gè)村社開始實(shí)行。

（二）提檔升級版寧?！?6條”主要內(nèi)容

原版和升級版的寧?！?6條”的主要內(nèi)容同樣都是包括11個(gè)重大工作事項(xiàng)36條具體事項(xiàng)，但是具體序號、相關(guān)內(nèi)容及表述略有變化。詳見表1。

（三）提檔升級版寧?！?6條”的變化特點(diǎn)

與原版寧?！?6條”相比，升級版的寧海“36條”體現(xiàn)了革新、求進(jìn)、提質(zhì)三個(gè)特點(diǎn)。其一，突出“新”字：與時(shí)革新。體現(xiàn)了“加2減3”特點(diǎn)。其中歸并人員任用等權(quán)力5項(xiàng)，取消計(jì)劃生育、戶口遷移等權(quán)力3項(xiàng)，修改完善流程28項(xiàng)，增加惠農(nóng)補(bǔ)助清單15條和村務(wù)監(jiān)督規(guī)范等內(nèi)容，減少了不合時(shí)宜的權(quán)力事項(xiàng)、流程環(huán)節(jié)、提供資料等3方面內(nèi)容。其二，突出“進(jìn)”字：統(tǒng)籌求進(jìn)。在工作上推進(jìn)方面，即全面推行農(nóng)村巡查制度、農(nóng)村干部五險(xiǎn)一金廉政風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)機(jī)制等做法，以問題為導(dǎo)向，深化推進(jìn)寧?！?6條”條條有著落，項(xiàng)項(xiàng)有回音;在配套跟進(jìn)方面，研究制訂了17項(xiàng)保障“36條”執(zhí)行的專業(yè)、監(jiān)督、組織、法律、輿論等配套改革舉措。其三，突出“質(zhì)”字：提質(zhì)增效。牽住寧?！?6條”牛鼻子，真正打通惠農(nóng)補(bǔ)貼等公共政策下村的最后一公里、推進(jìn)縣級部門“最多跑一次”改革、創(chuàng)造農(nóng)村政治民主的樣板、凈化基層政治生態(tài)和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，為構(gòu)建鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)寧海六爭攀高戰(zhàn)略部署打下扎實(shí)基礎(chǔ)。“時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。寧?！?6條”的實(shí)踐探索仍在、仍將繼續(xù)，并不斷接受時(shí)代、實(shí)踐和人民的檢驗(yàn)。

三、寧?！?6條”有效治理的“經(jīng)驗(yàn)與啟示”：鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化借鑒

黨的十九大提出，“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代”[12]（p8）。新時(shí)代標(biāo)志著中國發(fā)展處于新的歷史方位，意味著中國現(xiàn)代化邁入新的前進(jìn)征程。因此，中國特色社會主義新時(shí)代的總目標(biāo)和總要求，就是實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。新時(shí)代的全面深化改革和中國治理，就是要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：即到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到本世紀(jì)中葉，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[12]（p22）。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時(shí)代對中國治理提出的根本要求。基層治理作為國家治理的基點(diǎn)和社會治理的基石，實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是新時(shí)代中國特色社會主義治理對城鄉(xiāng)基層治理提出的新要求。寧?！?6條”始于鄉(xiāng)村治理，推進(jìn)于鄉(xiāng)村振興，實(shí)踐于有效治理，目標(biāo)于基層治理現(xiàn)代化?！巴菩写寮壭∥?quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度”[3]，是寧?！?6條”鄉(xiāng)村有效治理的核心與精髓。在治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的治理新時(shí)代，寧海“36條”給我們進(jìn)一步推動基層治理體系和能力現(xiàn)代化開創(chuàng)有效進(jìn)路、提供了良好經(jīng)驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持以人民為中心的基層治理理念

人民是治理有效的動力、主體、目的和尺度。在中國特色社會主義新時(shí)代，貫徹以人民為中心的有效治理，在政策實(shí)踐中就應(yīng)對村級公共權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。寧海“36條”，是踐行以人民為中心的有效治理的實(shí)踐創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)人民精細(xì)精準(zhǔn)治理，既是鄉(xiāng)村振興的根本和目的，也是人民有效治理的核心和要求。首先，人民立場是推動有效治理的基點(diǎn)。人民群眾是歷史發(fā)展的動力，人民是黨的根基和力量。堅(jiān)定農(nóng)民立場，扎牢農(nóng)民根基，發(fā)掘農(nóng)民力量，是寧?！?6條”根本。其次，人民主體是推動有效治理的基礎(chǔ)。發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性是推動發(fā)展的根本?！皥?jiān)持農(nóng)民主體地位。充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，調(diào)動億萬農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性”[3]，是寧海“36條”的基石。再次，人民目的是實(shí)施有效治理的旨?xì)w。人民是發(fā)展目的，發(fā)展為了人民，不斷增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)人的全面發(fā)展，是發(fā)展的根本目標(biāo)。拓寬農(nóng)民增收渠道，縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民全面發(fā)展，是寧?！?6條”的根本目的。最后，人民至上是實(shí)施有效治理的內(nèi)在尺度。人民是發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，維護(hù)好發(fā)展好實(shí)現(xiàn)好最廣大人民群眾的根本利益，是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！鞍丫S護(hù)農(nóng)民群眾根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感”[3]，是寧海“36條”的基本標(biāo)準(zhǔn)。以人民為中心是寧海“36條”實(shí)踐創(chuàng)新的根本，是鄉(xiāng)村有效治理的核心，是推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的基點(diǎn)。

（二）堅(jiān)持勇于擔(dān)當(dāng)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母母锞?/p>

習(xí)近平總書記指出全面社會改革，推進(jìn)有效治理“就是要腳踏實(shí)地、真抓實(shí)干，敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任，勇于直面矛盾，善于解決問題，努力創(chuàng)造經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史檢驗(yàn)的實(shí)績”[13]。寧海“36條”改革，就是寧海廣大黨員干部勇于擔(dān)當(dāng)、敢于擔(dān)當(dāng)，直面問題、直視矛盾的生動實(shí)踐。寧?！?6條”的產(chǎn)生、形成、發(fā)展、深化，每一次推進(jìn)發(fā)展，都是改革擔(dān)當(dāng)精神的生動體現(xiàn)和有效治理創(chuàng)新的生動結(jié)合。勇于擔(dān)當(dāng)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母母锞?，是寧海鄉(xiāng)村有效治理發(fā)展的推動力和精氣神，是寧?！?6條”實(shí)踐精神動力和發(fā)展靈魂。首先，敢于擔(dān)當(dāng)是寧海黨員干部權(quán)力自我規(guī)制的“試金石”。人們看一個(gè)干部合不合格，首先看其在難題面前敢不敢抓、在矛盾面前敢不敢管、在手中權(quán)力濫用面前敢不敢套上籠頭。如果瞻前顧后，縮手縮腳，患得患失、不敢負(fù)責(zé)，前怕狼，后怕虎，就不可能成為合格的干部，只會碌碌無為、一事無成。各級干部都要在深化改革中勇于負(fù)責(zé)、敢于負(fù)責(zé)、善于負(fù)責(zé)，咬定青山不放松，遇到困難不回避，關(guān)鍵時(shí)刻敢出面，處理問題能決斷。再次，敢于擔(dān)當(dāng)寧海鄉(xiāng)村有效治理是一種“精氣神”。寧海“36條”的本質(zhì)就是農(nóng)村公共權(quán)力的自我規(guī)制，是村干部權(quán)力的自我限制。如果村干部沒有擔(dān)當(dāng)精神，不能擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)當(dāng)、不善擔(dān)當(dāng)，就不能用好、用活手中的權(quán)力，為村民解難事、辦實(shí)事、做好事，就會權(quán)力濫用、以權(quán)謀私、權(quán)力腐敗，就不可能推動鄉(xiāng)村有效治理和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。最后，敢于擔(dān)當(dāng)是寧海“36條”有效治理“正能量”。推進(jìn)村級權(quán)力規(guī)制和鄉(xiāng)村有效治理改革目標(biāo)，就要有“萬折必東不回頭”的志氣，有“赴百仞之谷而不懼”的勇氣，有“滴水石穿而不悔”的韌勁。敢于擔(dān)當(dāng)，不管困難再大、任務(wù)再重、矛盾再多，都要堅(jiān)定必勝信心和決心，知難而進(jìn)不言難，迎難而上不畏難，攻堅(jiān)克難解難題，不做表面文章、不急功近利、不沽名釣譽(yù)，努力創(chuàng)造出經(jīng)得起實(shí)踐、人民和歷史檢驗(yàn)的業(yè)績，為全面深化改革、推動科學(xué)發(fā)展凝聚強(qiáng)大的力量。

（三）堅(jiān)持制度治理的科學(xué)方式

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性?！盵12]（p17）這充分表明制度是治理的根本，是推動治理現(xiàn)代化的基石。寧海“36條”有效治理實(shí)踐成功的根本，就是通過梳理農(nóng)村公共權(quán)力，建立起了小微權(quán)力清單制度，給村級公共權(quán)力套上治理籠子，實(shí)現(xiàn)確權(quán)勘界和明權(quán)定責(zé)，夯實(shí)農(nóng)村有效治理的基石。既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，又要堅(jiān)持摸著石頭過河。寧?！?6條”有效治理的建立，一方面是加強(qiáng)對村級權(quán)力制度規(guī)制的頂層設(shè)計(jì)，另一方面是堅(jiān)持在實(shí)踐中摸索創(chuàng)新。習(xí)近平總書記指出，“要把改革推向前進(jìn)，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”。寧?！?6條”有效治理的小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新的生產(chǎn)首先是戰(zhàn)略全局上進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，特別是要注重改革創(chuàng)新中加強(qiáng)各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，在宏觀和戰(zhàn)略的層面上制定出清單制度改革實(shí)施、推進(jìn)、深化的“路線圖”和“時(shí)間表”。寧?！?6條”在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，也采取“摸著石頭過河”的漸進(jìn)式推進(jìn)。習(xí)近平總書記指出：“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法”。推進(jìn)小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新，經(jīng)過了制度頂層設(shè)計(jì)，實(shí)踐具體探索，總結(jié)提升深化，再實(shí)踐提檔升級，不斷推進(jìn)制度完善和治理有效發(fā)展。

（四）堅(jiān)持“實(shí)踐—認(rèn)識—再實(shí)踐—再認(rèn)識”的科學(xué)方法

毛澤東指出：“實(shí)踐、認(rèn)識、再實(shí)踐、再認(rèn)識，這樣的形式，循環(huán)往復(fù)以至無窮，而實(shí)踐和認(rèn)識之每一次的循環(huán)的內(nèi)容，都比較地進(jìn)到了高一級程度”[14]（pp296～297）。寧海“36條”有效治理模式的生成發(fā)展，是一個(gè)問題推動、規(guī)劃引動、實(shí)踐驅(qū)動、認(rèn)識拉動的過程。首先，寧?！?6條”有效治理的生發(fā)是農(nóng)村問題治理推動的結(jié)果。當(dāng)前，隨著農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，大量資金、服務(wù)、項(xiàng)目下鄉(xiāng)進(jìn)村和村干部濫用公權(quán)、以權(quán)謀私的“小官大貪”的涌現(xiàn)，需要規(guī)范鄉(xiāng)村公共權(quán)力，營造良好村級政治生態(tài)，維護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，維持農(nóng)村社會穩(wěn)定。這一系列農(nóng)村治理亂象要求規(guī)范村干部用權(quán)，規(guī)制農(nóng)村公共權(quán)力，保護(hù)農(nóng)民利益。基于此，寧海鄉(xiāng)村問題導(dǎo)向助推寧?！?6條”有效治理產(chǎn)生。其次，寧海“36條”有效治理作為清單治理的寧海實(shí)踐，是制度頂層設(shè)計(jì)引動發(fā)展。清單制度治理是黨的十八大以來中國制度治理的創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會要求“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”[15]（p15）;2014年《政府工作報(bào)告》提出建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。權(quán)力清單制度的頂層設(shè)計(jì)引動了寧海村級權(quán)力的清單治理實(shí)踐，生成了村級小微權(quán)力清單制度的有效治理模式。最后，寧海“36條”有效治理是寧海村級公共權(quán)力有效治理的實(shí)踐探索。寧海在縣紀(jì)委的牽頭和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主抓以及各村的摸索中，通過梳理生成了寧?！?6條”，并在不斷的宣傳、落實(shí)、落地、提升、發(fā)展中使寧?！?6條”有效治理模式不斷修正、豐富、深化、發(fā)展，最終形成農(nóng)村基層有效治理的權(quán)力清單治理寧海樣本，推動了基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展。

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[8]? 村務(wù)監(jiān)督方向更加明晰[OL].寧海新聞網(wǎng)，http：//nh. cnnb.com.cn/system/2014/11/06/011083906.shtml

[9]? 農(nóng)村干群關(guān)系更加和諧[OL].寧海新聞網(wǎng)，http：//nh. cnnb.com.cn/system/2014/11/06/011083907.shtml

[10]彭真.彭真文選[M].北京：人民出版社，1991.

[11]渠敬東.項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制——兼評“國家建設(shè)與資源配置”三篇論文[A].周雪光.國家建設(shè)與政府行為[M].北京：中國科學(xué)出版社，2012.

[12]本書編寫組.黨的十九大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2017.

[13]習(xí)近平談?chuàng)?dāng)精神[OL].中國青年網(wǎng)，news.youth.c n/sz/201706/t20170614_10061886.html.

[14]毛澤東選集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[15]習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[A].十八屆三中全會學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2013.

責(zé)任編輯：范瑞光