張昊龍

為貫徹黨的十九大精神和黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化工作的決策部署，落實(shí)國(guó)家《加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)行動(dòng)方案》，結(jié)合山東省《加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案（2018-2020年）》的要求，濟(jì)寧市不斷加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極推進(jìn)人口市民化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)，形成以都市區(qū)為重要載體，各級(jí)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)有序發(fā)育的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。通過(guò)建設(shè)，濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平明顯提高，城鎮(zhèn)化格局也得到了進(jìn)一步優(yōu)化，但濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化取得了巨大成就的同時(shí)，也存在不少問(wèn)題。本文將就濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

1 濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問(wèn)題

1.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展總體滯后，市民化程度不高。

近年來(lái)，濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，但與省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，差距仍然較大，也明顯滯后于本地工業(yè)化進(jìn)程。2016年全市常住人口城鎮(zhèn)化率55.25%，低于全省平均水平（59.02%）4 個(gè)百分點(diǎn);與周邊的城市相比，濟(jì)寧的城鎮(zhèn)化率也是較低，比如2016年末日照市城鎮(zhèn)化率56.86%，棗莊市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到55.47%，臨沂市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.5%，因此濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化發(fā)展仍任重道遠(yuǎn)。另外，在濟(jì)寧市的常住人口中仍有相當(dāng)一部分為農(nóng)業(yè)人口，戶(hù)籍不在城市，不能充分享受城市待遇，成為“無(wú)根”人群。

1.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，就業(yè)支撐能力不強(qiáng)。

2016年，濟(jì)寧市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為11.2：45.3：43.5，與全省平均水平相比，服務(wù)業(yè)比重明顯偏低、農(nóng)業(yè)比重較高，且工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，資源依賴(lài)特征明顯。這種重化工業(yè)和資源型產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所提供的就業(yè)崗位有限，難以有效拉動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的遷移，對(duì)濟(jì)寧市的就業(yè)支撐能力較弱，很大程度影響了全市城鎮(zhèn)化水平的提升。

1.3 建設(shè)用地粗放，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

城市和村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，至2016年底，濟(jì)寧市區(qū)、縣城（含縣級(jí)市城區(qū)）以及建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人均建設(shè)用地分別達(dá)129.75、127.31、183.08平方米，而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2012 年發(fā)布的《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中所規(guī)定的城市規(guī)劃人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)最高為115平方米/人，濟(jì)寧市的人均建設(shè)用地已經(jīng)遠(yuǎn)超國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)上限。另外，2008年以來(lái)全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加了20322 公頃，增幅44.44%;而城鎮(zhèn)人口僅增加125.76萬(wàn)，增幅39.17%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增幅是人口增幅的1.13 倍。從以上數(shù)據(jù)可以看出，濟(jì)寧市的建設(shè)用地管理粗放，土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化。

1.4 土地塌陷制約城鎮(zhèn)化發(fā)展空間，生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力大

濟(jì)寧市是全國(guó)重點(diǎn)規(guī)劃與建設(shè)的13 個(gè)煤炭生產(chǎn)基地之一，截至2015年，全市采煤沉陷區(qū)為76.31 萬(wàn)畝，經(jīng)預(yù)測(cè)，2020年全市采煤沉陷區(qū)將達(dá)96萬(wàn)畝、采煤塌陷地為78萬(wàn)畝，由于塌陷區(qū)及潛在塌陷區(qū)廣泛地分布在濟(jì)寧市、兗州區(qū)、鄒城市等市區(qū)周邊，極大地限制了城市建設(shè)過(guò)程中的發(fā)展布局，影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。此外，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，城市建筑用地的擴(kuò)張占用了部分林地、濕地等，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞，給區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成巨大壓力。

1.5 城鎮(zhèn)化建設(shè)中的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不完善

城鎮(zhèn)化建設(shè)使大量城市周邊的農(nóng)村人口失去了土地，住進(jìn)了回遷房，擁有了城市戶(hù)口，但是這類(lèi)社區(qū)往往處于城區(qū)外圍，交通、教育、醫(yī)療、水電、供暖等配套設(shè)施并不完善，導(dǎo)致這部分城市新入人口難以享受到城鎮(zhèn)化帶來(lái)的便利，且因?yàn)榕涮自O(shè)施欠缺，易引起各種矛盾沖突，既增加了政府各部門(mén)的工作難度和工作壓力，也降低城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量。

注明：本文為2018年度濟(jì)寧市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目

2 濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策建議

2.1 推進(jìn)城鎮(zhèn)化制度改革，完善城鎮(zhèn)化發(fā)展制度

城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展需要政府的支持和保障，政府應(yīng)該根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行合理規(guī)劃，對(duì)土地管理制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度、戶(hù)籍制度等進(jìn)行改革，放寬城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，建立政府和社會(huì)相互補(bǔ)充、共同投入的多元化投融資體制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與城鎮(zhèn)建設(shè)，緩解資金緊缺對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的限制，加快濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度和效率，提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量。

2.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)城融合

政府應(yīng)該將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)進(jìn)行融合，做好產(chǎn)業(yè)、城市發(fā)展的前瞻性規(guī)劃，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新城區(qū)、新區(qū)域更應(yīng)該注重將土地資源、空間資源用于新興產(chǎn)業(yè)或者對(duì)城市發(fā)展有重要意義的產(chǎn)業(yè)。濟(jì)寧市是傳統(tǒng)的資源型城市，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行，且已經(jīng)取得了顯著成績(jī)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型機(jī)遇，吸引和發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，保證濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性和互補(bǔ)性。

2.3 統(tǒng)籌發(fā)展城市建設(shè)用地，強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)范圍控制

推動(dòng)土地高效配置、節(jié)約集約利用土地資源是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求優(yōu)化用地布局、加強(qiáng)城鄉(xiāng)用地互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一方面研究和推廣土地復(fù)合利用、循環(huán)利用等節(jié)約集約的用地模式，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和改造，鼓勵(lì)和促進(jìn)企業(yè)對(duì)建設(shè)用地增容改造，推動(dòng)對(duì)荒廢土地、荒山荒嶺等進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用;另一方面，重視和加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)范圍控制，避免新城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等城市新區(qū)出現(xiàn)盲目求大、多建多占等現(xiàn)象，促進(jìn)土地使用主體珍惜土地，主動(dòng)采用節(jié)地新技術(shù)，抑制土地粗放浪費(fèi)，改變不合理的消費(fèi)需求，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)與土地管理目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為濟(jì)寧市的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供空間保障。

2.4 加強(qiáng)塌陷區(qū)治理和環(huán)境保護(hù)力度，建設(shè)文化城市

作為典型的煤炭資源型城市，采煤塌陷區(qū)治理是濟(jì)寧市資源型城市轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，也是濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的重大問(wèn)題，因此，應(yīng)該積極探索塌陷區(qū)治理的新思路和新模式，積極推動(dòng)采煤塌陷區(qū)的治理和利用。比如利用塌陷區(qū)的建設(shè)都市型生態(tài)農(nóng)業(yè)、濕地公園和濕地保護(hù)區(qū)等，既可以實(shí)現(xiàn)塌陷區(qū)土地的有效利用，又能夠擴(kuò)大城市的綠色空間，為市民提供休閑度假的活動(dòng)區(qū)。此外，濟(jì)寧市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，也應(yīng)該注重保護(hù)本地區(qū)的自然、地理、人文等景觀風(fēng)貌，抓好重點(diǎn)區(qū)段、河道水系和采煤塌陷地等規(guī)劃建設(shè)，打造沿河、沿湖、沿歷史街巷的生態(tài)人文環(huán)境，挖掘和用好豐富的儒家文化資源，保持和發(fā)展?jié)鷮幨械奈幕厣?，?gòu)建人與自然和諧相處的人居環(huán)境。

2.5 加強(qiáng)新建城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高入城人口生活質(zhì)量

城鎮(zhèn)化建設(shè)不應(yīng)僅僅注重城市空間的擴(kuò)大，還要重視城市建設(shè)的質(zhì)量，尤其對(duì)于新建城區(qū)的管理和規(guī)劃，更應(yīng)該順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)化空間管控，嚴(yán)禁盲目擴(kuò)規(guī)模，推動(dòng)城市發(fā)展向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，公共財(cái)力重點(diǎn)用于保障改善民生，完善便民服務(wù)功能。加強(qiáng)對(duì)于新入城人口的關(guān)注和幫扶，滿(mǎn)足這部分人員對(duì)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障住房和市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面的需求，提高城鄉(xiāng)人居環(huán)境和生活質(zhì)量，增強(qiáng)城市服務(wù)功能，使城鄉(xiāng)生活更加和諧宜人。

結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的必由之路，對(duì)于社會(huì)資源利用、人民生活水平提高、完善政府治理等都具有重要的意義。濟(jì)寧市在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)積極借鑒其他省市地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)模式的探索和創(chuàng)新，統(tǒng)籌推進(jìn)土地政策、人口政策、戶(hù)籍管理、城市建設(shè)、行政管理等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，建立符合濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的體制機(jī)制，構(gòu)建有利于濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的外部環(huán)境，提高濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化建設(shè)的水平和質(zhì)量。