吳業(yè)輝

摘 要：土地資源是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以取得非凡成就，與大量的土地資源支撐密不可分。不過(guò)，隨著經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段的到來(lái)，僅僅依靠土地?cái)U(kuò)張的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以為繼，這客觀上要求從存量用地中尋求發(fā)展?jié)摿?。于是，“三舊”改造相關(guān)政策應(yīng)運(yùn)而生，廣州在這方面進(jìn)行了很多有益的嘗試和探索，出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件和政策，有力推動(dòng)了廣州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是新一輪的機(jī)構(gòu)改革中撤銷(xiāo)了廣州市各級(jí)城市更新機(jī)構(gòu)，城市改造進(jìn)展緩慢等問(wèn)題，需要政府在城市更新工作中有新作為。

關(guān)鍵詞：廣州市，“三舊”改造，法律思考

在新一輪廣州市機(jī)構(gòu)改革中，成立于2015年的廣州市城市更新局被撤銷(xiāo)，相關(guān)業(yè)務(wù)歸并到廣州市規(guī)劃和自然資源局，這一主導(dǎo)廣州城市更新工作的行政主管部門(mén)存續(xù)了4年時(shí)間。有文章指出，廣州近10年錯(cuò)失最佳發(fā)展機(jī)遇，如今經(jīng)濟(jì)總量被深圳趕超，而杭州這10年飛速發(fā)展， “北上深杭”的說(shuō)法也有很大市場(chǎng)。文章認(rèn)為，廣州這10年沒(méi)落的主要原因在于城中村像毒瘤一樣，嚴(yán)重制約了廣州的發(fā)展空間。那么，廣州市城市更新局存續(xù)的4年多期間，在廣州“三舊”改造中發(fā)揮了多大作用，在法律上存在哪些問(wèn)題，值得我們思考。

1 “三舊”改造的概念和背景

“三舊”指的是舊城鎮(zhèn)、舊廠(chǎng)房、舊村莊，“三舊”改造政策指的是以舊城鎮(zhèn)、舊廠(chǎng)房、舊村莊的品質(zhì)提升為目標(biāo)的政策體系。 “三舊”的概念最初源于廣東省佛山市，該市為加快推進(jìn)低效土地盤(pán)活利用，探索推出一系列推動(dòng)城市更新的措施。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，佛山市出臺(tái)了《佛山市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠(chǎng)房舊村居的決定》，正式提出“三舊”的概念。隨后，廣東省被國(guó)土資源部確定為推進(jìn)土地節(jié)約集約利用試點(diǎn)示范省，廣東省政府于2009年8月發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》，“三舊”改造正式在全省開(kāi)始實(shí)施。經(jīng)過(guò)廣東省的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，國(guó)土資源部于2016年12月印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，廣東省“三舊”改造探索經(jīng)歷上升為國(guó)家經(jīng)驗(yàn)。

“三舊”改造的直接動(dòng)因是，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，作為最重要發(fā)展要素的土地被大量消耗，城市面積擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上土地消耗面積，土地資源供需矛盾突出。與此同時(shí)，一些城市內(nèi)城中村、舊廠(chǎng)房、舊村莊等星羅棋布，將城市格局割裂，嚴(yán)重制約了城市的發(fā)展?jié)摿?。在增量用地指?biāo)越來(lái)越少的情況下，盤(pán)活存量用地，挖掘存量建設(shè)用地，提高土地節(jié)約集約水平，是進(jìn)一步推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要舉措。廣州城中村面積占比很大，特別是越秀區(qū)、海珠區(qū)、荔灣區(qū)、白云區(qū)等老城區(qū)內(nèi)的城中村不僅土地資源使用效率低下，而且治安、環(huán)境、交通等問(wèn)題突出。例如，海珠區(qū)“三舊”面積幾乎占全區(qū)土地面積三分之一以上，而該區(qū)建設(shè)用地卻又非常緊張，西部住宅用地集中，中部生態(tài)用地分布、中大布匹市場(chǎng)攤大餅似的拖累了土地利用效率的提升，南部城中村、舊廠(chǎng)房等大面積分布，倒逼著海珠區(qū)的土地空間布局不得不向東拓展。因此，就城市發(fā)展動(dòng)力來(lái)說(shuō)，不得不從“三舊”入手，以土地資源的高效利用為突破，在土地提質(zhì)增效上尋求轉(zhuǎn)型機(jī)會(huì)。

2 廣州“三舊”改造的政策體系

首先，從國(guó)家、廣東省層面，對(duì)規(guī)范和調(diào)整“三舊”改造工作的有關(guān)法律、地方行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件進(jìn)行梳理。廣東省在推進(jìn)“三舊”改造方面做了大量的工作，從法律規(guī)范、政策文件、制度設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行了有益的探索。從法律方面來(lái)講，《中華人民共和國(guó)土地管理法》是經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的法律，適用于全國(guó)范圍內(nèi)的土地管理和利用問(wèn)題。廣東省人民政府2016年出臺(tái)的《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》屬于地方規(guī)范性文件，對(duì)廣東如何結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步落實(shí)、細(xì)化土地管理法關(guān)于“三舊”改造工作提供了指引。為進(jìn)一步指導(dǎo)廣東省“三舊”改造工作，廣東省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)了《省國(guó)土資源廳關(guān)于“三舊”改造工作實(shí)施意見(jiàn)（試行）的通知》，該通知屬于地方政府組成部門(mén)制定的一般規(guī)范性文件，但是經(jīng)省政府轉(zhuǎn)發(fā)后在全省范圍內(nèi)適用。

其次，就廣州關(guān)于“三舊”改造工作的有關(guān)政策文件來(lái)看，近年來(lái)廣州在不斷提煉總結(jié)城市“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，在政策體系完善方面也是不遺余力。2009年，為落實(shí)廣東省《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》，廣州市結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見(jiàn)》，對(duì)舊城更新改造、“城中村”（舊村）整治改造、舊廠(chǎng)房改造土地處置提出具體實(shí)施意見(jiàn)。該意見(jiàn)雖屬于地方工作文件，然而在實(shí)際工作中對(duì)全市“三舊”改造工作提供了有力指導(dǎo)。2015年廣州根據(jù)《立法法》“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”的規(guī)定，按照“立足城市更新、強(qiáng)化政府主導(dǎo)、側(cè)重連片改造、注重利益調(diào)節(jié)、優(yōu)化更新流程、保障制度廉潔”六大原則，出臺(tái)了《廣州市城市更新辦法》及配套文件《廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法》《廣州市舊廠(chǎng)房更新實(shí)施辦法》和《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實(shí)施辦法》，形成了“1+3”的政策體系，標(biāo)志著廣州“三舊”改造工作邁上了法治化發(fā)展新路子，是廣州“三舊”改造工作中具有標(biāo)志性意義的舉措。以上“1+3”文件屬地方政府規(guī)章，在全國(guó)率先對(duì)“三舊”改造工作進(jìn)行系統(tǒng)全面的總結(jié)，具有很強(qiáng)的示范意義。

3 廣州“三舊”改造政策的法律思考

廣州在推進(jìn)“三舊”改造工作方面積累大量經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也注重法律制度的構(gòu)建、法制的統(tǒng)一以及決策程序的民主化、法治化。但是，隨著城市更新節(jié)奏遲緩、機(jī)構(gòu)改革合并等新情況的出現(xiàn)，其中一些法律問(wèn)題也需要關(guān)注。

首先，關(guān)于法律位階問(wèn)題。上文梳理了從國(guó)家到廣東省，再到廣州層面出臺(tái)的主要規(guī)范性文件?？梢园l(fā)現(xiàn)，土地管理法是調(diào)整土地管理和利用行為的基礎(chǔ)性法律，按照《立法法》規(guī)定，廣東省政府出臺(tái)的《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》以及廣州市政府出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見(jiàn)》和“1+3”文件，分別屬于地方規(guī)范性文件、地方工作文件、地方政府規(guī)章。但是廣東省辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《省國(guó)土資源廳關(guān)于“三舊”改造工作實(shí)施意見(jiàn)（試行）的通知》性質(zhì)如何，還需要界定。因?yàn)榘凑瘴募贫ㄖ黧w來(lái)看，該通知為廣東省國(guó)土資源廳制定，屬于一般規(guī)范性文件，但是經(jīng)過(guò)省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，在全省具有普適性，在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)該如何實(shí)操，還需要研究。諸如此類(lèi)的文件普遍存在，仍需要在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行具體分析。

其次，關(guān)于法律銜接問(wèn)題。隨著廣州市各級(jí)城市更新行政主管部門(mén)的撤并，相關(guān)法律問(wèn)題會(huì)逐漸顯現(xiàn)。如原來(lái)的“1+3”政策體系，其實(shí)施主體主要為城市更新行政主管部門(mén)，該部門(mén)被裁撤，其職能也相應(yīng)轉(zhuǎn)隸，從法律語(yǔ)義上不會(huì)出現(xiàn)大的問(wèn)題。但是，廣州城市更新部門(mén)為廣州設(shè)立的特色機(jī)構(gòu)，在制定“1+3”等文件時(shí)，是與其部門(mén)運(yùn)行實(shí)際緊密結(jié)合的，隨著部門(mén)變更、職能合并增減，如何解決這個(gè)問(wèn)題需要考慮。同時(shí)，還有訴訟主體問(wèn)題，現(xiàn)在新的職能承接部門(mén)尚未穩(wěn)定，原來(lái)的法律關(guān)系如何轉(zhuǎn)移，以及在轉(zhuǎn)移的時(shí)候，新的部門(mén)是否會(huì)出現(xiàn)推脫責(zé)任等問(wèn)題，這些都需要改革協(xié)調(diào)部門(mén)在實(shí)際工作過(guò)程中具體考慮，并理順有關(guān)工作。

4 結(jié)語(yǔ)

廣州“三舊”改造中的法律問(wèn)題除了應(yīng)立足于制度層面外，還應(yīng)對(duì)具體執(zhí)行過(guò)程中的民主決策、拆遷補(bǔ)償?shù)葘?shí)操問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。廣州的民主法治程度一直處于全國(guó)前列，在全國(guó)法治評(píng)估中也具有較好的成績(jī)，如在“三舊”改造工作中，能在解決城市發(fā)展土地供給不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等問(wèn)題的同時(shí)，注重從法治上保障改革試點(diǎn)順利推進(jìn)，在全國(guó)具有引領(lǐng)和示范作用。但是，面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、土地資源供需矛盾持續(xù)加劇、“三舊”改造成效不明顯等問(wèn)題，要在制度設(shè)計(jì)上把握好效率和公平、民主和法治的關(guān)系，在保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，推動(dòng)廣州民主法治建設(shè)邁出新步伐。

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