李鵬飛 劉琦

摘 要 合作社作為鄉(xiāng)村振興的重要抓手，我國農(nóng)民專業(yè)合作社事業(yè)近年來發(fā)展勢頭迅猛，數(shù)量高速增長，質(zhì)量不斷提高，服務(wù)體系不斷完善。但是在合作社態(tài)勢良好的背后，是否存在“虛胖”呢？一批學(xué)者認(rèn)為我國合作社更多是規(guī)不規(guī)范的問題，典型的如“空殼社”。而有些學(xué)者從最嚴(yán)格的原則出發(fā)，認(rèn)為只有20%的合作社才是真合作社。本文圍繞該問題展開討論，以湖北省為例，采用定量與定性相結(jié)合的方法，分析“空殼社”現(xiàn)狀，得出了“空殼社”產(chǎn)生的四種原因并提出解決策略。

關(guān)鍵詞 “空殼社” 合作社 鄉(xiāng)村振興

作者簡介：李鵬飛、劉琦，武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院本科生。

中圖分類號(hào)：F325 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.314

一、背景及現(xiàn)狀分析

2018年9月21日，中共中央政治局就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行第八次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展”，作為鄉(xiāng)村振興重要抓手的農(nóng)民專業(yè)合作社事業(yè)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。然而在2018年11月，李雄鷹、陸華東在《人民日?qǐng)?bào)內(nèi)參》以及《半月談》上發(fā)表了題為“80%以上合作社淪為空殼？鄉(xiāng)村振興莫讓形式主義帶歪”，指出目前合作社發(fā)展存在嚴(yán)重的“空殼社”問題。

什么是“空殼社”？它產(chǎn)生的原因是什么？既有研究缺少對(duì)“空殼社”界定標(biāo)準(zhǔn)，未能對(duì)產(chǎn)生原因進(jìn)行綜合性的歸納總結(jié)。帶著對(duì)上述疑問的思考，筆者及項(xiàng)目組在湖北省內(nèi)對(duì)合作社進(jìn)行隨機(jī)調(diào)研。調(diào)研共分兩步：第一步隨機(jī)選取部分縣市區(qū)進(jìn)行實(shí)地走訪，通過與相關(guān)部門專題座談以及對(duì)個(gè)別村莊進(jìn)行“麻雀解剖”，以定性研究方法歸納總結(jié)“空殼社”的特征及原因;第二步是在全省范圍內(nèi)隨機(jī)抽取整村合作社進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，以定量研究方法探析“空殼社”問題的嚴(yán)重程度。

二、“空殼社”判斷標(biāo)準(zhǔn)的界定

《合作社法》中大部分條款都是對(duì)合作社規(guī)范化建設(shè)的要求，并未對(duì)“空殼社”做出明確界定，其中只有財(cái)務(wù)管理規(guī)定可算是標(biāo)準(zhǔn)，即合作社是否建賬、財(cái)會(huì)賬戶是否獨(dú)立、是否設(shè)立成員賬戶。然而在實(shí)際操作過程中，由于不同官員對(duì)財(cái)務(wù)管理規(guī)定的認(rèn)知程度和使用程度不同，導(dǎo)致了“空殼社”判斷標(biāo)準(zhǔn)的混亂。這也造成了社會(huì)各界對(duì)“空殼社”問題的認(rèn)知偏差。為了明確究竟什么是“空殼社”，項(xiàng)目組在2018年12月的全省調(diào)研中，對(duì)“空殼社”進(jìn)行了深入的考察與研究，在充分結(jié)合《合作社法》的各項(xiàng)規(guī)定與實(shí)際情況的基礎(chǔ)上確立了四點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)。

1.農(nóng)戶參與標(biāo)準(zhǔn)。即社員是否參與到合作社的運(yùn)營和管理中，此外合作社是否按照法律規(guī)定為社員進(jìn)行盈余分配也屬其中。

2.生產(chǎn)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)。即合作社是否真正進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，且按照法律和章程為社員提供產(chǎn)、供、銷等服務(wù)。

3.財(cái)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到公司及多個(gè)合作社存在共賬可能而出現(xiàn)“掛牌社”的情況，該指標(biāo)重點(diǎn)考察合作社的財(cái)務(wù)獨(dú)立情況。

4.資金規(guī)范使用標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到部分合作社可能存在套取國家政策扶持的可能，該指標(biāo)重點(diǎn)考察合作社對(duì)扶持項(xiàng)目的使用情況。

三、“空殼社”問題現(xiàn)狀及原因

項(xiàng)目組進(jìn)行了問卷調(diào)查與走訪，在湖北省各地市州內(nèi)隨機(jī)抽取整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或整個(gè)村莊的合作社進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，以定量研究方法探析湖北省“空殼社”問題的現(xiàn)狀。最終采集樣本898家，分布于16個(gè)地市（州）的135個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（一）湖北省合作社發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.農(nóng)戶參與標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)顯示，部分合作社社員沒有真正參與到合作社的日常管理與經(jīng)營，存在“一人社”“老板社”之嫌。社員未入股，沒有將盈余返還給社員，且“三會(huì)”制度未落實(shí)的合作社有141家，占15.70%;社員已入股，沒有將盈余返還給社員，且“三會(huì)”制度未落實(shí)的有185家，占20.60%。

2.生產(chǎn)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)顯示，部分合作社沒有開展實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)，并沒有為社員提供便利和服務(wù)，可能是“僵尸社”“休眠社”。無經(jīng)營范圍，未開展經(jīng)營活動(dòng)，未連續(xù)3年進(jìn)行年報(bào)，且沒有為社員提供產(chǎn)供銷服務(wù)的合作社有84家，占9.35%;有經(jīng)營范圍，未開展經(jīng)營活動(dòng)，未連續(xù)3年進(jìn)行年報(bào)，且沒有為社員提供產(chǎn)供銷服務(wù)的有129家，占14.37%;有經(jīng)營范圍，已開展經(jīng)營活動(dòng)，未連續(xù)3年進(jìn)行年報(bào)，且未為社員提供產(chǎn)供銷服務(wù)的有73家，占8.13%。

3.財(cái)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)顯示，部分合作社沒有建賬且賬目不獨(dú)立，存在財(cái)務(wù)管理不規(guī)范現(xiàn)象，極有可能是“空殼社”，還有部分合作社雖已建賬但賬目不獨(dú)立，但合作社理事長同時(shí)為公司法人，存在“套牌社”之嫌。未建賬，財(cái)務(wù)賬目不獨(dú)立的合作社共有366家，占40.76%;已建賬，但財(cái)務(wù)賬目不獨(dú)立的合作社共有17家，占1.9%。

4.資金規(guī)范使用標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)顯示，只有極少數(shù)合作社存在套取政策的嫌疑，套取政策的空間有限。在享受國家扶持項(xiàng)目的合作社中，平均量化至成員賬戶的有105家，占11.69%，未平均量化至成員賬戶的有53家，占5.90%。

（二）“空殼社”產(chǎn)生的原因

除了以定量研究方法探析湖北省“空殼社”問題的現(xiàn)狀，我們還隨機(jī)選取部分縣市區(qū)進(jìn)行實(shí)地走訪，與相關(guān)部門進(jìn)行專題座談以及對(duì)個(gè)別村莊進(jìn)行“麻雀解剖”，以定性研究方法歸納總結(jié)出“空殼社”產(chǎn)生的原因。

1.因政策原因產(chǎn)生的“空殼社”

部分合作社本來生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)良好，但由于諸如環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級(jí)等規(guī)制政策，使合作社放棄生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，淪為“空殼社”。少數(shù)鄉(xiāng)村干部對(duì)發(fā)展合作社缺乏切合實(shí)際的發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展思路不清晰，重視程度不夠，在指導(dǎo)、扶持和服務(wù)農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展方面不夠有力。在政策的調(diào)整規(guī)制下，部分有實(shí)力的合作社開始調(diào)整經(jīng)營方向，而大部分沒有實(shí)力的則是在大規(guī)模整治中退出，形成“空殼社”。

2.因注銷成本出現(xiàn)的“空殼社”

目前合作社運(yùn)營存在著“組建易、注銷難”的情況。根據(jù)法律規(guī)定，只需5名及以上農(nóng)民自愿便可組建，無需驗(yàn)資，但在注銷時(shí)要提供系列材料，并需登報(bào)公告45天，合作社注銷的手續(xù)相對(duì)復(fù)雜。

3.因政績考核催生的“空殼社”

一些基層政府仍存在將新建合作社的數(shù)量納入到基層政府部門績效考核指標(biāo)并將其與干部年終獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤的老問題。另外，在實(shí)施農(nóng)民專業(yè)合作社年報(bào)制度中，相當(dāng)多的地方政府規(guī)定年報(bào)率指標(biāo)要求，導(dǎo)致一批空殼社長期生存。

4.因套取政策激發(fā)的“空殼社”

基層政府人員表示，合作社發(fā)展之初確有部分農(nóng)戶想借此機(jī)會(huì)套取政策收益。那么，這些合作社是否套取成功了呢？三個(gè)方面使得這種嘗試成本高、回報(bào)少：一是國家和地方財(cái)政給予合作社的政策扶持有限;二是政策收益的給付結(jié)構(gòu)限制了套取可能，許多收益給付是以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，這意味著合作社必須“先做事、后收益”;三是從中央到地方的推優(yōu)選拔機(jī)制衍生出“扶強(qiáng)不扶弱”的給付邏輯排除了套取機(jī)會(huì)，盡管學(xué)界對(duì)這一邏輯有著頗多不滿（劉老石，2010;任大鵬，2010），但它確實(shí)是排除政策套取的有利手段。

（三）小結(jié)

1.合作社生產(chǎn)經(jīng)營狀況的影響因素是多樣的，除受理事長經(jīng)營水平以及社員合作意愿、能力等內(nèi)部因素影響外，更受市場行情波動(dòng)等外部因素影響。湖北省“空殼社”主要是由于經(jīng)營不善而導(dǎo)致的。

2.從調(diào)查數(shù)據(jù)以及四種判斷標(biāo)準(zhǔn)來看，綜合社員是否真正參與到合作社的日常管理與經(jīng)營，是否開展實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)，并為社員提供便利和服務(wù)，財(cái)務(wù)管理是否規(guī)范等方面，湖北省疑似“空殼社”的有361家，占40.20%。

四、合作社規(guī)范化建設(shè)過程中空殼社問題的應(yīng)對(duì)舉措

（一）實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化管理體制

1.明確農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門的職責(zé)分工。要借助機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)，對(duì)經(jīng)管部門進(jìn)行調(diào)整，理順管理脈絡(luò)，明確各部門職責(zé)，避免出現(xiàn)管理“三不管”地帶或者交叉管轄現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)從上至下的職責(zé)明確、方向統(tǒng)一;同時(shí)減少部分部門不必要的參與，簡化程序，在職能安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置層面降低因管理部門自身而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

2.培育工商主管部門的服務(wù)意識(shí)。樹立重視質(zhì)量發(fā)展而不是數(shù)量發(fā)展，尤其是不能將合作社增長率、合作社數(shù)量規(guī)模作為唯一考核標(biāo)準(zhǔn)的觀念，杜絕因盲目追求政績而產(chǎn)生的“空殼社”的產(chǎn)生。以服務(wù)意識(shí)為行政理念，負(fù)責(zé)任地為合作社提供注冊(cè)登記、年報(bào)審核、申請(qǐng)注銷的全套服務(wù)，不能管頭不管尾、管進(jìn)不管出，針對(duì)因注銷成本高而長期殘留的“空殼社”，建議制定合作社注銷的簡化程序，減少注銷所需的成本，建立低成本合作社注銷試點(diǎn)，幫助符合注銷條件的合作社實(shí)現(xiàn)低成本注銷。

（二）加強(qiáng)扶持監(jiān)管，加大懲處力度

少有“空殼社”能夠套取政策，并不代表這種情況并不存在。由于存在主觀上故意，加上占用國家、政府、鄉(xiāng)村公共資源，此類“空殼社”性質(zhì)最為惡劣，在民眾中產(chǎn)生的影響也最為惡劣。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)防死堵，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)嚴(yán)厲懲處。制定針對(duì)性的法律、法規(guī)，堵住政策的漏洞，加大對(duì)此類“空殼社”的懲罰力度，用強(qiáng)制力威懾企圖鉆政策空子的別有用心者。盡量避免普適性的資金扶持，提高政策扶持標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先扶持符合標(biāo)準(zhǔn)的各級(jí)示范社、標(biāo)桿社以及規(guī)范化程度高的合作社，以此產(chǎn)生示范效應(yīng)。規(guī)范合作社的財(cái)務(wù)管理，盡快實(shí)現(xiàn)合作社財(cái)務(wù)信息管理平臺(tái)或財(cái)務(wù)代理制度的全面推開，幫助合作社建立社員賬戶，并嚴(yán)格貫徹落實(shí)扶持資金量化到社員賬戶這一制度。對(duì)于有政府資金扶持項(xiàng)目的合作社應(yīng)由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并公開年度審計(jì)結(jié)果，讓企圖套取政策紅利的“空殼社”無所遁形。

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