摘 要 治理是人類社會處置集體性事務(wù)的一種有組織性實踐活動。我國國家治理也是伴隨著民族國家的構(gòu)建而發(fā)展至現(xiàn)代國家治理階段，但是仍然面臨著現(xiàn)代化沒有實質(zhì)性突破的發(fā)展困境和挑戰(zhàn)，因此，我們要在國家治理價值體系、主體結(jié)構(gòu)和方式上來構(gòu)建實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的理性路徑。

關(guān)鍵詞 治理 國家治理 國家治理現(xiàn)代化

作者簡介：王明春，保山學院政治與公共管理學院，副教授，研究方向：基層社會治理、地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展。

中圖分類號：D035 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.283

一、國家治理時代的興起與變遷

治理，是人類社會處置自身集體事務(wù)有組織性的實踐活動?！啊卫硪辉~源于希臘語中的動詞‘kubernan，其本意是指‘駕馭一條船（steer a ship）——柏拉圖在《理想國》中就曾運用此種含義。拉丁文動詞‘gubernare也是由此衍生的，它是法語‘governer的來源，并由此派生出英語單詞‘government和‘governance”。因此，如果我們不對治理概念做出歷史性界定，就不可能系統(tǒng)地對治理理論和實踐產(chǎn)生和發(fā)展進行學術(shù)史梳理和闡釋。與人類社會現(xiàn)存的諸多現(xiàn)象產(chǎn)生的邏輯順序相同，治理也是實踐先于概念及理論而客觀存在的，因為人，總是趨向于群居的，如果離開了群體，單個人無法有效應(yīng)對來自自然與他人的挑戰(zhàn)與威脅，因此也就無法實現(xiàn)個體人的生存與發(fā)展。為了有效應(yīng)對這種困難和挑戰(zhàn)，人類就必然通過結(jié)群來應(yīng)對個體先天缺陷與不足，從而形成了公共性生活，不同于私人領(lǐng)域，公共領(lǐng)域的管理需要讓渡社會成員的部分權(quán)利，使之轉(zhuǎn)化為公共權(quán)力，通過成立起來的公共機構(gòu)和公職人員來代替社會成員行使這一權(quán)力，從而為公共生活正常秩序地構(gòu)筑提供服務(wù)，保障群居生活處于政治狀態(tài)而非自然狀態(tài)，實現(xiàn)組織化之下的政治社會存在狀態(tài)，即構(gòu)建起自然社會條件下群體生活所渴望的存在形式，這就會促使治理實踐活動的產(chǎn)生。

國家是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間矛盾運動的結(jié)果，是生產(chǎn)力水平提高出現(xiàn)剩余產(chǎn)品及其私有制的必然結(jié)果。以國家的產(chǎn)生為分水嶺，社會成員相互之間維系關(guān)系的基本紐帶由血緣轉(zhuǎn)變?yōu)榱说赜?，比起原始社會時期的簡單公共性事務(wù)處置，在階級社會中，為了爭取和實現(xiàn)統(tǒng)治階級的利益，在形式上構(gòu)建凌駕于社會至上的獨立力量成為階級社會國家治理的制度設(shè)計需要，國家治理蘊含著濃厚的的階級統(tǒng)治本質(zhì)，但隨著民主制度與民主政治的發(fā)展，國家統(tǒng)治逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代多元共治含義的國家治理階段。因此，作為人類的政治實踐活動，治理隨著國家及社會發(fā)展而具有不同的內(nèi)涵與屬性，但圍繞著“治理問題”的公共治理，也具有某些共同的特征，如社會力量的成長、多元主體參與、協(xié)商共治方式。

二、我國治理的傳統(tǒng)與現(xiàn)代含義

隨著政治科學和政治實踐的不斷向前發(fā)展，政治領(lǐng)域的學者們?yōu)榱送瓿蓪φ慰茖W的一些概念做出符合政治科學本質(zhì)性進步要求的探索和思考，從而便于國際之間不同發(fā)展程度國家之間的橫向比較，諸如政治體系、政治文化、政治社會化、政治功能、政治結(jié)構(gòu)、政治角色和政府治理等政治術(shù)語的創(chuàng)造，就為政治發(fā)展開辟了廣闊的空間?！爸卫怼币舱?0世紀末才被提出的新政治概念，為了解釋和應(yīng)對社會組織興起并參與到政府行為過程和“雙重失靈”，“治理”概念應(yīng)用而生，不同于“統(tǒng)治”和“管理”，治理蘊含著協(xié)商共治精神的現(xiàn)代政治內(nèi)涵，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢。隨著民族國家的構(gòu)建，國家治理發(fā)生轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，具有了現(xiàn)代治理的內(nèi)涵和屬性。

中國亦是如此，但在構(gòu)建現(xiàn)代性國家的過程中又有著自己的特殊性。中國的民族國家構(gòu)建歷程起始于1911年辛亥革命，一直持續(xù)到1949年中華人民共和國的成立才初步完成了民族國家的構(gòu)建任務(wù)。從現(xiàn)代國家構(gòu)建的本質(zhì)來看，現(xiàn)代國家的構(gòu)建就是一場國家與社會權(quán)利關(guān)系的重塑，涉及國家權(quán)力本身的性質(zhì)變化以及社會自身相對獨立性的發(fā)展，最終體現(xiàn)在公共權(quán)力與公民關(guān)系的變化上。就我國而言，1949年中華人民共和國成立以后選擇了社會主義道路，不同于西方的由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的社會主義國家，在國家成立初期構(gòu)建起了統(tǒng)治——管制型國家體制模式，國家治理為了強化無產(chǎn)階級專政，有效應(yīng)對國內(nèi)外威脅，初步構(gòu)建起政治、經(jīng)濟和文化等社會主義制度。改革開放以后，國家治理生態(tài)環(huán)境發(fā)生重大調(diào)整，黨的執(zhí)政和領(lǐng)導方式更加成熟，明確了自身的工作重心，而且城鄉(xiāng)政社合一體制的解構(gòu)和社會組織的成長，為管制型向治理型國家過渡提供了堅持的制度和社會基礎(chǔ)。

自2013年黨的十八屆三中全會開始，以習近平為總書記的中央領(lǐng)導集體做出了構(gòu)建治理型國家的重大決策。從管制型國家到治理型國家是一個黨領(lǐng)導國家及政府行為模式的跨越式發(fā)展，更是一個自改革開放40年來重大歷史轉(zhuǎn)折?，F(xiàn)代國家治理主張從一家統(tǒng)管到提倡協(xié)商共治，達到國家、市場、社會和公民之間互相在黨的領(lǐng)導下的法治、德治、自治相結(jié)合，對中國特色社會主義國家治理有著很好地啟發(fā)意義。盡管改革開放以來，國家與社會的關(guān)系進入良性互動的發(fā)展軌道，但是社會權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理思維沒有獲得實質(zhì)性發(fā)展，國家治理仍然呈現(xiàn)出國家主導的態(tài)勢，國家與社會的現(xiàn)代型權(quán)利關(guān)系沒有完成構(gòu)建起來，整個社會還是國家治理下的一個依賴性場域，社會組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)也只是國家權(quán)力系統(tǒng)管制下的構(gòu)成元素和組成單位，這也為國家治理進一步發(fā)展和完善提供了發(fā)展可能性維度。

三、我國國家治理存在的困境與挑戰(zhàn)

自黨的十八屆三中全會所提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標，為國家治理建設(shè)和發(fā)展提供了理論指導和方向依據(jù)。國家治理在取得諸多成就的同時，也依舊面臨諸多挑戰(zhàn)和困難，成為當前國家治理建設(shè)和發(fā)展主要任務(wù)。這些問題是社會轉(zhuǎn)型時代必然要經(jīng)歷的一個過程，“亨廷頓悖論”指出：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程滋生著動亂”。由此推斷，隨著新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)型，社會關(guān)系和社會利益格局處于急劇的變革調(diào)整之中，加之轉(zhuǎn)型社會分層明顯、社會異質(zhì)性加劇和國際形勢紛繁復雜，國家治理很難處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。如果我們不能從國家發(fā)展大局和治理問題整體上把握國家治理發(fā)展規(guī)劃，則會引起國家治理建設(shè)和完善的形式化，甚至社會、經(jīng)濟發(fā)展的停滯和倒退。歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗告訴我們，當國家治理處于社會危機驅(qū)動過程之中，在面對復雜、動態(tài)和多樣的治理問題時，會表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。

首先，國家治理現(xiàn)代化需要進一步破除體制的藩籬。由于國家治理是在當代我國現(xiàn)存的傳統(tǒng)政治體制框架之下展開，由于受到單一權(quán)威導向的、自上而下的政府管理理念的影響，社會公眾始終還是強調(diào)黨和政府依舊是國家事務(wù)與社會事務(wù)的唯一權(quán)力中心，政府對社會資源實行全面管控和行政性分配，國家對社會的全面管制，形成了單向的國家與社會耦合結(jié)構(gòu)，造成政府系統(tǒng)和社會發(fā)展錯位，社會公眾和社會組織參與社會建設(shè)和國家治理渠道和路徑不暢通或者莫不關(guān)系政治參與，就會造成政府職能轉(zhuǎn)變和效率日漸低下。隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展完善，社會逐漸成為獨立的國家治理力量，但是當前存在的社會組織或第三部門資金短缺、人才單薄、行政色彩濃厚，登記管理體制不健全等問題一直客觀存在，國家治理時代下的政府與社會互動關(guān)系得到系統(tǒng)性解決。

其次，國家治理體系現(xiàn)代化的評估體系和目標導向需要進一步完善。在推進國家治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中，政府系統(tǒng)一直嘗試改變過去單純作為經(jīng)濟發(fā)展的主導力量，在社會失業(yè)問題、社會心態(tài)問題、利益分配問題和弱勢群體保護問題等方面難以發(fā)揮充分作用，政府官員考核上存在著唯GDP論。黨的十九大報告再次重申構(gòu)建法治型和服務(wù)型政府的發(fā)展目標和方向。而在政府部門、科研機構(gòu)、第三方智庫及學者等對新型政府建設(shè)沒有及時提出評價指標體系構(gòu)建及評估指數(shù)體系設(shè)計，這就體現(xiàn)出學界、政界和社會對國家治理的建設(shè)路徑停留在宏觀理論指導層面，需要深入到具體可操作性路徑設(shè)計的目標引導上來。

最后，國家治理“碎片化”問題還是存在的。經(jīng)過國家治理現(xiàn)代化在理論和實踐上的多年努力，國家治理的創(chuàng)新取得豐碩的成果，但是在公共權(quán)力的使用和社會資本的積累方面沒有能夠滿足國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實需要。而社會資本的積累則和社會和諧、社會信任息息相關(guān)。由于在市場經(jīng)濟體制之下，轉(zhuǎn)型時期人們?yōu)榱俗非蠛蛯崿F(xiàn)個人利益最大化，給社會信任帶來損害，加之政府在某種程度上公信力的缺失，公民權(quán)流于形式化，導致社會資本積累緩慢，社會滑向零和博弈，而非互利共贏，社會共同體缺乏整合，因此，不利于國家治理現(xiàn)代化建設(shè)所需要的社會資本積累。

四、我國國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

黨的十八屆三中全會以來，國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化等治理話語進入到官方體系，顯示出黨和國家對構(gòu)建中國國家治理格局的渴望。按照十八屆三中全會把國家治理現(xiàn)代化作為發(fā)展和完善中國特色社會主義制度總目標的戰(zhàn)略部署，只有把國家治理體系從注重國家管制走向注重法治、制度的力量，從單純地政府管制走向社會自治、法治和德治相結(jié)合，從國家權(quán)治走向國家能治來推動政府、社會和公眾之間的互動關(guān)系，調(diào)動治理主體結(jié)構(gòu)各方積極性，建立健全國家治理現(xiàn)代化的動力機制和保障機制。

首先，從治理理念上來看，在任何一個社會中，價值理念和體系對國家治理行為和質(zhì)量都有著深刻的影響。從這個意義上講，構(gòu)建現(xiàn)代價值體系和塑造現(xiàn)代治理理念是我國國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)的首要前提。“我們之所以決定要研究現(xiàn)代化過程中的個人，是因為我們注意到，無論一個國家引入了多么現(xiàn)代的經(jīng)濟制度和管理方法，也無論這個國家如何效仿最現(xiàn)代的政治和行政管理，如果執(zhí)行這些制度并使之付諸實施的那些個人，沒有從心理、思想和行動方式上實現(xiàn)由傳統(tǒng)人到現(xiàn)代人的轉(zhuǎn)變，真正能順應(yīng)推動現(xiàn)代經(jīng)濟制度與政治管理的健全發(fā)展，那么，這個國家的現(xiàn)代化只是徒有虛名?！币虼?，只有以民主法治、自由平等和公平正義為核心的現(xiàn)代政治價值體系和以社會主義核心價值觀為核心的現(xiàn)代社會主義價值體系相結(jié)合來培育和凝聚現(xiàn)代社會公眾意識和共識，才能長期可持續(xù)地推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略使命。

再次，從治理主體上來看，國家治理應(yīng)該調(diào)整黨政主導的單一治理權(quán)威模式，開始培育社會的自主性發(fā)展，塑造國家與社會的權(quán)利型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建黨政為主、社會為輔的多元參與治理結(jié)構(gòu)。國家治理，就是指政府治理回歸公共服務(wù)理性上來，充分把社會活力激發(fā)起來，保障社會權(quán)力在政府治理空白區(qū)的有效落實和填補，形成相互分工與合作的協(xié)商共治局面，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化發(fā)展。

最后，從國家治理方式上來看，國家治理應(yīng)該吸取傳統(tǒng)國家治理和域外國家治理的豐富思想與經(jīng)驗，實現(xiàn)傳統(tǒng)管制型治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，在注重傳統(tǒng)的治理功效基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)代社會變遷對國家治理的影響，將國家治理制度化、法治化發(fā)展與傳統(tǒng)治理資源等相結(jié)合，從而實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化朝向中國特色社會主義制度發(fā)展和完善的方向前進，推動國家治理走向成熟而又持久制度體系。

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