摘 要 近年來非訴行政執(zhí)行案件在法院受理的行政訴訟案件中的比重越來越大，非訴行政執(zhí)行是不同于行政執(zhí)行和行政訴訟執(zhí)行的一類案件，其在執(zhí)行案件中有著非常重要的地位。在“裁執(zhí)分離”模式下法院和行政機關(guān)有著明確的分工，法院負(fù)責(zé)審查，行政機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行，這體現(xiàn)了分權(quán)制衡原則。但該模式處于探索階段，行政機關(guān)要不斷完善在這種模式下的職責(zé)。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 非訴行政執(zhí)行 裁執(zhí)分離模式

基金項目：湖北民族學(xué)院科技學(xué)院校級課題《淺析非訴行政執(zhí)行制度的完善》：編號KY201720。

作者簡介：譚倩，湖北民族學(xué)院科技學(xué)院教師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D926 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.244

“裁執(zhí)分離”模式下存在以下問題：

就行政機關(guān)方面存在的問題主要包括：一是該模式下行政機關(guān)執(zhí)行的行為性質(zhì)不明確;二是督促程序方面存在一些爭議;三是行政機關(guān)在執(zhí)行的過程中哪些財產(chǎn)可以執(zhí)行而哪些財產(chǎn)不能執(zhí)行的問題。

一、明確由原行政機關(guān)執(zhí)行非訴行政案件的模式

在“裁執(zhí)分離”模式下，非訴行政案件執(zhí)行又有多種模式，即行政機關(guān)自己組織實施、行政機關(guān)協(xié)同地方黨委實施、法院委托行政機關(guān)行使等模式。

行政機關(guān)在執(zhí)行之前必須請示地方黨委的話會降低行政效率，對于一些需要及時處理的案件勢必會影響執(zhí)行效果，非訴案件不是必須經(jīng)黨委或者上級法院同意后才能執(zhí)行，而是行政機關(guān)在執(zhí)行的過程前有提前告知地方黨委的義務(wù)，但執(zhí)行程序的啟動并不是必須地方黨委同意后才能實施，執(zhí)行過程中地方黨委可以派人監(jiān)督。為了明確責(zé)任應(yīng)由行政機關(guān)組織實施，不能由法院委托行政機關(guān)實施，否則法院成為名義上的主體。

行政機關(guān)自立執(zhí)行在實踐中又有幾種情況：第一種情況是由第一個做出行政決定的相關(guān)機關(guān)執(zhí)行，而不再成立新的行政執(zhí)行機關(guān)，即通過法院的裁定后，如果可以執(zhí)行，則直接交回給原作出具體行政行為的行政機關(guān);第二種情況是成立一個新的行政執(zhí)行機關(guān)，通過法院的裁定后，如果可以執(zhí)行，將所有非訴案件都交由該新的行政機關(guān)執(zhí)行，該新的行政機關(guān)是不同于原作出行政決定的機關(guān)，該新的行政機關(guān)與原案件沒有任何關(guān)系;第三種是在原作出行政決定的行政機關(guān)內(nèi)部新成立一個執(zhí)行部門，該部門與作出原行政決定的部門是并列的，但是該新設(shè)部門在執(zhí)行前沒有參與非訴案件的決定的作出和相關(guān)的審查工作。

應(yīng)該由原有行政機關(guān)集中執(zhí)行，且不在行政機關(guān)內(nèi)部另外設(shè)置執(zhí)行部門，原因如下，一是若原具體行政機關(guān)認(rèn)為自己只需要做出行政決定，決定的合法判斷還是執(zhí)行問題由其他機關(guān)去行使，行政機關(guān)可能會做出不負(fù)責(zé)任的決定，如果行政機關(guān)知道自己做出的行政決定經(jīng)過法院判決后還是自己執(zhí)行的話，行政機關(guān)會更加負(fù)責(zé)。二是另設(shè)立行政執(zhí)行機關(guān)會增加國家財政支出，國家現(xiàn)在倡導(dǎo)的是縮減行政開支，然后把更多的錢用在滿足民眾需求上，所以權(quán)力的過度分散不會增加多少公正率，反而會降低工作效率，另外不同的機關(guān)之間在工作交接的時候會增加執(zhí)行的時間，也會導(dǎo)致工作效率的降低。三是在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)置不同的部門不能保證它們是不是會完全獨立，本來設(shè)置不同部門的目的是避免作出原行政決定的行政機關(guān)在執(zhí)行中帶有主觀色彩，不利于保護被執(zhí)行人的利益，但是因為原行政機關(guān)對案件比較了解，而新設(shè)置的部門可能對案件不了解，新設(shè)立的部門和原作出行政決定的行政機關(guān)又在同一個機關(guān)，它為了執(zhí)行方便會向作出行政決定的行政機關(guān)了解相關(guān)的案情，這時新執(zhí)行機關(guān)肯定會受原行政機關(guān)的影響，那么設(shè)置該新執(zhí)行部門的初衷會受到影響，而從節(jié)約國家資源來看，不如加強對一個行政機關(guān)的監(jiān)管，把案件交由原作出行政決定的機關(guān)。

二、明確行政機關(guān)的執(zhí)行行為

不同學(xué)者對非訴行政執(zhí)行的性質(zhì)有不同的界定，概括起來主要有：行政性質(zhì)、司法性質(zhì)、混合性質(zhì)。筆者同意第一種性質(zhì)，即行政性質(zhì)，但筆者還認(rèn)為非訴行政執(zhí)行中不同國家機關(guān)的行為應(yīng)分別界定，即法院對非訴案件的審查具有司法性質(zhì)，而行政機關(guān)的執(zhí)行行為則具有行政性質(zhì)。對于不同階段的行為不同的定性有助于被執(zhí)行人在自己合法權(quán)益受到侵害時，能找到正確的賠償主體，若把法院的審查行為作為行政行為，法院則不能保持中立的角色，同時會導(dǎo)致行政機關(guān)為法院的審查失職行為買單的結(jié)果，若把行政機關(guān)的執(zhí)行 行為作為法院裁判的延伸，定性為司法性質(zhì)，則會造成行政機關(guān)的執(zhí)行侵權(quán)全部由法院承擔(dān)的結(jié)果。所以必須明確行政機關(guān)的執(zhí)行行為 行政性質(zhì)和法院審查行為的司法性質(zhì)。

三、明確催告的起算時間

設(shè)置催告的目的是在行政相對人不積極維護自己的合法權(quán)益，包括不履行義務(wù)、不復(fù)議、不訴訟等，在前述情況下行政機關(guān)給相對人最后一次自覺履行的機會，所以催告的起算點應(yīng)該是法定救濟期限屆滿后行政機關(guān)才可以進(jìn)行催告。因為如果行政相對人在法定救濟期限內(nèi)自動履行了義務(wù)或者復(fù)議、訴訟了，這個時候行政機關(guān)就不用再進(jìn)行催告，這樣節(jié)省了行政資源。但是如果行政相對人在法定救濟期限內(nèi)明確表示自己不會履行也不會復(fù)議和訴訟，這個時候行政機關(guān)就應(yīng)該提前進(jìn)行催告，督促當(dāng)事人積極維護 自己的合法權(quán)益。

所以催告的時間應(yīng)該是當(dāng)事人的法定救濟期限屆滿，即60復(fù)議期限和3個月起訴期限屆滿后至行政機關(guān)向 法院申請執(zhí)行前，如果在法定救濟期限內(nèi)當(dāng)事人明確表示不履行也不復(fù)議或者訴訟的，則行政機關(guān)也可以催告。

同時催告履行期限應(yīng)該包括在3個月的申請期限中，催告程序是在當(dāng)事人不履行義務(wù)，也不復(fù)議或者訴訟的情況下，行政機關(guān)給予當(dāng)事人最后一次自動履行的機會，本身當(dāng)事人的法定救濟期限已經(jīng)足夠當(dāng)事人去履行義務(wù)或者尋求復(fù)議或者訴訟的救濟方式，但是當(dāng)事人還是不履行，則這個時候為了節(jié)省行政資源，10日的催告 期限應(yīng)該包括在行政機關(guān)的3個月 申請期限內(nèi)。

四、明確被執(zhí)行財產(chǎn)的范圍

依據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，以履行的標(biāo)的不同把行政強制執(zhí)行分為金錢給付義務(wù)的執(zhí)行和作為與不作為義務(wù)的執(zhí)行，非訴行政執(zhí)行案件依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)可以分為金錢給付義務(wù)和行為給付義務(wù)。其中有關(guān)于金錢給付義務(wù)的“金錢”的范圍需要參照《民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定。下面講幾種特殊的財產(chǎn)范圍。

第一，可以執(zhí)行的財產(chǎn)范圍。一是提取第三人責(zé)任險的保險賠償款，人民法院受理第三人責(zé)任險的保險賠償款的申請時，對于投保人不履行義務(wù)的情況，受益人向法院提出申請，人民法院在申請人符合條件的情況下向保險公司發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知，人民法院對于保險公司拒絕執(zhí)行的，可依法裁定強制執(zhí)行 。二是存在銀行的憑證式國庫劵，國庫劵在性質(zhì)上與銀行的定期儲蓄存款相似，它的性質(zhì)是有價證劵，存在銀行的目的是到期償還本息，而暫時交由銀行保管，它也是屬于被執(zhí)行的財產(chǎn)，人民法院有權(quán)凍結(jié)、劃撥被執(zhí)行人存在銀行的憑證式國庫券 。三是案外人到期的債權(quán)，債權(quán)人在債務(wù)人的財產(chǎn)不能滿足保全請求時，案外人有債務(wù)沒有償還給債務(wù)人，如果債權(quán)人申請，人民法院可以裁定該債務(wù)人的債務(wù)人不得對債務(wù)人清償，但案外人要求償付的，人民法院可以以提存財產(chǎn)或價款方式保全 。

第二，不能執(zhí)行財產(chǎn)的范圍。一是金融機構(gòu)存款準(zhǔn)備金，因為商業(yè)銀行向中國人民銀行交的存款準(zhǔn)備金和備付金，關(guān)系到商業(yè)銀行的生存問題和國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，不能被隨意執(zhí)行，否則會影響經(jīng)濟的波動，金融機構(gòu)存款準(zhǔn)備金之外的錢就可以執(zhí)行。二是辦公的大樓、營業(yè)場所、運鈔車等屬于中國人民銀行及其分支機構(gòu)日常必需的這些不能被執(zhí)行。由于中國人民銀行對其他金融機構(gòu)行事監(jiān)督管理的職責(zé)，查封人民銀行的辦公樓、運鈔車、營業(yè)場所，一方面會影響人民銀行正常運行，另一方面可能會影響整個金融秩序的穩(wěn)定，因為中國人民銀行的監(jiān)管責(zé)任只可能是表面的，不可能進(jìn)行實質(zhì)的審查，這些犯錯的機構(gòu)所負(fù)的責(zé)任不應(yīng)該由中國人民銀行承擔(dān)，更不應(yīng)該查封人民銀行的財產(chǎn)。應(yīng)該有人民銀行承擔(dān)的民事責(zé)任，人民法院亦不應(yīng)該查封人民銀行的運鈔車、營業(yè)場所、辦公樓，但可以依法執(zhí)行其他財產(chǎn) 。三是黨費，黨費是由黨委組織部門代黨委統(tǒng)一管理，關(guān)系到國家民生，執(zhí)行機關(guān)在執(zhí)行時不能把黨費作為執(zhí)行財產(chǎn) 。此外還包括社會保險基金 、基本生活保障資金 、工會經(jīng)費 、糧棉油政策性收購資金及其形成的糧棉油 、旅行社質(zhì)量保證金 、地方財政的預(yù)算資金 等。

注釋：

程琥.“裁執(zhí)分離”與相對集中行政強制執(zhí)行權(quán)研究[J].法律適用，2012（10）：70-71.

《最高人民法院關(guān)于人民法院能否提取投保人在保險公司所投的第三人責(zé)任險應(yīng)得的保險款問題的復(fù)函》.

《最高人民法院關(guān)于被執(zhí)行人存在銀行的憑證式國庫券可否采取執(zhí)行措施問題的批復(fù)》.

《最高人民法院關(guān)于經(jīng)濟審判工作中嚴(yán)格執(zhí)行<中華人民共和國民事訴訟法>的若干規(guī)定》第14條：人民法院采取財產(chǎn)保全措施時，保全的范圍應(yīng)當(dāng)限于當(dāng)事人爭議的財產(chǎn)，或者被告的財產(chǎn).對案外人的財產(chǎn)不得采取保全措施，對案外人善意取得的與案件有關(guān)的財產(chǎn)，一般也不得采取財產(chǎn)保全措施;被申請人提供相應(yīng)數(shù)額并有可供執(zhí)行的財產(chǎn)作擔(dān)保的，采取措施的人民法院應(yīng)當(dāng)及時解除財產(chǎn)保全.

《最高人民法院關(guān)于不得對中國人民銀行及其分支機構(gòu)的辦公樓、運鈔車、營業(yè)場所等進(jìn)行查封的通知》.

《最高人民法院關(guān)于強制執(zhí)行中不應(yīng)該將企業(yè)黨組織的黨費作為企業(yè)財產(chǎn)予以凍結(jié)或劃撥的通知》.

《最高人民法院關(guān)于在審理和執(zhí)行民事、經(jīng)濟糾紛案件時不得查封、凍結(jié)和扣劃社會保險基金的通知》.

《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)禁凍結(jié)或劃撥國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金的通知》.

《最高人民法院關(guān)于產(chǎn)業(yè)工會、基層工會是否具備社團法人資格和工會經(jīng)費集中戶可否凍結(jié)劃撥問題的批復(fù)》.

《最高人民法院關(guān)于對糧棉油政策性收購資金是否可以采取財產(chǎn)保全措施問題的復(fù)函》.

《中華人民共和國最高人民法院關(guān)于執(zhí)行旅行社質(zhì)量保證金問題的通知》.

《最高人民法院關(guān)于河南省西華縣艾崗糧管所申請執(zhí)行河南省西平縣人民政府、西平縣城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護局一案如何執(zhí)行問題的復(fù)函》.

參考文獻(xiàn)：

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[2]陳書平，王曉輝.省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理體制構(gòu)建模式探究[J].理論前沿，2014 （9）.