本刊|王芳

完善的政策體系是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)性保障。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政策的制定直接影響到風(fēng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模、速度、質(zhì)量、競爭力，以及未來發(fā)展?jié)摿?。近十幾年，在政策的助推下，全球海上風(fēng)電迅速崛起，特別是歐洲風(fēng)電已經(jīng)成為成熟產(chǎn)業(yè)。他山之石，可以攻玉，借鑒別國的政策經(jīng)驗，對我國海上風(fēng)電發(fā)展具有積極意義。

政府主導(dǎo)開發(fā)和規(guī)劃

在海上風(fēng)電的開發(fā)機制及規(guī)劃方面，不少歐洲國家政府介入較多，發(fā)揮了協(xié)調(diào)資源優(yōu)勢，防止無序開發(fā)的監(jiān)督作用。

丹麥是全球風(fēng)電使用占比最高，以及最早從事海上風(fēng)電開發(fā)的國家，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為領(lǐng)先、完善。在開發(fā)模式上，丹麥采用了集中式開發(fā)機制，通過政府主導(dǎo)前期的項目開發(fā)，包括風(fēng)能資源測量、選址、海底電纜鋪設(shè)，都通過政府完成，避免后期由于開發(fā)涉及各利益主體，影響開發(fā)進度。同時，使得計算電價的時間十分接近與供應(yīng)商簽訂合同的時間，大大降低市場電價波動的風(fēng)險。從而使得開發(fā)商負責(zé)的部分造價、融資成本等風(fēng)險等大大降低。類似國家還有荷蘭等。

海上風(fēng)電發(fā)展初期，建設(shè)周期長、風(fēng)險高。政府的明確規(guī)劃也讓開發(fā)商能夠放心制定長期的發(fā)展策略，便于掌握開發(fā)節(jié)奏。

相比于丹麥，英國海上風(fēng)電的開發(fā)主要使用的是開發(fā)商為主導(dǎo)的機制，前期開發(fā)進程主要是由政府主導(dǎo)的幾輪海上風(fēng)電發(fā)展計劃推動的。

德國海上風(fēng)電起步晚于丹麥、英國，但通過一系列政策引導(dǎo)，推動了海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈的快速發(fā)展、健全。

價格機制做調(diào)控

在競價機制之前，歐洲普遍采取可再生能源配額制度（RO），即政府通過法律、法規(guī)對可再生能源電力的市場份額做出強制性規(guī)定，即要求電力供應(yīng)企業(yè)必須采用一定比例的可再生能源電力，未完成配額義務(wù)的責(zé)任主體需要繳納相應(yīng)的罰款，以實現(xiàn)提高可再生能源利用比例。目前已有英國、澳大利亞、瑞典、日本、韓國等20多個國家以及美國29個州和華盛頓特區(qū)等地實施了配額制政策。

國際上通常將“可再生能源義務(wù)證書”（綠證）交易制度作為配額制的重要配套制度。證書可以用于交易，沒達到配額制要求的企業(yè)需向擁有富余證書的企業(yè)進行購買或接受罰款。綠證制度通過市場為可再生能源提供額外收益，其價格由市場形成，促進可再生能源技術(shù)進步及成本下降。例如，英國規(guī)定1兆瓦時海上風(fēng)電電量可以獲得2個綠證，遠遠高于其他可再生能源，因此對海上風(fēng)電的發(fā)展起到了強大的推動作用。

價格是市場的信號燈。隨著海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的逐步成熟，政府主導(dǎo)價格逐步向市場主導(dǎo)過渡。2012年，英國頒布了《能源法案草案》，提出了推動可再生能源發(fā)展的新政策——差價合約政策的初步框架?？稍偕茉床顑r合同從2015年開始實施，即從2014年起，裝機容量高于5MW的發(fā)電商可以在配額制與差價合約政策之間進行選擇。2017年4月起，差價合約開始全面取代可再生能源義務(wù)證書制度。

差價合約固定電價制度運作機制圖

可再生能源發(fā)電企業(yè)與差價合約交易公司自愿簽訂以固定電價出售電力的協(xié)議，不受電力價格的波動影響，發(fā)電企業(yè)售電均采用合同規(guī)定的合約價格（Strike Price），差額通過差價合約交易公司——低碳合約公司（LCCC）由國家補貼，企業(yè)可以在配額制和差價合約中二選一。2017年10月，英國海上風(fēng)電的拍賣價格（執(zhí)行價格）已經(jīng)低至57.5英鎊/兆瓦時，比2015年下降一半，首次低于核電，標志著英國能源革命向前邁出了重要一步。

在英國，批發(fā)電價（上網(wǎng)電價）由供求關(guān)系決定，是不斷波動的動態(tài)電價。差價合約是發(fā)電者與國有結(jié)算公司自愿簽訂的購電協(xié)議，它能夠排除電價波動對發(fā)電者的影響，通過差價合約，發(fā)電者最終獲得的銷售電價都是合同規(guī)定的執(zhí)行價格。

海上風(fēng)電等可再生能源企業(yè)所獲補貼主要由英國所有供電企業(yè)所征收的“供電商義務(wù)稅”以及政府的財政補貼。與原來的RO制度相比，對企業(yè)來說，差價合約制度既為海上風(fēng)電等可再生能源發(fā)電企業(yè)提供穩(wěn)定清晰的價格保障和預(yù)期，又保留了市場機制對發(fā)電企業(yè)的激勵作用。將市場機制與政府扶持手段緊密結(jié)合在一起，取得了良好的效果。

除了配額制以及補貼政策扶持上，英國在審批管理、產(chǎn)業(yè)鏈扶持、技術(shù)研發(fā)補貼以及稅收優(yōu)惠上，均做了相應(yīng)的規(guī)定，成功推動了英國海上風(fēng)電的快速發(fā)展。

德國海上風(fēng)電早期則采用了固定電價補貼方式。2017年，德國政府將補貼機制調(diào)整為競價機制（EEG—2017），2017年4月在德國實行的首輪競標中，有三個項目的競標結(jié)果為零補貼電價，平均成交價為44歐元/兆瓦時。零補貼電價的出現(xiàn)正是競標機制的結(jié)果。這意味著德國海上風(fēng)電將完全依賴市場電價，實現(xiàn)平價上網(wǎng)。

我國海上風(fēng)電的政策歷程

2010年以來，國內(nèi)對海上風(fēng)電逐漸出臺專項政策并不斷細化，明確了海上風(fēng)電的核準和開發(fā)流程。

從規(guī)劃上看，2014年起，海上風(fēng)電上網(wǎng)標桿電價出臺后，海上風(fēng)電裝機明顯提速，年新增裝機增速均維持在50%以上。

2017年1月，國家能源局和國家海洋局印發(fā)《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》，明確海上風(fēng)電的核準權(quán)限下放到各省，各省編制管理海域內(nèi)海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，落實電網(wǎng)接入方案和市場消納后進行核準。

表1 我國海上風(fēng)電規(guī)劃相關(guān)政策

表2 我國海上風(fēng)電的價格相關(guān)政策

表3 我國主要省份海上風(fēng)電規(guī)劃

在補貼缺口逐年擴大的背景之下，2018年5月18日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，標志著我國即將開啟風(fēng)電競價時代。隨后，地方據(jù)此出臺實施細則，但單機容量、電價權(quán)重等條款尚存在爭議。

上圖：明陽智能MySE5.5-155機組在福建興化灣海上試驗風(fēng)電場吊裝

下圖：三峽項目主體工程沉樁定位架安裝完成

去年下半年,地方海上風(fēng)電突擊核準。今年4月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知（征求意見稿）》，表示2018年未通過競爭方式進入國家補貼范圍并確定上網(wǎng)電價的海上風(fēng)電項目，其核準文件不能作為享受國家補貼的依據(jù)。行業(yè)內(nèi)仍在等待政策的明確落地。

競價和平價上網(wǎng)是海上風(fēng)電的未來和必然趨勢，但我國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)還未做好充足的準備，面臨多種挑戰(zhàn)。海上風(fēng)電平均補貼強度約為陸上風(fēng)電的3倍，而投資成本和后期運維成本仍然較高，即便是近海風(fēng)電，仍然比陸上單位投資高出一倍以上；一些關(guān)鍵部件并未實現(xiàn)國產(chǎn)化，失去某些控制成本的主動權(quán)。

減少政策依賴，逐步向市場化邁進

他山之石，可以攻玉。對比歐洲各國海上風(fēng)電的政策體系，有些值得我國借鑒的地方。

首先，需要提升海上風(fēng)電重視程度，明確發(fā)展計劃和實施細節(jié)，充分調(diào)動地方政府以及企業(yè)的積極性。歐洲風(fēng)能協(xié)會主席Giles Dickson 認為，“大多數(shù)政府的風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃都缺少實施細節(jié)，比如在政策措施、拍賣容量、減少審批環(huán)節(jié)、清除其他投資障礙以及促進電網(wǎng)建設(shè)等方面都沒有明確的規(guī)定，各國政府只有將這些方面理清，才能形成切實可行的風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃?！?/p>

其次，需要完善全產(chǎn)業(yè)鏈扶持政策，明確補貼方式，提高審批及管理效率。政府方面需要從政策上給予扶持和引導(dǎo)，對于測風(fēng)、審批手續(xù)、風(fēng)能資源開發(fā)可研、電網(wǎng)接入等提供基本服務(wù)，并給予企業(yè)充分的時間進行測算和和評估，可以降低企業(yè)的開發(fā)成本和避免不必要的重復(fù)勞動。

同時，企業(yè)方面也需要競爭機制的引入，不斷推動更低成本的方案被發(fā)現(xiàn)、應(yīng)用，從而實現(xiàn)降低發(fā)電成本下的良性擴張。中國能源研究會可再生能源專委會主任委員李俊峰在接受《風(fēng)能》記者采訪時表示，我國海上風(fēng)電實施條件存在規(guī)模、權(quán)屬、氣象、成本等諸多限制，現(xiàn)階段，陸上資源仍然優(yōu)于海上，海上風(fēng)電主要集中在東部沿海地區(qū)，其政策不一定沿用“全民分攤”的原則，而是“誰的孩子誰抱著”。要避免形成對中央財政政策依賴，更多地發(fā)揮地方和企業(yè)的積極性。總體來看，我國的海上風(fēng)電還是“小眾能源”。要緊盯國際市場，包括歐洲、日本、美國以及東南亞的市場，他們的資源豐富，又有減排的壓力，發(fā)展?jié)摿Ρ容^大，應(yīng)該加強這方面的合作與交流，積極參與全球產(chǎn)業(yè)鏈競爭，不斷提高技術(shù)水平和市場競爭力，換言之，中國海上風(fēng)電要關(guān)注國內(nèi)外兩個市場，通過國內(nèi)練兵，逐步走向世界，只有這樣才能擺脫“小眾能源”的困境。