隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)村征地項(xiàng)目不斷增多。中央明確要求相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)分配和使用的監(jiān)管，確保使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾分享工業(yè)化、城市化的成果。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2017年二季度至2018年二季度末，北京市海淀區(qū)農(nóng)村集體征地補(bǔ)償費(fèi)累計(jì)收入118.2億元，累計(jì)支出66.4億元，賬面結(jié)余147.12億元（含定期存款和活期存款）。海淀區(qū)通過(guò)健全監(jiān)管制度、規(guī)范專戶開設(shè)，征地補(bǔ)償費(fèi)使用管理各項(xiàng)制度與措施逐步完善，并取得了一定的成效。但筆者在日常工作中也體會(huì)到，征地補(bǔ)償費(fèi)使用管理仍存在不少政策制度空白點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)使用和監(jiān)管向規(guī)范化、制度化、透明化發(fā)展仍需再發(fā)力。

一、海淀區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)使用管理仍有漏洞

（一）上級(jí)征地補(bǔ)償費(fèi)的管理要求有待完善。原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見(jiàn)》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2005]1號(hào)），對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)的管理規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。

《關(guān)于北京市農(nóng)村集體土地征用占用收入管理使用辦法》（京農(nóng)發(fā)[1999]29號(hào)），未按要求及時(shí)修訂和完善。如未明確土地補(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配方法，地上物及青苗補(bǔ)償費(fèi)是否納入專戶管理未作出明確的要求，增值收益是否納入專戶管理也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。另外，市級(jí)相關(guān)部門的個(gè)別文件要求不統(tǒng)一。如地上物補(bǔ)償費(fèi)的會(huì)計(jì)處理矛盾?！蛾P(guān)于北京市農(nóng)村集體土地征用占用收入管理使用辦法》（京農(nóng)發(fā)[1999]29號(hào)）規(guī)定“屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的地上物補(bǔ)償費(fèi)沖銷固定資產(chǎn)原值后，列入資本公積金，不得參與收益分配”?！侗本┦写搴献鹘?jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）規(guī)定：地上附著物，屬于村合作經(jīng)濟(jì)組織固定資產(chǎn)的部分，通過(guò)“固定資產(chǎn)清理”科目進(jìn)行核算，將固定資產(chǎn)清理的凈損益計(jì)入“營(yíng)業(yè)外收入”。

（二）征地補(bǔ)償費(fèi)稅收政策不明確。新修訂的《中華人民共和國(guó)民法總則》確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人；同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織除了承擔(dān)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理的職責(zé)，還承擔(dān)著農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的職能，社會(huì)責(zé)任大且負(fù)擔(dān)重，應(yīng)享受特殊的稅收政策。但是，目前集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)的稅收政策很不明確。《北京市地方稅務(wù)局關(guān)于農(nóng)村集體土地拆遷補(bǔ)償費(fèi)有關(guān)稅收問(wèn)題的通知》（京地稅營(yíng)[2007]488號(hào)）文件規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)不征收營(yíng)業(yè)稅，地上物補(bǔ)償費(fèi)按“銷售不動(dòng)產(chǎn)”稅目征收營(yíng)業(yè)稅，但未明確規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)及其增值收益是否涉及所得稅等其他稅種，導(dǎo)致稅收征繳工作存在歧義，給集體經(jīng)濟(jì)組織留下潛在的稅收隱患。

(三) 征地補(bǔ)償費(fèi)專戶存儲(chǔ)資金范圍過(guò)大。為嚴(yán)格征地補(bǔ)償費(fèi)使用管理，海淀區(qū)根據(jù)核心區(qū)建設(shè)和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非工作需要，制定了一系列的管理措施，明確將各類補(bǔ)償及其增值收益全額納入專戶存儲(chǔ)，雖較好實(shí)現(xiàn)了專戶管理的需求，但同時(shí)造成上位依據(jù)不充分，專戶存儲(chǔ)資金范圍過(guò)大等問(wèn)題。同時(shí)，隨著近年產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造、拆遷騰退等工作的快速推進(jìn)，集體經(jīng)濟(jì)組織收到大量的拆遷騰退款，各單位出于嚴(yán)格管理的考慮，將此類資金和臨時(shí)占地款等一并納入征地補(bǔ)償費(fèi)專戶管理，一定程度上也增大了專戶管理范圍。由此，不僅加大了各級(jí)政府的管理成本，而且也加大了廉政風(fēng)險(xiǎn)。如果預(yù)算管理不夠精細(xì)、明細(xì)分類核算不到位，容易造成各類資金的具體金額難以區(qū)分清晰，甚至被混淆使用。

（四）地上物補(bǔ)償費(fèi)會(huì)計(jì)核算處理不統(tǒng)一。如果地上物補(bǔ)償費(fèi)按照《實(shí)施細(xì)則》的要求計(jì)入“營(yíng)業(yè)外收入” ，期末將被轉(zhuǎn)入“本年利潤(rùn)”科目核算，則無(wú)法區(qū)分資金的具體使用方向，難以滿足專戶存儲(chǔ)、專賬管理、?？顚Ｓ玫囊蟆Ｒ虼?，目前海淀區(qū)大部分集體經(jīng)濟(jì)組織一直沿用京農(nóng)發(fā)【1999】29號(hào)文件將地上物補(bǔ)償費(fèi)列入資本公積金核算。個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)組織按照財(cái)政部《關(guān)于企業(yè)收到政府撥給的搬遷補(bǔ)償款有關(guān)財(cái)務(wù)處理問(wèn)題的通知》（財(cái)企[2005]123號(hào)）要求，計(jì)入專項(xiàng)應(yīng)付款，由此導(dǎo)致與《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定不符。

為此，農(nóng)經(jīng)站對(duì)2015-2017年征地補(bǔ)償費(fèi)審計(jì)報(bào)告中《征占地項(xiàng)目情況統(tǒng)計(jì)表》進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)地上物補(bǔ)償費(fèi)在征地補(bǔ)償費(fèi)總額中所占比重較低，且各鎮(zhèn)的綜合占比差距不大，最高占比為7.17%。如新增的地上物補(bǔ)償費(fèi)按《實(shí)施細(xì)則》計(jì)入“營(yíng)業(yè)外收入”進(jìn)行核算，對(duì)各鎮(zhèn)資金使用管理影響不大。

（五）征地補(bǔ)償費(fèi)安置環(huán)節(jié)落實(shí)不到位。在實(shí)際工作中，征地單位未按《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》（148號(hào)令）第十四條“征地補(bǔ)償費(fèi)用于人員安置后，其余部分作為土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)，用于農(nóng)村村民生產(chǎn)生活”的要求，優(yōu)先安置人員，而是將包含人員安置費(fèi)的補(bǔ)償資金一次性交付集體經(jīng)濟(jì)組織。加之，個(gè)別項(xiàng)目征地手續(xù)周期長(zhǎng)，批復(fù)滯后，農(nóng)民轉(zhuǎn)居工作遲遲未能落實(shí)，同時(shí)，人員安置成本逐年上漲，個(gè)別單位在實(shí)際辦理人員轉(zhuǎn)居時(shí)，原有的人員安置費(fèi)已不足以保障，需要集體經(jīng)濟(jì)組織使用其他自有資金補(bǔ)齊。目前，這一矛盾已經(jīng)逐漸凸顯出來(lái)，應(yīng)引起足夠重視。

（六）征地補(bǔ)償費(fèi)的使用效益不高。隨著海淀區(qū)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，目前已基本完成村級(jí)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，正有序推進(jìn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非工作，逐步撤銷條件成熟的村委會(huì)建制，因此，征地補(bǔ)償費(fèi)民生保障的屬性逐漸減弱，需要強(qiáng)化其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的屬性。但是，目前海淀區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織缺少專業(yè)管理人才，缺乏創(chuàng)新意識(shí)，投資渠道單一，投資收益低下。需要進(jìn)一步解放思想，在保障資金安全的前提下，拓寬征地補(bǔ)償費(fèi)的使用渠道，充分發(fā)揮其在壯大集體經(jīng)濟(jì)中的作用。

二、加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)使用管理的建議

針對(duì)目前征地補(bǔ)償費(fèi)使用管理中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，建議通過(guò)規(guī)范制度、強(qiáng)化落實(shí)、部門聯(lián)動(dòng)等多項(xiàng)舉措，對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)一步加強(qiáng)管理，確保征地補(bǔ)償費(fèi)管理規(guī)范，使用合理，監(jiān)督到位。

（一）呼吁上級(jí)盡快完善相關(guān)文件。建議上級(jí)相關(guān)部門根據(jù)現(xiàn)階段的社會(huì)發(fā)展情況，完善征地補(bǔ)償費(fèi)的相關(guān)管理制度，細(xì)化具體操作，尤其是下級(jí)單位工作中難以破解的問(wèn)題，如征地補(bǔ)償費(fèi)會(huì)計(jì)核算、專戶資金存儲(chǔ)范圍、增值收益的管理以及存留分配比例等，更需作出詳細(xì)規(guī)定，讓下級(jí)單位有據(jù)可循、有理可依。

呼吁上級(jí)單位充分考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，承擔(dān)著農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的職責(zé)，且征地補(bǔ)償費(fèi)具有社會(huì)公益和農(nóng)民生活保障的特殊性質(zhì)，應(yīng)區(qū)別于一般的企業(yè)法人，在稅收上享受特殊免征或優(yōu)惠政策。結(jié)合征地補(bǔ)償費(fèi)不同補(bǔ)償資金的性質(zhì)，明確是否納稅，涉及的稅種、稅率及涉稅依據(jù)，細(xì)化具體操作，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善區(qū)級(jí)征地補(bǔ)償費(fèi)使用管理制度。由于海淀區(qū)對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)專戶監(jiān)管范圍廣，導(dǎo)致監(jiān)管壓力大，建議按照上級(jí)文件要求，進(jìn)一步明確將土地補(bǔ)償費(fèi)和人員安置費(fèi)（含預(yù)收）全額納入專戶管理，確保農(nóng)民轉(zhuǎn)居及安置后，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

經(jīng)過(guò)與專家、教授的交流探討后，筆者認(rèn)為：從理論上，地上物補(bǔ)償費(fèi)按《實(shí)施細(xì)則》的要求，通過(guò)“固定資產(chǎn)清理”科目進(jìn)行核算，其凈損益計(jì)入“營(yíng)業(yè)外收入”，與現(xiàn)行企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則相吻合，更加合理、科學(xué)；通過(guò)對(duì)近三年實(shí)際數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)地上物補(bǔ)償費(fèi)在征地補(bǔ)償費(fèi)總額中所占比重較低，如按《實(shí)施細(xì)則》要求進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，對(duì)各鎮(zhèn)征地補(bǔ)償費(fèi)的使用管理影響不大。建議現(xiàn)結(jié)存的地上物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、其他補(bǔ)償費(fèi)及專戶資金增值收益沿用原有的政策管理，后續(xù)新發(fā)生的上述補(bǔ)償資金應(yīng)納入專戶管理，按《實(shí)施細(xì)則》的要求進(jìn)行明細(xì)會(huì)計(jì)核算。同時(shí)，各鎮(zhèn)結(jié)合實(shí)際，根據(jù)資金的不同性質(zhì)，加強(qiáng)預(yù)算管理，規(guī)范使用范圍。

適當(dāng)簡(jiǎn)化如銀行手續(xù)費(fèi)、稅費(fèi)等小額支出程序，各鎮(zhèn)結(jié)合實(shí)際，確定資金標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)審批程序，并報(bào)區(qū)相關(guān)部門備案。

（三）強(qiáng)化多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。海淀區(qū)不同集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展階段不同，情況相對(duì)復(fù)雜，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新方式方法，因地制宜，區(qū)分不同發(fā)展階段征地補(bǔ)償費(fèi)的使用管理；區(qū)國(guó)土、農(nóng)委、農(nóng)經(jīng)站等部門應(yīng)共同協(xié)商，明確工作思路，把握關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，根據(jù)管理需求，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，出謀劃策，一起破解難題。

針對(duì)安置環(huán)節(jié)程序復(fù)雜、批復(fù)滯后等問(wèn)題，建議區(qū)相關(guān)部門督促征地單位嚴(yán)格落實(shí)北京市148號(hào)令，采取實(shí)轉(zhuǎn)實(shí)發(fā)的安置方式，征地補(bǔ)償費(fèi)在安置完農(nóng)民群眾之后，再發(fā)到被征地單位的賬戶。同時(shí)，開展多部門之間的配合，優(yōu)化征地批復(fù)辦理程序，縮短征地手續(xù)辦理周期，避免安置成本上漲，保證農(nóng)民群眾在當(dāng)期能妥善安置，享受到該有的福利待遇，減少時(shí)間和通貨膨脹對(duì)群眾安置的影響。

鎮(zhèn)級(jí)相關(guān)部門要強(qiáng)化溝通，與征地相關(guān)的補(bǔ)償資金納入征地補(bǔ)償費(fèi)專戶管理；永久占地款可參照征地補(bǔ)償費(fèi)管理，納入專戶管理范圍內(nèi)；拆遷騰退款、臨時(shí)性占地等其他非征地項(xiàng)目資金應(yīng)按相關(guān)部門要求進(jìn)行管理、核算，不再納入專戶管理范圍。

（四）尋求多方智力支持。依托海淀區(qū)高校院所云集的智力優(yōu)勢(shì)，加大與高校、科研院所等方面的合作力度，就征地補(bǔ)償費(fèi)管理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，深入探討交流，形成課題組，開展調(diào)查研究，聽(tīng)取專家、老師們的意見(jiàn)和建議，推動(dòng)制度的進(jìn)一步完善和修訂。

同時(shí)，積極與各大高校形成長(zhǎng)效合作機(jī)制，憑借高校的教育優(yōu)勢(shì)與專業(yè)水平，開展系統(tǒng)性專業(yè)培訓(xùn)、遠(yuǎn)程開放式教育，創(chuàng)新管理模式，完善培訓(xùn)體系，為海淀區(qū)農(nóng)村會(huì)計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)提供助力，進(jìn)一步提升會(huì)計(jì)人員的綜合素質(zhì)水平。

總之，進(jìn)一步規(guī)范征地補(bǔ)償費(fèi)的使用管理，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益。海淀在進(jìn)行“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)過(guò)程中，只有不斷創(chuàng)新，不斷完善管理機(jī)制，從農(nóng)民的切身利益出發(fā)，來(lái)貫徹落實(shí)上級(jí)有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，才能把這項(xiàng)工作做好。