劉智勇 陳蘋 劉文杰

〔摘要〕我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害應急管理在我國具有迫切而廣泛的現(xiàn)實需要，加強我國災害應急管理工作意義重大。新中國成立70年來，我們戰(zhàn)勝了一系列重大自然災害，取得了顯著成效，積累了豐富的經(jīng)驗。在70年來的災害應急管理歷程中，因歷史背景、災害情況和應對措施的不同，表現(xiàn)出不同的階段性特點，不同階段有其經(jīng)驗或教訓，對此進行全面系統(tǒng)的回顧總結，對于進一步完善我國災害應急管理體系建設，提升災害應急管理能力和防災減災水平具有重要意義。

〔關鍵詞〕新中國70年;災害應急管理;應急管理;國家治理

〔中圖分類號〕D630.8?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2019）03-0028-09

我國人口眾多，幅員廣大，自古以來就是發(fā)生災害最多的國家之一。新中國成立70年來，各種自然災害頻發(fā)，造成嚴重的損失。70年來，在重大災害應對中，黨和政府扮演著重要角色，領導全國人民戰(zhàn)勝了一次次重大自然災害，探索出具有中國特色的災害應急管理模式，積累了豐富的災害應對經(jīng)驗。按照新中國成立以來的不同歷史時期的發(fā)展狀況、自然災害的發(fā)生情況、應急管理方式的發(fā)展變化，將70年來我國災害應急管理歷程大致劃分為四個階段。這四個階段的災害應急管理工作呈現(xiàn)出規(guī)范化、科學化、專業(yè)化的發(fā)展趨勢。毫無疑問，第四階段即汶川特大地震發(fā)生以來的十年，是我國災害應急管理邁向新階段的十年，其成效更為顯著，經(jīng)驗更為豐富。因此，本文對前面三個階段的災害應急管理僅作簡要的梳理和回顧，重點放在對第四個階的總結上。

一、新中國成立之初到文革前的災害應急管理

這一階段從1949年10月至1966年5月，大致17年時間，共和國經(jīng)歷了國家初建、國民經(jīng)濟恢復、社會主義改造以及社會主義建設時期，這期間發(fā)生了若干次重大的自然災害：水災方面如1950年7月的淮河大洪災，1954年7月長江中下游地區(qū)百年不遇的特大水災，1963年8月的海河大洪災;地震方面如1966年3月的邢臺大地震;更有1959—1961年發(fā)生的三年嚴重自然災害，造成巨大的人口死亡及財產(chǎn)損失。

在此期間，災害應急管理的主要特點是實行黨的一元化領導。1953年，中共中央要求“政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請求中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準以后，始得執(zhí)行。政府各部門對于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請求，以便能取得中央經(jīng)常的、直接的領導”?！?〕1958年6月，毛澤東在《中共中央關于成立財經(jīng)、政法、外事、科學、文教各小組的通知》中寫下批語，稱“大政方針在政治局，具體部署在書記處，……大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細節(jié)決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。政府機構及其黨組和黨中央一同有檢查之權”?！?〕

災害應急管理具體工作主要由中共中央和政務院（1954年9月后改為國務院）統(tǒng)一領導，由內(nèi)務部組織協(xié)調(diào)，由專門的減災機構聯(lián)合其他相關部門聯(lián)動實施。1956年，新中國完成了社會主義改造，進入了社會主義建設時期，中央救災委員會成為減災救災領導機構，在國務院領導下主管全國救災事宜。我國建立的國家地震局、水利部、林業(yè)部、中央氣象局、國家海洋局等部門都涉及到專業(yè)性防災減災職能，一些機構設置了二級機構，并成立本部門的救援隊伍，各部門獨立負責各自管轄范圍內(nèi)的應急管理。

在建國初期，災害應急管理主要采用戰(zhàn)爭時期的做法，即提倡“生產(chǎn)自救”?！?〕在“一元化”領導體制下，國家實行抗災救災應急動員，采用群眾運動的方式開展抗災救災工作是當時的另一大特點，有效實現(xiàn)了包括軍隊在內(nèi)的全社會力量的廣泛參與，并且在安置災民、“臨災救濟”（緊急賑濟、醫(yī)療防疫）、集體互助救災等方面取得了經(jīng)驗。救災制度建設方面，災害信息的發(fā)布、救濟物資、災情督察、減免稅收等方面加強了管理。建國初期進行了一定的防災備災工作，如進行水利工程建設，開展氣象災害預報，注意水土保持和森林保護，建立糧食儲備制度等等。這一時期，黨中央提出了“不許餓死一個人”的要求，反映出尊重人的生命的觀念，這種觀念一直貫穿至今。但此時也出現(xiàn)了許多不當之處，例如，災害應急管理中主要采用“人治”和“運動式”的做法，無限夸大人的主觀能動性，采用大規(guī)模壓縮城市人口、精簡機構、下放城市居民到農(nóng)村、知識青年上山下鄉(xiāng)等極端的運動方式，以應對災害帶來的救助壓力。災害應急管理法律的缺失、應急慈善協(xié)會等民間救助組織的消失、拒絕國外的災害援助等等，都與當時的社會大背景有關。

二、“文革”至改革開放以前的災害應急管理

這一階段從1966年5月至1978年12月，大致13年時間，期間發(fā)生過若干重大的自然災害，比較大的災害有1975年的河南大洪災，1970年1月的云南通海地震，1976年7月的唐山大地震等等。當時國家雖然處于動亂之中，國民經(jīng)濟也處于崩潰的邊緣，但是黨中央對于災害應急管理工作仍然十分重視。管理方式主要沿用“文革”前的做法，雖然堅持了黨的“一元化”領導，可是中央應急領導機構和政府機構遭受嚴重沖擊，處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，主管災害應急管理具體工作的內(nèi)務部于1969年被撤銷，由財政部管理救災、救濟和優(yōu)撫等工作，應急管理領導機構成為單純的撥款單位。各級“文革領導小組”“革命委員會”等各類“文革”組織成為亂世中的權力機構，“文革”結束以后又重新恢復黨委和政府職能。

面對嚴重的災害發(fā)生，中央農(nóng)業(yè)委員會負責組織協(xié)調(diào)全國抗災救災工作。中央和地方根據(jù)災情又成立了若干臨時性的災害應急機構，如1971年6月中央成立了防汛抗旱指揮部;1976年唐山大地震發(fā)生時，中共中央立即成立了抗震救災指揮部，國務院成立了抗震救災辦公室，河北成立了抗震救災前線指揮部、抗震救災后勤指揮部等應急機構。在“文革”期間，軍隊發(fā)揮著比以往更為重要的災害應急作用，軍隊領導進入了各級救災指揮部機構中，而這些災害應急組織基本上是由“文革”中的政權機構和軍隊領導共同組成，統(tǒng)一調(diào)動政府、軍隊和社會力量來共同應對災情。軍事化的指揮部署保證了災害應急管理的效率。

“文革”期間，國家在地震、氣象災害等方面強化了“以預防為主”的思想，如在1972年全國第二次地震工作會議上，國家地震局根據(jù)周恩來總理的講話，提出“在黨的一元化領導下，以預防為主，專群結合，土洋結合，大打人民戰(zhàn)爭”的工作方針，促進了中國地震預防工作的發(fā)展?！?〕此期間，我國災害應急組織動員能力得到強化。“一方有難，八方支援”的思想在舉國應對唐山大地震的過程中得到充分體現(xiàn)，毛澤東、黨中央和國務院于地震當天就向全國各地發(fā)出了慰問電，隨即中共中央、國務院派出了以華國鋒總理為總團長的中央慰問團，總團下設唐山、天津、北京3個分團進行慰問和動員，各地反應迅速，短短幾天內(nèi)就有24個省、市、自治區(qū)向災區(qū)派出了搶險人員和醫(yī)療隊，全國29個省市自治區(qū)都提供了大量的物資支援，海陸空三軍出動大批人馬奔赴救災前線。值得注意的是，“對口支援”的經(jīng)驗在許多地方得到應用，例如“文革”結束后的1978年，湖北省實行了城鄉(xiāng)結合、廠社掛鉤、對口支援等區(qū)域合作方式，把城市和工礦的力量引入抗旱救災工作中?！?〕

但在極“左”思潮的影響下，“文革”前建立起來的災害應急領導機構受到?jīng)_擊并被撤銷，臨時性的災害應急領導機構的職能受到影響;依靠“人治”和運動式的應急管理模式被發(fā)揮到極致;一味強調(diào)“自力更生的救災努力”而拒絕接受外國援助，不利于減輕國家財政負擔和救災的國際交流。

三、改革開放以后到汶川地震前的災害應急管理

這一階段從1978年12月至2008年5月，大致30年時間。1978年12月召開的中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會，開啟了中國改革開放的新時期。隨著政治體制改革的推進、政府職能的轉變以及國際合作的開展，我國災害應急管理開始朝著科學化、專業(yè)化、規(guī)范化的方向不斷邁進，取得了重要的進步。此期間發(fā)生的重大災害主要有：1978年到1983年的北方連續(xù)大旱，1998年長江中下游的特大洪災，2003年“非典”引發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件等等。

改革開放初期，由于中央農(nóng)業(yè)委員會被撤銷，負責組織協(xié)調(diào)全國抗災救災工作的任務先后劃歸國家經(jīng)委、國家計委。1989年中央國家機關機構改革后，全國性的災害應急管理機構主要有：國家計委安全生產(chǎn)調(diào)度局、民政部救災救濟司、國家地震局災害防御司，其他部門無常設機構。部分省級地方設立非常設的抗災救災辦公室，隸屬機構不一。1991年7月，國務院設立全國救災工作領導小組，辦公室設在國務院生產(chǎn)辦公室。同時，國家救災防病領導小組與前者密切配合。其他先后成立的臨時性災害應急領導機構有：國務院抗旱領導小組、國家防汛總指揮部（辦事機構設在水利部，后改名“國家防汛抗旱總指揮部”）?！?〕在聯(lián)合國倡導的“國際減災十年”活動推動下，我國于1989年3月成立了中國國際減災十年委員會，并于2000年10月更名為中國國際減災委員會，使我國的救災工作與國際接軌，不斷吸取國外先進經(jīng)驗，采用科學的應急管理辦法。

進入新世紀后，我國加快了建立全國性的災害應急管理體制的步伐，尤其是2003年初“非典”事件的發(fā)生，成為一個契機?！胺堑洹笔录切轮袊⒁詠砦覈l(fā)生的最大一次公共衛(wèi)生事件，以此次公共衛(wèi)生事件的應對為轉折，我國開始進入系統(tǒng)全面推進應急管理體系建設的新階段，促使過去分散協(xié)調(diào)、臨時響應的應急管理模式發(fā)生轉變。2005年，《國家自然災害救助應急預案》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的出臺，標志著我國災害應急管理工作走向規(guī)范化。通過制定一系列法律法規(guī)，我國確立了黨和政府統(tǒng)一領導、部門分工負責、災害分類管理、屬地管理為主的災害應急管理體制。此期間的災害應急管理承繼了新中國成立以來好的經(jīng)驗，如堅持黨的領導，大災面前由黨和國家領導人親自指揮和動員;軍隊、武警、公安和民兵聯(lián)動配合;黨組織、政府、人大、政協(xié)、工青婦、各民主黨派都成為應急管理的主體，甚至公民個人也紛紛響應號召，實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的聯(lián)動。

在災害應急管理領導機構的改革方面，2005年4月，中國國際減災委員會更名為國家減災委員會;次年4月，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉樞紐作用。國務院應急管理辦公室及隨后成立的地方應急管理辦公室，成為我國應急管理體系的重要組成部分，也是國家綜合性應急體制形成的重要標志。此時，我國不斷完善處理突發(fā)公共事件的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，同時還完善國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家減災委員會、國務院安全生產(chǎn)委員會等若干議事協(xié)調(diào)機構的應急管理職能。除此以外，國家的專項以及地方災害應急管理機構得到充實，中央政府有關部門和縣級以上人民政府普遍成立了應急管理領導機構和辦事機構，包括防汛抗旱、抗震救災、森林防火、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、公安、反恐、海上搜救以及核事故應急等在內(nèi)的專項應急指揮系統(tǒng)也得到了完善。解放軍和武警部隊成為參與災害應急管理的軍事力量，接受黨中央的統(tǒng)一調(diào)動。全國初步形成了“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。這種全國性的災害應急管理體制解決了過去政出多門、各自為政、分散協(xié)調(diào)的弊端，提高了應對災害的能力，由被動應對轉變?yōu)橹鲃討獙?，專項應對轉變?yōu)榫C合應對，應急救援轉變?yōu)轱L險管控。

對口支援方式在這一階段得到發(fā)展，在1979年全國邊防工作會議上，對口支援由區(qū)域性政策上升為全國性政策，確定了省際之間對口支援的名單。1991年江淮地區(qū)特大洪災發(fā)生后，我國首次在全國范圍內(nèi)實施中央部委對災區(qū)的縱向對口支援政策?！?〕在后來發(fā)生的汶川大地震應急管理過程中，對口支援全面開花，成為中國式災害應急管理的成功經(jīng)驗。實施對口支援方式，體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性以及體制優(yōu)勢。

在災害應急管理制度建設方面，對計劃經(jīng)濟體制下的災害工作體制和財政體制進行改革，轉變政府職能，試行救災保險制度，制定了救災物資和款項的管理、發(fā)放、監(jiān)管制度;嚴明抗災救災紀律;強調(diào)防災備災的重要性，加強災害預測及防備能力;民政部多次發(fā)布文件，要求提高災害信息工作及時性和準確性，并強調(diào)了統(tǒng)一口徑、集中管理，避免政出多門從而導致社會混亂的現(xiàn)象。

我國對海外災害援助的態(tài)度發(fā)生了變化，從過去的拒絕國際援助轉變?yōu)橹鲃咏邮?，制定了接受國際災害援助的標準。在動員社會非政府組織、公眾參與災害救助以及捐助方面，也取得了可喜的進步。

四、汶川特大地震以來的災害應急管理

如果說2003年發(fā)生的“非典”事件是我國應急管理工作的轉折點，那么2008年5月12日發(fā)生的汶川特大地震，則成為我國全面加強災害應急管理工作的新起點。汶川地震10年來，小災不斷，巨災增多，人民生命和財產(chǎn)損失嚴重。如在水旱和氣象災害方面，2009年初我國多省市發(fā)生極端旱災、2009年11月北方地區(qū)發(fā)生罕見暴雪、2012年7月華北地區(qū)發(fā)生百年一遇特大暴雨;在地質和地震災害方面，2010年4月14日青海玉樹市發(fā)生7.1級地震、2010年8月7日甘肅舟曲縣發(fā)生特大泥石流、2013年4月20日四川蘆山縣發(fā)生7.0級地震、2014年8月3日云南魯?shù)榘l(fā)生6.5級地震、2017年8月8日四川九寨溝發(fā)生7.0級地震。

自汶川地震以來，我國針對各種突發(fā)事件特別是災害突發(fā)事件加強了應急管理工作，在應急管理“一案三制”（預案、體制、機制、法制）體系完善、應急管理能力提升、應急平臺建設、應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及社會參與等方面取得新進展，積累了豐富經(jīng)驗。

1.繼續(xù)推進“一案三制”建設，災害應急管理體系更加完善

自“非典”以后，我國就全面啟動了以“一案三制”為核心的應急管理體系建設，至2008年汶川地震發(fā)生前，“一案三制”應急管理體系基本建成，并在汶川地震應對中初步顯示出其有效性。因此，汶川地震以后，應急管理體系建設的目標任務，主要是補短板，強化體系的功能和內(nèi)部協(xié)同性，提升災害應急管理的能力和水平。

首先，應急預案建設方面的進展。2011年，根據(jù)救災工作的需要，首次修訂《國家自然災害救助應急預案》。2012年，修訂《國家地震應急預案》，使國務院抗震救災指揮機構的組成和職責、四級響應機制、地震應急措施規(guī)定進一步細化明確。2013年，國務院辦公廳出臺《突發(fā)事件應急預案管理辦法》，明確了應急預案的概念和管理原則，規(guī)范了應急預案的分類和內(nèi)容、編制程序以及持續(xù)改進機制等，著重于扭轉預案符號化和實用性缺失問題。〔8〕2016年，再次修訂《國家自然災害救助應急預案》，重點對預案適用范圍、應急響應啟動條件、啟動程序及響應措施進行調(diào)整和完善，進一步提高了預案的針對性、實用性和可操作性。〔9〕總體而言，最近10年間，我國應急預案在原有數(shù)量建設基礎上，更加注重對應急預案質量的提高，并使應急預案編制實現(xiàn)從“類法律”規(guī)范轉向“類技術”規(guī)范。〔10〕

其次，應急管理法制方面的進展。除預案外，繼續(xù)推進相關法規(guī)、制度、政策的完善，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展國家“十二五”規(guī)劃的第六篇第二十六章、第九篇第四十一章、第十三篇第五十五章，以及“十三五”規(guī)劃的第十七篇第七十二章，均從不同角度闡釋了建設平安中國的國家理念。2008年修訂《中華人民共和國防震減災法》，新增防震減災規(guī)劃和監(jiān)督管理兩章內(nèi)容。2010年頒布《自然災害救助條例》，整合社會各種救助力量，更有效保障了受災人員的基本生活。為進一步分散風險，提高災害金融對防災減災的作用，2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“建立巨災保險制度”。2014年8月13日，《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》正式發(fā)布，確立了“建立巨災保險制度”的指導意見。此后，我國地震保險、洪災保險、火災保險、雹災保險等多種災害險種陸續(xù)推出，深圳、寧波、云南、四川、廣東等28個省市相繼開展了巨災保險試點工作，并在實踐中取得一定成效。此外，《國家突發(fā)事件應急體系建設規(guī)劃（2011-2015）》《中共中央 ?國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》（2016年）、《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》（2017年）、《中國氣象局關于加強氣象防災、減災救災工作的意見》（2018年）等相關政策文件相繼出臺，進一步使我國災害類突發(fā)事件應急管理得到保證〔11〕〔12〕。目前，加強應急管理體系建設已上升為國家意志，從被納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃中，再到各類法律法規(guī)文件的出臺、修訂，意味著我們比以往任何時候都更重視應急管理法規(guī)政策體系建設，也標志著我國應急管理法規(guī)政策體系建設已經(jīng)走向從無到有、從有到更有用的以提升質量為目標的階段。

再次，應急管理體制建設方面的進展。從“非典”至汶川地震發(fā)生的五年間，我國初步建立起了統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制，汶川地震后在推進應急管理體制完善方面，重點是進行不同參與主體的職能界定、職能整合，條塊關系協(xié)調(diào)。在基層應急管理體制建設方面，通過認真處理“高位介入”與“屬地管理”的關系，我國屬地政府的責任意識和行動能力得到有效激發(fā)〔13〕，應急管理重心下移成效顯著，如在2013年蘆山地震中，國家與地方層面均成立了抗震救災指揮部，但在應急響應組織網(wǎng)絡中，中央政府適度“退后”，由“四川省抗震救災指揮部”扮演主要角色，負責搶險救援事宜，有效提高了應急管理效率。橫向上重點解決職責碎片化的問題，加大職責整合，一些地方率先探索建立應急管理大部門，如深圳市設立具有“大應急”性質功能的“深圳市突發(fā)事件應急委員會”。通過學術界和實務部門長期的探索和呼吁，2018年3月，新一輪黨和國家機構改革，在原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局職責基礎上整合多個部門的職責成立應急管理部，目前，地方各級政府也在組建相應的應急管理專門機構，這是我國應急管理體制改革創(chuàng)新的重大突破和成果。政府應急管理職能機構的設立有助于解決應急管理職能的碎片化問題，并為應急管理體制的進一步優(yōu)化夯實了基礎，以往涉及多個部門、多個區(qū)域、多個層級的應急管理工作效率大幅度提高，而防災、減災、救災應急成本進一步減少，體現(xiàn)出一定的科學性和前瞻性，這也標志著我國開始邁入現(xiàn)代國家應急治理的新階段?！?4〕

最后，應急管理機制建設方面的進展。在汶川地震前，我國就已提出并基本建立了統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉高效的應急管理機制。受傳統(tǒng)行政體制影響，我國應急管理在縱向政府部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動情況較好，但在橫向跨行政區(qū)域、跨政府部門方面問題相對突出，聯(lián)動和協(xié)調(diào)機制不暢，難以滿足應對那些綜合性、復合型突發(fā)事件的需要，這成為汶川地震后完善機制的重點內(nèi)容。2008年8月，廣東與香港簽署《粵港應急管理合作協(xié)議》，同年12月廣東又與澳門簽署《粵澳應急管理合作協(xié)議》，標志著粵港、粵澳應急管理聯(lián)動機制建設取得實質性突破。2009年9月，在國務院應急管理辦公室的大力支持和指導下，由廣東省發(fā)起倡議，泛珠三角福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9省（區(qū)）簽署合作協(xié)議，建立全國首個省級區(qū)域性的應急管理聯(lián)動機制，為進一步推動我國應急管理區(qū)域合作積累了經(jīng)驗。此外，首都北京地區(qū)、長三角區(qū)域、晉冀蒙六城市、陜晉蒙豫四省區(qū)等地的應急管理聯(lián)動機制建設也取得一定的成效?！?5〕與此同時，我國還針對危機監(jiān)測預警機制、調(diào)查評估機制以及問責追究機制等薄弱環(huán)節(jié)進行了重點建設，不斷落實預防與應急并重、常態(tài)與非常態(tài)相結合的指導方針，牢牢把握應對災害突發(fā)事件的主動權。

2.災害應急管理重心向基層延伸，基層應急能力建設成效顯著

基層應急管理水平和能力，直接關系國家應急管理工作的質量。同自然災害抗爭是人類生存發(fā)展的永恒課題。要更加自覺地處理好人類和自然的關系……提高全民防災抗災意識，全面提高國家綜合防災減災救災能力?！?6〕在經(jīng)歷汶川地震以后，黨和政府認真總結經(jīng)驗教訓，加大建立并完善基層應急管理體系?；鶎討惫芾砹看竺鎻V，涉及廣大社區(qū)、企事業(yè)單位和個體公眾。

在社區(qū)層面，主要利用廣播、電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等各類媒介，向社區(qū)居民加強應急知識的科普和宣傳;通過案例分析、情景模擬、應急演練等方式實施應急培訓，進一步提高社區(qū)居民對災害應急工作的理解和實戰(zhàn)水平;依托社區(qū)應急宣傳教育活動室、文化站以及宣傳欄等場所，形成“人人懂安全、人人促安全”的良好氛圍，塑造社區(qū)災害應急管理文化。如2010年5月12日，我國第二個“防災減災日”的主題就是“減災從社區(qū)做起”。

在學校層面，重點推進應急知識進教材、進課堂，使公共安全教育貫穿學校教育的各個環(huán)節(jié)，并通過設立“3月中小學安全教育周”“6月安全宣傳月”等開展公共安全主題宣傳活動，大力培育學生的危機意識和應急能力。

在社會公眾層面，從不同維度，以不同形式強化社會公眾的防災減災、自救互救意識，普及推廣全民防災減災知識和避災自救技能，對公眾開展應急科普教育和宣傳工作。如發(fā)放《突發(fā)事件應急演練指南》《公眾防災避險手冊》等應急出版物。如2011年5月12日，我國第三個“防災減災日”的主題就是“防災減災從我做起”。

3.強化科技支撐作用，災害應急保障能力進一步提高

災害應急管理工作對科學技術有較強的依賴性。近10年來，科技與應急管理相結合，在提高我國防災、減災、救災的基本能力和效率方面發(fā)揮了重要作用。在國家政策和社會需求的雙向驅動下，全國各省市積極建構應急科技支撐體系，如2008年，廣東省科學技術廳聯(lián)合廣東省人民政府應急管理辦公室成立廣東省突發(fā)事件應急技術研究中心，并陸續(xù)在各科研院校成立相關子中心，截至2015年，該研究中心下屬共有25個子中心致力于防災減災、自然災害、社會安全等方面的研究。〔17〕2014年，郭翔等通過對國內(nèi)30個省區(qū)市的應急科技支撐能力的評估，發(fā)現(xiàn)廣東、江蘇、北京三個城市靠前，湖北、四川等地應急科技支撐能力建設也較為突出?！?8〕健全應急科技支撐體系為我國應急管理平臺建設提供了技術保障，隨著新興治理技術的進一步發(fā)展與應用，還將“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”引入應急平臺體系中，推動平臺之間互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)交換、系統(tǒng)對接、信息資源共享，使其在災害應急預防、救援、重建的每個階段都充分發(fā)揮作用，提高了應急管理效率、節(jié)省了應急成本、減少了災害損失。〔19〕目前，我國已構建了多類型多層次的平臺體系，并在對汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等災害應急實踐的經(jīng)驗總結基礎上，相繼成立了國家應急廣播中心平臺（2013年）、國家預警信息發(fā)布中心平臺（2015年），建立了網(wǎng)絡輿情和各類突發(fā)事件監(jiān)測預警體系，近年來對處置災害類突發(fā)事件的保障能力明顯增強。

4.大力培育扶持應急產(chǎn)業(yè)，應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好

一方面，災害應急管理工作需要大量的各種專業(yè)設備、工具、物資等，勢必促進應急產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展。另一方面，應急產(chǎn)業(yè)具有較強的備用性、專業(yè)性、公益性特征，因此，在應急產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展階段需要政府制定必要的政策來扶持和適當引導。2011年國家發(fā)改委頒布的《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄（2011年本）》中明確將“公共安全與應急產(chǎn)品”列入鼓勵類產(chǎn)業(yè)，隨后2012年工信部和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《關于促進安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，2014年國務院辦公廳又出臺《關于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，這些政策有效回應了我國應急管理實踐對應急產(chǎn)業(yè)的迫切需求。在社會層面，各類應急產(chǎn)業(yè)協(xié)會、社會團體和非營利性組織相繼成立，將應急管理的各個環(huán)節(jié)有效聯(lián)結，使應急產(chǎn)業(yè)上下游的資源得到協(xié)調(diào)整合，其中較為有代表性的是“應急救援產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”。作為應急領域中唯一的國家級聯(lián)盟，該聯(lián)盟致力于創(chuàng)新應急技術、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障公共安全，并實現(xiàn)科研領域、產(chǎn)業(yè)領域和商業(yè)領域十大平臺功能的構建?！?0〕在應急產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設方面，對于一些投入巨大、技術和知識密集、風險較高的大型應急產(chǎn)業(yè)項目，一般直接由政府組織相關部門和單位共同完成。目前，國家已在廣東東莞、上海徐匯區(qū)、四川綿陽市等地建成多個應急產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，年產(chǎn)值達4000億元?！?1〕應急產(chǎn)業(yè)園區(qū)的逐步壯大和發(fā)展，提高了產(chǎn)業(yè)集中度和企業(yè)集中度，最大限度地發(fā)揮了規(guī)模效應，促進了我國應急科學和應急技術的發(fā)展革新。

5.社會主體積極參與，多元主體協(xié)同參與格局更加穩(wěn)固

在過去較長時期，我國在應急管理方面一直存在“強政府，弱社會”的應急模式，社會力量參與應急薄弱，且過分依賴政府。在“非典”和汶川地震應對中，多元主體協(xié)同參與的格局初步形成，社會組織和公眾參與積極性空前高漲，汶川地震就是社會類主體參與協(xié)同的范例，之后進一步完善，多元主體協(xié)同水平得以提升。在各種社會組織中，由廣泛的社會公眾所組成的各類志愿者組織表現(xiàn)尤為突出，是我國災害應急救援過程中的一支重要社會力量，區(qū)別于其他社會組織，志愿者組織多由分散、個體的公眾所組成，成分復雜，穩(wěn)定性差，在應急管理中的無序化問題較為突出。因此，我國對相關志愿者組織及其服務不斷加強規(guī)范化和科學化管理，逐漸納入法律范圍。據(jù)統(tǒng)計，在2014年底，除港澳臺地區(qū)以外的31個省級行政區(qū)域中，已制定志愿服務地方立法的有20個，占64%，其中地方性法規(guī)19個，占已有省級行政區(qū)域地方立法的95%。〔22〕志愿服務的地方立法及其實施經(jīng)驗，為國家層面的專門立法提供了有力條件。以志愿者組織為代表的社會組織參與應急管理的影響力逐漸增強，多元主體參與格局大大改善。

五、小結

在我國，災害應急管理是國家應急管理體系的重要組成部分。我國自然災害種類多、

分布廣、多發(fā)頻發(fā)的特點，以及造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失的嚴重后果，決定了災害應急管

理在我國應急管理工作中具有重要而特殊的地位。自然災害，主要是由自然因素引發(fā)的，雖

然人類無法從根本上消除引發(fā)災害的各種自然因素，但是，不少自然災害諸如水旱災害、氣

象災害、地質災害、海洋災害等的發(fā)生卻與人類不科學的生產(chǎn)方式和生活方式有關，正如恩

格斯所說：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利，自然

界都對我們進行報復。”因此，對于自然災害的防范，我們并非完全無所作為，堅持生態(tài)文

明建設，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，無疑有助于減少自然災害。此外，對于不可避免的自然

災害，可以通過加強災害應急管現(xiàn)體系建設，提高防災減災救火能力，以最大程度地減少人

員傷亡和財產(chǎn)損失。

新中國建立以來的70年，我國災害應急管理工作雖然在十年“文革”中出現(xiàn)過一些波折，但總體上看，是在不斷向前發(fā)展，特別是汶川地震以來的10年，是我國災害應急管理工作發(fā)展最為快速的時期。通過長期以來的不懈努力，我國災害應急管理體系更加健全完善，發(fā)揮的功能作用更加強大。我們從容、成功地應對了一次次重大的自然災害突發(fā)事件，成效舉世矚目，不僅初步形成了具有中國特色的災害應急管理模式，還積累了具有中國特色的災害應急管理經(jīng)驗，這就是，充分發(fā)揮黨的核心領導作用是災害應急管理的政治保障，以政府為主導的多元主體參與體制是災害應急管理的體制保障，堅持以人為本的應急理念是災害應急管理的價值取向，發(fā)展經(jīng)濟和科技是災害應急管理的重要物質和技術基礎，應急管理研究和人才培養(yǎng)是災害應急管理的理論和人才支持。今后我們在加強整體、綜合應急管理體系建設的同時，在理論層面，需要進一步深化對災害

應急管理的特點和規(guī)律的研究，在實踐層面，需要進一步強化現(xiàn)代科技在災害應急管理中的

運用，培育發(fā)展應急產(chǎn)業(yè)，加大災害風險的預測預警平臺建設，提升災害應急綜合保障能力。

〔參考文獻〕

〔1〕 中共中央關于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請求報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）〔A〕.建國以來重要文獻選編：第四冊〔C〕.北京：中央文獻出版社，1993. 67.

〔2〕建國以來毛澤東文稿：第7冊〔M〕.北京：中央文獻研究出版社，1992. 268.

〔3〕〔4〕〔6〕 趙朝峰.新中國成立以來中國共產(chǎn)黨的減災對策研究〔M〕.北京：北京師范大學出版社，2013.36-40，142-144，59-61.

〔5〕 孫鴻賓，江紹高.搬大水抗大旱，旱多久抗多久——湖北奪豐收紀事〔N〕.人民日報，1978-11-11.

〔7〕 段存章.醫(yī)治災害創(chuàng)傷重振安徽經(jīng)濟——國務院有關部門研究對口支援安徽災區(qū)〔N〕.人民日報，1991-11-30.

〔8〕 陶鵬.應急預案體現(xiàn)了府際差異性嗎？——以北京市M區(qū)為例的研究〔J〕.中國行政管理，2018，（3）.

〔9〕 民政部解讀2016年版《國家自然災害救助應急預案》〔DB/OL〕.http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0325/c1001-28225858.html.

〔10〕鐘開斌.中國應急預案體系建設的四個基本問題〔J〕.政治學研究，2012，（6）.

〔11〕田華.我國應急管理體系的建設歷程與完善思路〔J〕.云南行政學院學報，2017，（5）.

〔12〕〔19〕宋華英.中國應急管理報告（2016）〔M〕.北京： 社會科學文獻出版社， 2016.5-6，10.

〔13〕黃小勇.突發(fā)事件應急處置中“高位介入”的思考〔J〕.北京行政學院學報，2012，（4）.

〔14〕新京報評建應急管理部：刷新事故災害應急管理格局〔DB/OL〕.http：//news.sina.com.cn/c/nd/2018-03-13/doc-ifysfnnp4458111.shtml.

〔15〕 鐘開斌.從強制到自主：中國應急協(xié)調(diào)機制的發(fā)展與演變〔J〕.中國行政管理，2014，（8）.

〔16〕習近平.同自然災害抗爭是人類生存發(fā)展的永恒課題〔DB/OL〕.http：//news.cctv.com/2016/08/06/ARTIKsXZeD9gdRhWq4l7wSKj160806.shtml.

〔17〕 崔潔，張衡，李穗懷，王亞萍，羅軍.廣東省應急管理科技支撐的現(xiàn)狀與對策研究〔J〕. 科技管理研究，2016，（4）.

〔18〕郭翔，劉奇. 基于主成份分析的我國應急科技支撐能力評價研究〔J〕.科技管理研究，2014，（20）.

〔20〕 閃淳昌，薛瀾.應急管理概論——理論與實踐〔M〕. 北京： 高等教育出版社，2012. 495-496.

〔21〕 康光榮，郭葉波.公共安全與應急救援產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究〔J〕.宏觀經(jīng)濟管理，2015，（8）.

〔22〕 人大法學院莫教授呼吁盡快立項制定《中華人民共和國志愿服務法》〔DB/OL〕.https：//max.book118.com/html/2016/1220/75156870.shtm.

【責任編輯：朱鳳霞】