本刊記者 計(jì)慧

貴州省鴨溪供銷專業(yè)合作社種植的 3000多畝菊花迎來了豐收。每畝菊花收入可達(dá)1.2萬元—2萬元，為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民帶來了豐厚的產(chǎn)業(yè)收入。資料圖

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前在工商部門依法登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)超過210萬家，在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中發(fā)揮了不可替代的作用。合作社擴(kuò)張很快，多的時(shí)候，一年新注冊合作社二三十萬家，快速增長伴生出一些不良現(xiàn)象，導(dǎo)致合作社發(fā)展質(zhì)量總體不高，一些合作社的管理運(yùn)行不是很規(guī)范，與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)也不是很緊密。甚至有些掛著合作社的牌子，但是有其名無其實(shí)，成為了“空殼合作社”。

如何界定“空殼社”？近日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場監(jiān)管總局、發(fā)展和改革委員會等11部門聯(lián)合印發(fā)的《開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項(xiàng)清理工作方案》的通知，明確了其范圍，即無農(nóng)民成員實(shí)際參與；無實(shí)際性生產(chǎn)經(jīng)營活動；因經(jīng)營不善停止運(yùn)行；涉嫌以合作社名義套取國家財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和項(xiàng)目扶持資金；群眾舉報(bào)的違法違規(guī)線索；從事非法經(jīng)營活動，如變相高額攬儲、高利放貸和冒用銀行名義運(yùn)營等六大類合作社。

觀察焦點(diǎn)一：“空殼社”的成因

“空殼社”，簡單來說就是“掛著合作社的牌子”，卻沒有“做合作社應(yīng)該做的事”，里面沒有足夠符合要求的人數(shù)，也沒有相應(yīng)的管理制度。目前，這種“空殼社”現(xiàn)象在我國不少農(nóng)村地區(qū)都有存在，其成因復(fù)雜。

一是進(jìn)入門檻低。按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，到工商部門注冊成立一個(gè)合作社的門檻較低，只要5個(gè)農(nóng)民，有身份證，簽了字、按了手印，按照法律要求，就可以注冊成立一個(gè)合作社，不需要驗(yàn)資，也不收費(fèi)。再加上近年來，政府加大了對農(nóng)民合作社的扶持力度，新修訂實(shí)施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》更是專門設(shè)了“扶持措施”一章，明確從產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、財(cái)政支持、金融保險(xiǎn)服務(wù)、稅收優(yōu)惠和用電用地保障等多方面對農(nóng)民合作社發(fā)展予以扶持。這導(dǎo)致一些農(nóng)民“先占地盤”注冊合作社，拿到營業(yè)執(zhí)照卻不營業(yè)；還有個(gè)別涉農(nóng)經(jīng)營主體創(chuàng)辦農(nóng)民合作社的初衷就是為套取國家稅收優(yōu)惠和補(bǔ)助資金，取得國家重大項(xiàng)目的資金或征地等方面的便利、取得融資和貸款等方面的支持，而非為了助農(nóng)增收，這些合作社最終都淪為了“空殼社”。

二是行政干預(yù)過度。2007年我國第一部《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施后，國家鼓勵(lì)各地成立農(nóng)民合作社，初衷是解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)原子化、分散化、組織化程度不高等問題，謀求抱團(tuán)發(fā)展的合力，以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。不少地方政府“念歪”了政策意圖，利用行政手段過度干預(yù)農(nóng)民合作社的發(fā)展，尤其是在數(shù)量增長方面。有的設(shè)立農(nóng)民合作社全年增長目標(biāo)數(shù)量或者要求全覆蓋，有的將新建合作社的數(shù)量納入基層政府部門績效考核指標(biāo)，并將績效指標(biāo)與干部年終獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。這種以數(shù)量為主導(dǎo)的行政手段，使得合作社質(zhì)量良莠不齊。不少地方出現(xiàn)一個(gè)經(jīng)營主體掛著多塊牌子的現(xiàn)象：對內(nèi)一套班子，一個(gè)組織機(jī)構(gòu)；對外幾個(gè)牌子，為了便于迎接檢查和招商引資。很多在政策助推下“無意識”誕生的農(nóng)民合作社，創(chuàng)辦后基本沒有運(yùn)行起來，最終也淪為了“空殼社”。

三是經(jīng)營不善。就目前的農(nóng)民專業(yè)合作社而言，仍然缺乏相應(yīng)的約束，在“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”上機(jī)制不夠完善，加上農(nóng)業(yè)影響因素較多，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害或者市場危機(jī)，無法盈利，合作社成員“一哄而散”不在少數(shù)，社員和合作社的黏性不夠。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所專家調(diào)研結(jié)果顯示，一部分合作社開始是以合作為目的，并且也正常開展業(yè)務(wù)，只是在其后的經(jīng)營過程中因?yàn)槭袌龈偁幁h(huán)境改變，應(yīng)對不力而被迫停止經(jīng)營，造成空殼化；或當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策收緊，因大量成員退出經(jīng)營而空殼化；還有的是因城鎮(zhèn)化后，成員土地被征用后退出農(nóng)業(yè)，合作社無法經(jīng)營而空殼化。

四是注銷難。就目前來看，“空殼社”要注銷，在法律上還是比較復(fù)雜的。辦理注銷手續(xù)需要三個(gè)步驟：第一步，向登記機(jī)關(guān)提出注銷申請，領(lǐng)取相關(guān)表格；第二步，在省級以上報(bào)紙刊登公告并準(zhǔn)備注銷材料，同步辦理稅務(wù)注銷登記；第三步，準(zhǔn)備相關(guān)注銷登記材料，自登報(bào)公告之日起45日后前往登記機(jī)關(guān)辦理注銷手續(xù)。農(nóng)民專業(yè)合作社辦理注銷手續(xù)要向相應(yīng)部門提交注銷登記申請書、成員大會或者成員代表大會確認(rèn)的清算報(bào)告等等多達(dá)9 項(xiàng)材料。對于大部分農(nóng)民專業(yè)合作社法定代表人來說，解散決議、清算報(bào)告、債務(wù)問題說明、組成清算組決議等等這些文件制作困難，導(dǎo)致無法順利提交材料，拖延或停滯辦理注銷手續(xù)。除此之外，農(nóng)民合作社法定代表人法律意識淡薄，不了解自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任和失信后果；一些為了獲得政策補(bǔ)貼而注冊的合作社，根本沒有安排人員負(fù)責(zé)工商事務(wù)，更談不上辦理注銷；一些合作社營業(yè)執(zhí)照丟失，因補(bǔ)照難而放棄辦理注銷登記；一些農(nóng)民專業(yè)合作社清稅難等現(xiàn)象也造成了一大批已經(jīng)停止經(jīng)營業(yè)務(wù)的合作社沒有及時(shí)注銷。

觀察焦點(diǎn)二：整治“空殼社”的必要性

據(jù)2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國每個(gè)村平均有3個(gè)農(nóng)民合作社。截至2018年，全國依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量是2012年底的3倍，已經(jīng)達(dá)到了210萬個(gè)；入社農(nóng)戶數(shù)1.2 億戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)接近50%；成員出資約5 萬億元。而其中能被定義成“空殼社”的到底有多少呢？幾乎沒有一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)字能夠說明。但毋庸置疑的是，“空殼社”的存在損害了正當(dāng)開展業(yè)務(wù)的合作社的社會聲譽(yù)，也影響了政府財(cái)政扶持的公平性。

2019年中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所“促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展研究”課題組對8?。ㄗ灾螀^(qū)）12縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管部門和30余家農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行的調(diào)研和問卷調(diào)查結(jié)果顯示，“空殼社”損害農(nóng)民專業(yè)合作社整體社會信譽(yù)和影響農(nóng)民專業(yè)合作社的政策效率排在前兩位，分別占比78.1%和57.6%。

整治“空殼社”的必要性一是因?yàn)槠浣档土撕献魃缟鐔T對合作社的信任，損害了合作經(jīng)濟(jì)組織整體社會信譽(yù)。由于空殼農(nóng)業(yè)合作社日常沒運(yùn)行、沒收入、沒分配，對合作社社員的生產(chǎn)發(fā)揮不了什么實(shí)際的幫助，而社員在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，存在對生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資和農(nóng)產(chǎn)品銷售等方面的扶持的需求，社員的需求長久得不到滿足，不僅嚴(yán)重影響到農(nóng)民對合作社的認(rèn)知，還會讓農(nóng)民慢慢失去對合作社的信任，潛意識里會認(rèn)為合作社就是個(gè)花架子，想要讓他們重新加入就很困難了，為合作社長遠(yuǎn)發(fā)展埋下禍根。全面建設(shè)小康社會是黨和國家到2020年的奮斗目標(biāo)，“小康不小康關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，把從事同樣生產(chǎn)的農(nóng)戶帶動起來，一起做標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，參與品牌化建設(shè)，最終通過合作社這樣的組織載體實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，才能帶動農(nóng)民共同富裕。在此關(guān)鍵階段，“空殼社”引發(fā)的農(nóng)民對合作經(jīng)濟(jì)組織的信任危機(jī)，不利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

整治“空殼社”的必要性二是因?yàn)槠潋_取國家有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，影響國家助農(nóng)惠農(nóng)政策施行效率和財(cái)政扶持的公平性。部分農(nóng)民合作社的成立有明顯的套取政策紅利傾向，它們往往是為了獲取國家優(yōu)惠政策，或者為了符合申請某一特定項(xiàng)目的規(guī)定而設(shè)立，這直接導(dǎo)致一些本可以得到扶持的農(nóng)民專業(yè)合作社失去了機(jī)會，降低了財(cái)政資金的使用效率，對堅(jiān)持合作制原則、踏踏實(shí)實(shí)帶領(lǐng)農(nóng)民抱團(tuán)致富的農(nóng)民合作社非常不公平，也會打擊一批農(nóng)村優(yōu)秀帶頭人的積極性。

觀察焦點(diǎn)三：“空殼社”破解之路

支持、扶持、引導(dǎo)農(nóng)民合作社的發(fā)展，是農(nóng)村改革以及鄉(xiāng)村振興過程中一項(xiàng)重要的政策導(dǎo)向。我國是小農(nóng)戶占大多數(shù)的國家，要發(fā)展市場化的農(nóng)業(yè)就要組織農(nóng)民抱團(tuán)闖市場。搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，也需要農(nóng)民聯(lián)合起來、組織起來，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。推進(jìn)中國農(nóng)村合作事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，必須從根源上解決“空殼社”問題。

一是抓住契機(jī)理清“空殼社”數(shù)量。近些年來，農(nóng)業(yè)

整治“空殼社”的必要性

降低了合作社社員對合作社的信任，損害了合作經(jīng)濟(jì)組織整體社會信譽(yù)

騙取國家有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，影響國家助農(nóng)惠農(nóng)政策施行效率和財(cái)政扶持的公平性。部、國家工商管理部門一直將農(nóng)民合作社的規(guī)范化建設(shè)作為工作重點(diǎn)。2014年農(nóng)業(yè)部出臺《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》；2015年國家工商總局啟動農(nóng)民專業(yè)合作社年報(bào)制度；2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又提出了提升農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升行動，在30 個(gè)試點(diǎn)縣開展“清理整頓一批、規(guī)范提升一批、提升壯大一批”行動；2019年，11部委聯(lián)合印發(fā)《開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項(xiàng)清理工作方案》，決定在全國范圍內(nèi)集中開展農(nóng)民專業(yè)合作社專項(xiàng)清理工作。各地應(yīng)抓住契機(jī)，全面摸底盤查現(xiàn)存“空殼社”的總量，為深入開展清理整頓工作打好基礎(chǔ)。

二是簡化合作社注銷登記程序，暢通合作社退出渠道。對于部分企業(yè)來說，簡易注銷便利，為申請人節(jié)省了不少時(shí)間和精力。這種簡易注銷應(yīng)推廣開來，適用于農(nóng)民專業(yè)合作社等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，讓更多人享受改革紅利。與此同時(shí)，針對農(nóng)民合作社法定代表人不會制作相關(guān)材料的問題，工商部門可借助系統(tǒng)服務(wù)平臺或依托監(jiān)管干部，把需要自行提交的材料制作成模板，幫助申請人查詢合作社成員信息、填寫和打印材料，為農(nóng)民經(jīng)營者依法辦理注銷掃清障礙。

三是弱化行政干預(yù)。農(nóng)民專業(yè)合作社雖然有其積極的一面，但必須建立在符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的基礎(chǔ)之上。年報(bào)制度實(shí)施以來，一些地方政府將年報(bào)率與考核指標(biāo)掛鉤，本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展數(shù)量規(guī)模成為政績的考核指標(biāo)，違背了實(shí)事求是的原則。只有扭轉(zhuǎn)這種扭曲的考核機(jī)制，才能促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社向正規(guī)發(fā)展，避免出現(xiàn)新一輪的“空殼社”風(fēng)險(xiǎn)。各級政府應(yīng)牢牢把握質(zhì)量提升這個(gè)主題，把工作重點(diǎn)放在促進(jìn)合作社高質(zhì)量發(fā)展上來，推動農(nóng)民合作事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

廣西壯族自治區(qū)環(huán)江毛南族自治縣采取“黨支部+合作社+農(nóng)戶”的模式，引導(dǎo)群眾充分利用荒山草坡等大力發(fā)展楊梅特色產(chǎn)業(yè)，帶動了鄉(xiāng)村旅游，促進(jìn)了農(nóng)民增收。 資料圖

四是改革政策扶持方式。實(shí)行以獎(jiǎng)代投政策，以農(nóng)民專業(yè)合作社會計(jì)核算的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)確認(rèn)農(nóng)產(chǎn)品商品轉(zhuǎn)化量，以農(nóng)產(chǎn)品的商品轉(zhuǎn)化量作為財(cái)政補(bǔ)貼的依據(jù)。通過與涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)合作，將財(cái)政補(bǔ)貼資金集中存放，由縣級財(cái)政統(tǒng)一管理，實(shí)行專款專用，轉(zhuǎn)賬支付。

五是提高農(nóng)民合作社的生存和發(fā)展能力。一要通過引導(dǎo)合作社以產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)為紐帶開展合作與聯(lián)合，組建多種形式的聯(lián)合社，擴(kuò)大合作社的規(guī)模，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，增強(qiáng)合作社在市場競爭中的主動權(quán)。二要支持規(guī)模較大、運(yùn)行規(guī)范的合作社和聯(lián)合社依法開展互助保險(xiǎn)，探索幫助小農(nóng)戶多渠道化解風(fēng)險(xiǎn)的新型方式。選擇產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)牢、帶動能力強(qiáng)、信用記錄好的合作社，積極穩(wěn)妥開展內(nèi)部信用合作，堅(jiān)持限于成員內(nèi)部、服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸股不吸儲、分紅不分息、風(fēng)險(xiǎn)可掌控，探索滿足小農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)融資需求的有效途徑。三要推廣以合作社為組織載體發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”的綜合業(yè)務(wù)合作模式，提供農(nóng)民群眾單個(gè)辦不了、發(fā)展最需要的服務(wù)。通過提高農(nóng)民合作社的生存和發(fā)展能力，避免部分合作社因經(jīng)營不善而淪為“空殼社”。

六是建立信用監(jiān)管體系。制定農(nóng)民專業(yè)合作社主體信用評級標(biāo)準(zhǔn)和信用監(jiān)管制度及各級規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社、示范農(nóng)民專業(yè)合作社的評選制度，對信用等級高、經(jīng)營規(guī)范的農(nóng)民專業(yè)合作社要加大資金支持力度與政策優(yōu)惠程度；對信用等級差的農(nóng)民專業(yè)合作社，取消其享受的優(yōu)惠政策并且依法追求違規(guī)經(jīng)營的法律責(zé)任。切實(shí)提高合法規(guī)范化發(fā)展主體的市場競爭優(yōu)勢，使他們進(jìn)一步做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營組織化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化。

近年來，農(nóng)民合作社在組織帶動小農(nóng)戶、激活鄉(xiāng)村資源要素、引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，已成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、助力脫貧攻堅(jiān)、把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的重要力量。但從總體看，我國農(nóng)民合作社仍處于發(fā)展的初級階段，呈現(xiàn)“大群體、小規(guī)?！碧卣鳎c我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢和新要求相比，農(nóng)民對合作社的參與程度還不夠高，合作社的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、帶動能力和可持續(xù)發(fā)展能力還不夠強(qiáng)，指導(dǎo)服務(wù)體系還不健全，與廣大農(nóng)民的期盼還有差距，合作經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范提升任重道遠(yuǎn)。