彭 澎

(湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

自中央部署加快社會(huì)信用體系建設(shè)特別是國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020)》并印發(fā)《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》以來(lái)，湖南省出臺(tái)了《湖南省社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃(2015—2020)》，要求到2020年建立符合國(guó)際慣例、國(guó)內(nèi)領(lǐng)先、體現(xiàn)湖南特色、法制健全、監(jiān)管有力、分工明確、競(jìng)爭(zhēng)有序、運(yùn)行安全、功能齊全、服務(wù)高效的社會(huì)信用體系框架和運(yùn)行機(jī)制，并將建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快社會(huì)信用體系建設(shè)作為信用體系建設(shè)的關(guān)鍵制度和核心機(jī)制大力推進(jìn)。為準(zhǔn)確了解和掌握我省社會(huì)信用建設(shè)的進(jìn)展及其成效，筆者在全面領(lǐng)會(huì)中央和省委省政府有關(guān)文件精神的基礎(chǔ)上，對(duì)照要求，認(rèn)真研讀文件內(nèi)容并開展調(diào)查。同時(shí)，就改革推進(jìn)情況及其成效，對(duì)全省270名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，就群眾獲得感等問(wèn)題通過(guò)微信對(duì)500余名群眾進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，并走訪了相關(guān)單位并進(jìn)行座談，實(shí)地察看了湖南省個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)、企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和人口基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)的使用情況，掌握了豐富的調(diào)查數(shù)據(jù)和一手材料。湖南省推進(jìn)社會(huì)信用建設(shè)以來(lái)，在制度建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)措施、保障機(jī)制等方面取得了明顯成效，但也存在頂層設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、協(xié)調(diào)推進(jìn)不夠有力、基層落實(shí)不夠到位、群眾滿意度和獲得感不夠高等問(wèn)題，在繼續(xù)推進(jìn)我省社會(huì)信用建設(shè)中應(yīng)予以重視并加以解決。

一、湖南省社會(huì)信用建設(shè)的基本情況

(1)注重頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)了系列信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的規(guī)章制度。湖南省于2017年3月出臺(tái)了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的實(shí)施意見》(以下稱《實(shí)施意見》)。《實(shí)施意見》對(duì)湖南省守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施等進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范，并對(duì)各項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任單位予以了明確確定，確立了到2017年底初步建立覆蓋全省企業(yè)、社會(huì)組織、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)信用體系框架和運(yùn)行機(jī)制，基本建成比較完善的信用信息記錄、整合和應(yīng)用機(jī)制，為信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)等近期工作目標(biāo)，以及到2020年底，守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制全面有效運(yùn)行、全社會(huì)守信踐諾意識(shí)顯著增強(qiáng)，以信用為核心的社會(huì)治理監(jiān)管機(jī)制基本建立的最終目標(biāo)，為全省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制的形成提供了法律依據(jù)和制度性保障。“反對(duì)局限于純粹的經(jīng)濟(jì)因素的研究，主張應(yīng)聯(lián)系所有的非經(jīng)濟(jì)因素(政治結(jié)構(gòu)、制度和態(tài)度等)來(lái)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行研究和分析，尤其強(qiáng)調(diào)法律因素的特殊作用?！盵1]同時(shí)，我省先后制定出臺(tái)了《湖南省誠(chéng)信示范企業(yè)創(chuàng)建實(shí)施意見(暫行)》《湖南省企業(yè)失信行為聯(lián)合懲戒暫行辦法》《關(guān)于對(duì)重大稅收違法案件當(dāng)事人實(shí)施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄》《湖南省“構(gòu)建誠(chéng)信、懲戒失信”合作備忘錄》《關(guān)于對(duì)違法失信上市公司相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》《湖南省加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的實(shí)施意見》《湖南省在行政管理事項(xiàng)中使用信用記錄和信用報(bào)告等信用產(chǎn)品的實(shí)施方案》等36個(gè)相關(guān)制度和文件，并在節(jié)能監(jiān)察、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、交通管理等領(lǐng)域出臺(tái)了專項(xiàng)細(xì)則，從制度層面初步構(gòu)建起“一處失信，處處受限”的信用獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)規(guī)范體系，“從經(jīng)濟(jì)學(xué)或財(cái)富的最大限度化角度來(lái)看，法律的基礎(chǔ)功能就是改變刺激”。[2]

(2)強(qiáng)化工作職責(zé)，明確了信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門工作職責(zé)。湖南省不斷強(qiáng)化省政府及有關(guān)部門改革政策“第一解讀人和責(zé)任人”職責(zé)，成立了由常務(wù)副省長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的省社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)了《湖南省社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組工作制度》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能、工作規(guī)則、工作機(jī)構(gòu)和職責(zé)、工作要求進(jìn)行了全面規(guī)范；確定了61家社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，明確了成員單位的職責(zé)權(quán)限；確定了省發(fā)改委和人民銀行長(zhǎng)沙市中心支行作為牽頭單位的主要職責(zé)；建立了領(lǐng)導(dǎo)小組成員、報(bào)送單位聯(lián)絡(luò)員、平臺(tái)技術(shù)負(fù)責(zé)人、市州信用辦負(fù)責(zé)同志等多層級(jí)定期會(huì)商制度；部分行業(yè)或重點(diǎn)領(lǐng)域信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也相繼成立，縱橫聯(lián)動(dòng)、分工明確、協(xié)調(diào)高效的組織領(lǐng)導(dǎo)體系初步建立。

(3)堅(jiān)持獎(jiǎng)懲結(jié)合，完善了褒揚(yáng)誠(chéng)信懲戒失信的行為機(jī)制。“市場(chǎng)的活力有賴于建立起保護(hù)法律權(quán)力的環(huán)境，而這種法制環(huán)境在發(fā)達(dá)國(guó)家往往被視為天經(jīng)地義、理所當(dāng)然?！盵3]湖南省堅(jiān)持將守信褒揚(yáng)激勵(lì)和失信約束懲戒結(jié)合起來(lái)，廣泛采用行政性獎(jiǎng)懲、市場(chǎng)性獎(jiǎng)懲、社會(huì)性獎(jiǎng)懲和司法性獎(jiǎng)懲等方式，完善信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的行為機(jī)制。在激勵(lì)誠(chéng)信方面，確立了選樹推介誠(chéng)信典型、實(shí)行行政審批便利、優(yōu)先提供公共服務(wù)便利、優(yōu)化誠(chéng)信示范企業(yè)行政監(jiān)管安排、降低市場(chǎng)交易成本等政策措施。在約束懲戒失信行為方面，確定了對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的嚴(yán)重失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒、依法依規(guī)加強(qiáng)對(duì)失信行為的行政性、市場(chǎng)性、行業(yè)性和社會(huì)性約束與懲戒、完善個(gè)人信用記錄推動(dòng)聯(lián)合懲戒措施落實(shí)到人的政策措施。這些措施目前在我省工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等領(lǐng)域正逐步得到實(shí)施和運(yùn)用。比如，我省對(duì)納稅黑名單企業(yè)在企業(yè)債券發(fā)行、關(guān)稅配額分配、稅收稽查評(píng)估等方面實(shí)施了聯(lián)合懲戒，對(duì)誠(chéng)信納稅企業(yè)推行“信易貸”，把納稅信用轉(zhuǎn)化為銀行信用，截至2016年底，全省受益企業(yè)達(dá)到700多戶。如省高院定期將“失信被執(zhí)行人名單信息”向相關(guān)單位推送，使“老賴”在從事特定行業(yè)或者項(xiàng)目、享受政府支持或者補(bǔ)貼、擔(dān)任國(guó)企高管等任職資格、獲得準(zhǔn)入資格、獲得榮譽(yù)和授信、進(jìn)行特殊市場(chǎng)交易、進(jìn)行高消費(fèi)和出入境等多方面受到限制，對(duì)失信被執(zhí)行人形成了極大的震懾。

(4)優(yōu)化平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了信用信息在一定范圍內(nèi)的歸集共享。在過(guò)去“三庫(kù)一網(wǎng)一平臺(tái)”信用信息體系基礎(chǔ)上，湖南省以信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)為依托，以“信用湖南”網(wǎng)站為平臺(tái)，整合全省各行業(yè)部門和各市州信用信息，建設(shè)了新的省級(jí)信用信息共享交換平臺(tái)。截至目前，省級(jí)平臺(tái)共歸集全省14個(gè)市州、公安、工商、稅務(wù)、金融、司法等40余家成員單位2100萬(wàn)條信用信息，6194個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)，形成了湖南省信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)?！靶庞煤稀本W(wǎng)站建設(shè)完成并提供信用信息展現(xiàn)和信用信息查詢。截至目前，“信用湖南”網(wǎng)站訪問(wèn)量總計(jì)達(dá)到800余萬(wàn)人次，最大單日訪問(wèn)量2.9萬(wàn)人次，最大單日搜索量3684人次，較好地實(shí)施了信用信息公示、查詢功能，為守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒提供了重要的信息依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。同時(shí)，通過(guò)省級(jí)信用信息共享交換平臺(tái)在省社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位之間實(shí)現(xiàn)了共享，如省工商部門與省國(guó)稅、質(zhì)檢等5部門簽訂企業(yè)信息交換協(xié)議，每月共享數(shù)據(jù)超過(guò)30萬(wàn)條，為其堵住稅收征管漏洞、確保完成稅收任務(wù)發(fā)揮了重要作用。

(5)強(qiáng)化推進(jìn)措施，促成了各項(xiàng)機(jī)制建設(shè)任務(wù)逐步得以落實(shí)。為推動(dòng)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制建設(shè)任務(wù)實(shí)施落地，湖南省強(qiáng)化了各項(xiàng)推進(jìn)措施。一是吃透文件加強(qiáng)責(zé)任，及時(shí)組織成員單位認(rèn)真學(xué)習(xí)中央文件，吃透上級(jí)文件精神，領(lǐng)會(huì)具體工作要求，明確改革的總體目標(biāo)和發(fā)展方向。二是著眼全局抓統(tǒng)籌，一方面及時(shí)出臺(tái)全省性制度建設(shè)實(shí)施意見和方案，明確信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲制度建設(shè)的路線圖、任務(wù)書、時(shí)間表和責(zé)任制，將任務(wù)分解到每一級(jí)政府和每一個(gè)牽頭單位，另一方面著力推動(dòng)信用信息在個(gè)人、政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)組織之間的共享和信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲。目前，湖南省稅務(wù)、工程建設(shè)、環(huán)保、食藥監(jiān)等領(lǐng)域的紅黑名單制度已經(jīng)建立，16+3即16個(gè)領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒備忘錄、3個(gè)領(lǐng)域的聯(lián)合獎(jiǎng)勵(lì)備忘錄的備忘錄體系已經(jīng)形成。三是突出問(wèn)題抓重點(diǎn)，聚焦當(dāng)前危害公共利益和公共安全、人民群眾反映強(qiáng)烈、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成重大負(fù)面影響的重點(diǎn)領(lǐng)域失信問(wèn)題，重點(diǎn)完善對(duì)嚴(yán)重?fù)p害人民群眾身體健康和生命安全、嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序、拒不履行法定義務(wù)、嚴(yán)重影響司法和行政機(jī)關(guān)公信力等三類行為的聯(lián)合懲戒措施。四是示范帶動(dòng)抓典型，在常德、資興、瀏陽(yáng)等地開展信用建設(shè)綜合示范試點(diǎn)基礎(chǔ)上，組織開展了國(guó)家信用城市創(chuàng)建工作，還在政府采購(gòu)、公共資源交易、企業(yè)債券等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域信用信息運(yùn)用示范工程，支持和鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新，逐步將守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制推廣到經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域。

(6)完善保障機(jī)制，形成了信用聯(lián)合懲戒的社會(huì)合力。在組織實(shí)施方面，湖南省各地區(qū)、各有關(guān)部門把實(shí)施守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒作為推進(jìn)社會(huì)信用體系的重要舉措，認(rèn)真貫徹落實(shí)并制定具體工作方案，在組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機(jī)構(gòu)、人員編制、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等方面強(qiáng)化了保障；在宣傳教育方面，建立獎(jiǎng)懲典型案例報(bào)送制度，組織開展“價(jià)格誠(chéng)信示范單位”推選活動(dòng)，充分利用各類媒體重點(diǎn)在質(zhì)量、價(jià)格、商務(wù)等領(lǐng)域，以及廣大青少年群體中開展宣教活動(dòng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省240家市級(jí)以上新聞媒體參與刊播公益廣告，全省印發(fā)張貼宣傳掛圖5萬(wàn)余套，許多大專院校和中小學(xué)舉辦了誠(chéng)信知識(shí)培訓(xùn)和信用課堂，使誠(chéng)信價(jià)值深入人心。在督查考核方面，實(shí)施了信用信息報(bào)送歸集月通報(bào)制度，強(qiáng)化了各地區(qū)和部門信息及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)送的責(zé)任；建立了信用信息運(yùn)用考核機(jī)制，目前已促成30多個(gè)部門在日常工作中運(yùn)用信用記錄；開展了社會(huì)信用體系建設(shè)專項(xiàng)督查，督查結(jié)果獲得了省委常委批示。

二、湖南省社會(huì)信用建設(shè)的成效及亮點(diǎn)

(1)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的各項(xiàng)機(jī)制基本建立，部分制度建設(shè)與機(jī)制創(chuàng)新引領(lǐng)全國(guó)。通過(guò)幾年努力，湖南省以《實(shí)施意見》為主體，以各領(lǐng)域各部門系列規(guī)范性文件為輔助，以行業(yè)細(xì)則為補(bǔ)充的守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的制度規(guī)范體系初步形成，在此基礎(chǔ)上逐步建立和完善了湖南省以守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的行為機(jī)制、信用信息歸集共享和應(yīng)用機(jī)制、守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的協(xié)同機(jī)制、守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的保障機(jī)制等機(jī)制和制度，初步構(gòu)建了覆蓋全省企業(yè)、自然人、社會(huì)組織、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。湖南省社會(huì)信用體系起步早，起點(diǎn)高，一度走在全國(guó)前列。早在2004年，湖南省就成立了湖南省社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，27個(gè)省政府組成部門成為成員單位。2005年，省政府出臺(tái)了《湖南省社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃》和《湖南省信用信息管理辦法》，該年底以“三庫(kù)一網(wǎng)一平臺(tái)”為依托的湖南省信用信息系統(tǒng)正式開通。2006年《湖南省信用信息分級(jí)查詢目錄》出臺(tái)。2007年政府辦公廳《關(guān)于加快建立守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制有關(guān)事項(xiàng)的通知》下發(fā)。2009年，湖南省人大制定《關(guān)于大力推進(jìn)社會(huì)信用建設(shè)的決議》，成為我國(guó)第一個(gè)省級(jí)立法機(jī)構(gòu)專門就社會(huì)信用建設(shè)問(wèn)題出臺(tái)的地方性法規(guī)。曾經(jīng)創(chuàng)造了享譽(yù)全國(guó)的信用體系建設(shè)“湖南模式”。近年來(lái)湖南省加快了守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，特別是國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》印發(fā)以后，湖南省以最快的速度出臺(tái)了《實(shí)施意見》，確立了到2020年守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒全面有效運(yùn)行的目標(biāo)，將省社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位擴(kuò)大至61家， 并出臺(tái)30多項(xiàng)規(guī)章制度，初步構(gòu)建起了具有湖南特色的信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲制度框架體系，并重點(diǎn)在環(huán)境保護(hù)、稅收管理、交通運(yùn)輸、節(jié)能監(jiān)察、失信被執(zhí)行人、上市企業(yè)失信主體等方面探索實(shí)施信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲，在稅務(wù)、安全生產(chǎn)、環(huán)保、文化、質(zhì)檢等出臺(tái)紅黑名單制度，重點(diǎn)在行政管理、司法、融資授信等領(lǐng)域探索聯(lián)合激勵(lì)創(chuàng)新、聯(lián)合懲戒擴(kuò)圍，并率先在食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量、招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)確認(rèn)、評(píng)優(yōu)評(píng)先、政府采購(gòu)和項(xiàng)目審查等行政管理中實(shí)施聯(lián)合獎(jiǎng)懲。稅務(wù)系統(tǒng)積極開發(fā)“稅易貸”“稅收貸”等銀稅互動(dòng)產(chǎn)品，化信用資源為信貸資源。司法領(lǐng)域，法院系統(tǒng)通過(guò)聯(lián)合懲戒備忘錄，聯(lián)動(dòng)懲戒失信被執(zhí)行人，截至去年，全省發(fā)布失信被執(zhí)行人信息7.4萬(wàn)條。在聯(lián)合獎(jiǎng)懲制度構(gòu)建、機(jī)制完善和措施跟進(jìn)方面進(jìn)行了大膽探索和創(chuàng)新，形成了湖南特色和湖南經(jīng)驗(yàn)。

(2)“一體兩翼三個(gè)抓手四項(xiàng)重點(diǎn)”的工作格局總體形成。在實(shí)踐中，湖南省守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制建設(shè)強(qiáng)化法治引領(lǐng)和制度約束，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和突出重點(diǎn)，形成了“一體兩翼三個(gè)抓手四項(xiàng)重點(diǎn)”的科學(xué)工作格局。所謂“一體”，就是以《湖南省關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的實(shí)施方案》為主體。所謂“兩翼”，就是以《湖南省誠(chéng)信示范企業(yè)創(chuàng)建(暫行)》和《湖南省企業(yè)失信行為聯(lián)合懲戒暫行辦法》等文件為兩翼。所謂“三個(gè)抓手”，就是以信用信息的歸集共享、紅黑名單制度和聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄為抓手?！八膫€(gè)重點(diǎn)”就是以示范帶動(dòng)、宣傳教育、公示公開和信用監(jiān)管為重點(diǎn)。

(3)部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)協(xié)同的誠(chéng)信共治模式逐步成型，平臺(tái)建設(shè)和信息公開共享力度空前加強(qiáng)。湖南省通過(guò)加強(qiáng)統(tǒng)籌，不斷完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的觸發(fā)反饋機(jī)制等九大機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了行業(yè)部門依法確定獎(jiǎng)懲對(duì)象，各級(jí)信用門戶網(wǎng)站及時(shí)公示，實(shí)施部門落實(shí)獎(jiǎng)懲措施。同時(shí)，通過(guò)信用信息公開和共享，推動(dòng)了跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作機(jī)制，并通過(guò)規(guī)范的紅黑名單制度、聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施清單制度和聯(lián)合獎(jiǎng)懲備忘錄制度，初步形成了橫向覆蓋企業(yè)、自然人、社會(huì)組織和機(jī)關(guān)事業(yè)單位，縱向貫通省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)各地，政府部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)、行業(yè)組織自律管理、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)積極參與、社會(huì)輿論廣泛監(jiān)督的共同治理模式。湖南省高度重視信用信息歸集共享及其平臺(tái)建設(shè)，很早就建成了較高水準(zhǔn)的“三庫(kù)一網(wǎng)一平臺(tái)”的信用信息體系。“三庫(kù)”即以信貸服務(wù)為重點(diǎn)的人民銀行系統(tǒng)的企業(yè)和個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)、以市場(chǎng)監(jiān)管為重點(diǎn)的工商系統(tǒng)的企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和以身份證系統(tǒng)為依托的人口基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)；“一網(wǎng)”即通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信用信息公開的“湖南信用網(wǎng)”；“一平臺(tái)”即湖南省電子政務(wù)外網(wǎng)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)。歸集了大量的公民個(gè)人和企業(yè)法人在注冊(cè)、經(jīng)營(yíng)、招投標(biāo)、貸款、融資、上市等各方面的信用數(shù)據(jù)。近年來(lái)，為更好地歸集、整合和交換全省信用信息，湖南省投入大量資金，將原來(lái)的“三庫(kù)一網(wǎng)一平臺(tái)”轉(zhuǎn)換為新的“一庫(kù)一網(wǎng)一平臺(tái)”，以省信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，以“信用湖南”網(wǎng)站為依托，以省級(jí)信用信息共享平臺(tái)為保障，對(duì)各市州和所有成員單位的涉企信用信息進(jìn)行歸集、公開和查詢，并在各成員單位間實(shí)現(xiàn)了共享。湖南省還制定了《行政許可和行政處罰等信用信息公示數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》，要求省內(nèi)所有行政許可、行政處罰等信用信息必須在7個(gè)工作日內(nèi)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上“雙公開”，平臺(tái)建設(shè)和信息公開、共享力度空前。

(4)推進(jìn)全省社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的實(shí)際效果日益顯現(xiàn)，企業(yè)等市場(chǎng)主體誠(chéng)信建設(shè)成效明顯走在前列。通過(guò)信用信息公開共享，依法依規(guī)運(yùn)用信用激勵(lì)和懲戒手段，實(shí)施跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施，一處失信處處受限、一處守信處處受益的信用獎(jiǎng)懲大格局初步構(gòu)建，守信光榮、失信可恥的社會(huì)風(fēng)氣正在形成，企業(yè)、公民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和社會(huì)組織的誠(chéng)信意識(shí)大大增強(qiáng)，社會(huì)誠(chéng)信總體水平明顯提升。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，湖南省處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)湖南省社會(huì)誠(chéng)信現(xiàn)狀的總體感覺回答“基本滿意”及其以上選項(xiàng)者超過(guò)了50%；在回答湖南省社會(huì)誠(chéng)信跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨領(lǐng)域共享、互認(rèn)、聯(lián)動(dòng)和合作機(jī)制建設(shè)的總體印象時(shí)，受訪的處級(jí)干部中認(rèn)可基本滿意以上答案的也超過(guò)了50%(圖1)。在個(gè)人誠(chéng)信、企業(yè)誠(chéng)信和政務(wù)誠(chéng)信幾大體系建設(shè)中，湖南省企業(yè)等市場(chǎng)主體誠(chéng)信建設(shè)明顯力度更大，發(fā)展更快，作用更明顯。2006年，湖南省成立了負(fù)責(zé)全省企業(yè)信息資源整合和開發(fā)利用的湖南企業(yè)信息管理局，建設(shè)了湖南省企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和湖南信用網(wǎng)，歸集了涉及企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入登記、行政許可、資質(zhì)認(rèn)定、產(chǎn)品質(zhì)量、稅費(fèi)繳納、債務(wù)償還、合同履行、行政處罰、司法裁判、獎(jiǎng)勵(lì)表彰等信息，并大力推動(dòng)信息披露，為企業(yè)個(gè)人、社團(tuán)組織和政府部門提供了大量信息查詢服務(wù)。截至2016年底，數(shù)據(jù)庫(kù)歸集全省117.5萬(wàn)戶企業(yè)、459.5萬(wàn)戶個(gè)體工商戶的1433萬(wàn)條信用信息，披露46500條市場(chǎng)主體違法記錄，湖南信用網(wǎng)的訪問(wèn)量達(dá)到4132萬(wàn)人次，數(shù)據(jù)查詢量達(dá)到3238人次。省工商還與國(guó)稅、質(zhì)檢等5部門簽訂了信息交換協(xié)議，與省國(guó)稅、地稅、質(zhì)檢、統(tǒng)計(jì)、食藥監(jiān)、民政、科技、國(guó)土、法院、公安等10個(gè)單位實(shí)現(xiàn)了企業(yè)信用信息共享，深化信用信息和信用產(chǎn)品的應(yīng)用，有力推動(dòng)了對(duì)市場(chǎng)主體的信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲。同時(shí)，人民銀行圍繞金融信用信息基礎(chǔ)庫(kù)這一基礎(chǔ)，重點(diǎn)在金融領(lǐng)域征信、中小企業(yè)信用體系建設(shè)、農(nóng)村信用體系建設(shè)和征信市場(chǎng)管理與發(fā)展方面發(fā)力，實(shí)現(xiàn)了信貸領(lǐng)域信用信息的整合共享和信用獎(jiǎng)懲的全面覆蓋，有力推動(dòng)了我省市場(chǎng)信用體系的建設(shè)和發(fā)展。

圖1 領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于我省社會(huì)誠(chéng)信現(xiàn)狀的總體感覺

在通過(guò)微信和網(wǎng)絡(luò)對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查中，表示對(duì)湖南省社會(huì)誠(chéng)信現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)達(dá)到基本滿意及其以上者同樣超過(guò)了50%(圖2)。這在一定程度上反映出湖南省近年來(lái)通過(guò)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的建立和運(yùn)行，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)方面所取得的明顯的成效。

圖2 紅網(wǎng)受訪民眾對(duì)我省社會(huì)誠(chéng)信現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)

三、湖南省社會(huì)信用建設(shè)存在的問(wèn)題與困難

由于國(guó)務(wù)院部署建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度的時(shí)間還不長(zhǎng)，湖南省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)還處于起步和初創(chuàng)階段，所以，要按照中央要求從更大維度、更深層次、更廣范圍推動(dòng)構(gòu)建守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒大格局，把各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處，當(dāng)前還面臨不少困難和問(wèn)題，值得省委省政府和相關(guān)部門高度關(guān)注與重視。

(一)頂層設(shè)計(jì)中的困難和問(wèn)題

(1)對(duì)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)重視不夠、湖南地方特色不鮮明、體制和機(jī)制創(chuàng)新不突出。一是目前我省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲制度建設(shè)完成較好的主要是商務(wù)和市場(chǎng)誠(chéng)信以及銀行金融征信這一塊，相比之下，政務(wù)誠(chéng)信以及個(gè)人誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信方面的制度建設(shè)重視不夠，特別是在誠(chéng)信建設(shè)中處于關(guān)鍵地位的政務(wù)誠(chéng)信，目前還沒有省級(jí)層面的制度安排，需要盡快制定相關(guān)規(guī)定，明確政府在誠(chéng)信體系建設(shè)中的特殊地位和責(zé)任，并通過(guò)政府誠(chéng)信建設(shè)帶動(dòng)其他領(lǐng)域的信用建設(shè)。二是湖南自2004年以來(lái)社會(huì)信用體系建設(shè)已經(jīng)形成了基本的體系格局，成為建設(shè)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制的特色資源和雄厚基礎(chǔ)，但是當(dāng)前對(duì)這些資源優(yōu)勢(shì)的利用還不夠，沒有完全體現(xiàn)湖南地方的鮮明特色。三是在涉及信用信息歸集、共享和運(yùn)用等方面，以及一些具體的行業(yè)細(xì)則方面，還沒有進(jìn)一步完善和細(xì)化，體制和機(jī)制創(chuàng)新不突出。

(2)國(guó)家信用統(tǒng)一立法的缺失給地方制度建設(shè)帶來(lái)一定困難和影響。我國(guó)至今沒有一部全國(guó)性的社會(huì)信用建設(shè)法律法規(guī)，信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲制度建設(shè)的法律依據(jù)也只是國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)性意見，立法層級(jí)不高，法律約束力有限，對(duì)全國(guó)統(tǒng)一的信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立帶來(lái)較大影響。比如，在信用信息的記錄、歸集、分類和管理方面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，導(dǎo)致信用記錄歸集不及時(shí)、不規(guī)范、不完整，報(bào)送的信息千差萬(wàn)別，有效性大打折扣。又如，信用信息仍然存在部門分割現(xiàn)象，信息擁有者有的不愿、有的不會(huì)、有的不能將自己擁有的信息與其他部門分享，而對(duì)于實(shí)行垂直管理的部門，地方政府往往無(wú)法干預(yù)或者統(tǒng)籌這些信息。還有，如何處理好信用信息歸集共享和保護(hù)公民個(gè)人隱私、法人和其他社會(huì)組織的商業(yè)秘密以及國(guó)家機(jī)密之間的關(guān)系，厘清它們之間的界線，也是一個(gè)法律上的難題。實(shí)際中遇到的一個(gè)案例是，按照省信用辦“數(shù)據(jù)報(bào)送清單”的要求，省公安廳需要報(bào)送“車輛登記信息”“駕駛證信息”“道路交通事故信息”“行政處罰信息”和“行政許可信息”五類信用信息，但由于機(jī)動(dòng)車、駕駛?cè)诵畔⑸婕皞€(gè)人隱私或警務(wù)秘密，公安部明文規(guī)定這些信息不能直接對(duì)外提供全量或者批量數(shù)據(jù)，只能以核查或者比對(duì)的方式提供信息服務(wù)，從而為此類信息的共享和應(yīng)用帶來(lái)困難。這樣的情況，在人民銀行信用信息實(shí)現(xiàn)共享方面同樣存在。

(3)湖南省《實(shí)施意見》以及相關(guān)制度建設(shè)也存在效力層次低，內(nèi)容不夠具體、科學(xué)和完備的問(wèn)題。效力層次低，導(dǎo)致信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的統(tǒng)籌性、權(quán)威性受到一定影響，內(nèi)容的不具體不完善，也使頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性和實(shí)施效果打了折扣。一是任務(wù)細(xì)化不到位，每個(gè)部門、每個(gè)地方在信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)中應(yīng)承擔(dān)哪些任務(wù)，應(yīng)當(dāng)如何完成，應(yīng)當(dāng)在什么時(shí)間內(nèi)完成，都不是十分具體和清晰，有的缺乏剛性要求和強(qiáng)制性約束。二是完成任務(wù)的時(shí)間表不夠清晰，雖然設(shè)定了2017年和2020年兩個(gè)階段性目標(biāo)，但要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)階段性目標(biāo)每年要完成哪些任務(wù)，達(dá)到什么狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)，缺乏明確具體的時(shí)間進(jìn)度安排。三是責(zé)任不明確，任務(wù)有沒有完成缺乏驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，沒有完成也缺乏監(jiān)督考核和責(zé)任追究措施和手段，導(dǎo)致部分單位和地方行動(dòng)不夠積極和主動(dòng)，各地各部門之間發(fā)展不平衡，有的單位和地方甚至還沒有動(dòng)起來(lái)。四是個(gè)別決策還不夠科學(xué)，如在信息平臺(tái)建設(shè)方面，就存在重復(fù)建設(shè)以及新建平臺(tái)與原有平臺(tái)如何整合的問(wèn)題。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，認(rèn)為“頂層設(shè)計(jì)不夠科學(xué)或政策不配套”的受訪領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)到了被調(diào)查對(duì)象的63.1%，排在所列問(wèn)題的第二位，說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題值得大家高度關(guān)注(圖3)。

圖3 領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于社會(huì)信用建設(shè)存在問(wèn)題的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果

(二)協(xié)同推進(jìn)中的困難和問(wèn)題

(1)組織領(lǐng)導(dǎo)力量需要進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前湖南省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的組織架構(gòu)方面存在一些不足。一是在省級(jí)層面，目前實(shí)行的雙牽頭體制，由于組織體制建立時(shí)間短，磨合時(shí)間不長(zhǎng)，難免存在相互之間責(zé)任不明、協(xié)調(diào)不充分、合力形成不足等問(wèn)題，特別是省發(fā)改委作為主要牽頭單位和信用辦所設(shè)單位，組織協(xié)調(diào)任務(wù)極其繁重和艱巨，但具體承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)的財(cái)政金融處，不僅其原有職能與信用體系建設(shè)關(guān)聯(lián)度不大，而且人手奇缺，存在人員緊張、力量單薄、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)缺乏等問(wèn)題，制約了其職能作用的發(fā)揮，而另一牽頭單位人民銀行長(zhǎng)沙中心支行因?yàn)橄鄬?duì)獨(dú)立，有時(shí)難以對(duì)其他政府部門進(jìn)行有效的組織和協(xié)調(diào)。二是各級(jí)政府和相關(guān)部門普遍缺乏負(fù)責(zé)信用建設(shè)工作的專門機(jī)構(gòu)和專職人員，工作人員流動(dòng)性大，缺乏必要的培訓(xùn)和專業(yè)技能，素質(zhì)和能力不能適應(yīng)工作任務(wù)要求，影響了工作質(zhì)量和工作效率。三是有些機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，如省公民信息管理局作為負(fù)責(zé)我省公民個(gè)人基本信息歸集和管理的重要機(jī)構(gòu)，一直由省公安廳代管，實(shí)際與省公安廳人口與出入境管理局合署辦公，性質(zhì)地位尷尬，職能作用不能很好發(fā)揮。

(2)信用信息、平臺(tái)有待進(jìn)一步整合。信用信息是信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)。目前，湖南省在信用信息歸集整合和綜合運(yùn)用方面都存在一些問(wèn)題。第一，在信用信息歸集整合方面，由于湖南省征信市場(chǎng)不夠發(fā)達(dá)，征信機(jī)構(gòu)和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)成立時(shí)間短、規(guī)模小、人才匱乏，所以信息來(lái)源比較單一，主要來(lái)自政府部門的信息，而政府部門由于思想認(rèn)識(shí)、法律障礙、利益約束或技術(shù)限制等多方面的原因，存在信息歸集的數(shù)量不夠多、內(nèi)容不夠全面完整、質(zhì)量不夠高、時(shí)間上不及時(shí)等問(wèn)題，一些應(yīng)該歸集的信息沒有歸集，常態(tài)化、可考核的信息歸集共享機(jī)制還沒有完全建立，特別是個(gè)人信息的歸集明顯不足，不能滿足社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的需要。第二，在信用信息的運(yùn)用方面，目前備忘錄制度還沒有全面落實(shí)，運(yùn)用信用信息進(jìn)行聯(lián)合獎(jiǎng)懲的范圍還十分有限，紅黑名單的推送公示也不是十分及時(shí)和充分，特別是聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施還沒有嵌入政府部門行政審批和公共服務(wù)的流程中，滲透到重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管和服務(wù)環(huán)節(jié)中。第三，在平臺(tái)建設(shè)方面，目前原有的“三庫(kù)一網(wǎng)一平臺(tái)”還有部分在繼續(xù)運(yùn)行并發(fā)揮了很好的作用，需要與新建平臺(tái)更好地對(duì)接和整合，有的部門信息平臺(tái)已與省信用信息共享交換平臺(tái)對(duì)接，但相關(guān)后臺(tái)功能還不夠完善，信息報(bào)送過(guò)程比較繁瑣，無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在部門網(wǎng)站和“信用湖南”網(wǎng)站的同步上傳，增加了工作環(huán)節(jié)和工作量，影響了信息歸集的速度和效率。

(3)協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化。湖南省社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位多、所涉范圍廣，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一推進(jìn)有一定的難度。特別是近年來(lái)，有的部門領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)工作機(jī)制不健全、溝通渠道不暢通、議事協(xié)調(diào)能力不足等問(wèn)題較為明顯，有的地方還沒有形成強(qiáng)有力的工作抓手，存在手段疲軟、方法不足的問(wèn)題，各方面統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)不夠，信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的合力還沒有完全形成。同時(shí)，部門之間推進(jìn)信用機(jī)制建設(shè)的力度不夠平衡，影響到湖南省信用建設(shè)的統(tǒng)一進(jìn)程。省工商局、省公安廳和人民銀行長(zhǎng)沙中心支行啟動(dòng)信用建設(shè)時(shí)間較早，投入較多，內(nèi)容較為完整，體系較為健全，對(duì)于建立全省統(tǒng)一的信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)所發(fā)揮的推進(jìn)作用更大。有的單位和部門推進(jìn)信用建設(shè)明顯不夠，如信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)較晚、內(nèi)容不夠完整等方面，甚至有的部門和單位最基本的信息化建設(shè)都處于比較低的運(yùn)行水平，無(wú)法滿足信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的基本需要。

(4)督察考核機(jī)制有待進(jìn)一步完善。牽頭單位過(guò)去較多使用專項(xiàng)督察、自查和通報(bào)等形式來(lái)推進(jìn)湖南省社會(huì)信用體系建設(shè)工作，但是效果不佳，發(fā)揮的作用十分有限，包括建設(shè)任務(wù)調(diào)度推進(jìn)會(huì)議、調(diào)研督導(dǎo)活動(dòng)以及對(duì)建設(shè)情況開展統(tǒng)計(jì)分析、原因分析和對(duì)策研討等督察落實(shí)機(jī)制等還沒有完全建立起來(lái)。湖南省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的考核問(wèn)責(zé)辦法沒有制定，盡管已經(jīng)于2017年將各省直單位報(bào)送信用信息納入了單位年度績(jī)效考核的指標(biāo)，但是考核所占的分值很小，考核問(wèn)責(zé)的“指揮棒”作用還沒有完全發(fā)揮。

(三)基層落實(shí)中的困難和問(wèn)題

(1)思想認(rèn)識(shí)有偏差。有的地方、部門和單位信用意識(shí)淡薄，認(rèn)為信用體系建設(shè)與自身無(wú)關(guān)；有的認(rèn)為信用體系建設(shè)投入大、周期長(zhǎng)、見效慢，勞力傷財(cái)，增加負(fù)擔(dān)；有的認(rèn)為信用信息是本地或本部門的獨(dú)有資源，不想信息共享、不愿信息共享，存在地方和部門利益保護(hù)傾向。

(2)責(zé)任分解不到位。《實(shí)施意見》已經(jīng)將責(zé)任分解到省直各部門和單位，但是各市州和縣市區(qū)的責(zé)任層層分解機(jī)制需要具體細(xì)化，各地市州都已成立社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，但是有的市州和縣市區(qū)的具體實(shí)施方案還沒有完全制定出來(lái)。

(3)工作落實(shí)不到位。有的地方、部門和單位信用信息記錄建設(shè)滯后，信息歸集共享滯后，信息應(yīng)用滯后。有的信用信息記錄還存在不規(guī)范、不全面、不及時(shí)的問(wèn)題，信息共享難度大；有的數(shù)據(jù)報(bào)送不達(dá)標(biāo)、不更新，核心信息數(shù)據(jù)不能實(shí)現(xiàn)共享；地方和行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用意識(shí)不濃、應(yīng)用機(jī)制不全、應(yīng)用范圍不廣。

(4)任務(wù)完成不全面。有的地方、部門和單位信用信息記錄、征集、歸集和共享不到位，典型案例推介不到位，紅黑名單制度建設(shè)不到位，機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)還不堅(jiān)實(shí)。有的對(duì)失信行為的行業(yè)性約束和懲戒不到位，對(duì)失信行為的社會(huì)性約束和懲戒不到位，機(jī)制建設(shè)的范圍還不全面。有的信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的觸發(fā)反饋機(jī)制建設(shè)不到位，信用聯(lián)合懲戒的行業(yè)協(xié)同和跨地區(qū)聯(lián)動(dòng)不到位，信用修復(fù)機(jī)制建設(shè)不到位，信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制建設(shè)不到位，機(jī)制建設(shè)的制度還不完整。

(四)群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題

(1)對(duì)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)進(jìn)展情況不是十分滿意?！秾?shí)施意見》強(qiáng)調(diào)要建立包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)的社會(huì)信用體系框架和運(yùn)行機(jī)制，但是沒有設(shè)置機(jī)關(guān)事業(yè)單位信用體系建設(shè)的具體內(nèi)容，也沒有就政務(wù)誠(chéng)信問(wèn)題出臺(tái)專門文件，導(dǎo)致政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)相對(duì)落后，人民群眾對(duì)此顯然不是十分滿意。對(duì)公眾進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，群眾對(duì)政務(wù)誠(chéng)信的關(guān)注度排在第一位，占到被調(diào)查民眾的76.82%(圖4)。

圖4 公眾最關(guān)心的社會(huì)信用建設(shè)問(wèn)題問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果

(2)對(duì)懲治“老賴”、建設(shè)司法誠(chéng)信充滿期待。法院判決執(zhí)行不力，一直是人民群眾意見較大和反映比較集中和強(qiáng)烈的一個(gè)問(wèn)題。隨著法院系統(tǒng)公布失信被執(zhí)行人名單并對(duì)其加大監(jiān)督、警示和懲戒力度，使失信被執(zhí)行人和社會(huì)都受到了很大的震動(dòng)。但目前湖南省對(duì)失信被執(zhí)行人進(jìn)行聯(lián)合懲戒的措施，除在乘坐飛機(jī)火車、出國(guó)出境等方面執(zhí)行比較到位外，其他還有許多措施還沒有得到真正落實(shí)，特別是一些政府部門拒不履行生效判決，卻沒有受到應(yīng)有的限制和制約，在一定程度上削弱了群眾對(duì)司法誠(chéng)信建設(shè)的信任。

(3)群眾對(duì)直接關(guān)系其切實(shí)利益的環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、交通秩序、產(chǎn)品質(zhì)量、市場(chǎng)秩序等領(lǐng)域存在的失信問(wèn)題反映比較強(qiáng)烈，對(duì)這些領(lǐng)域的信用建設(shè)效果滿意度還不高。由于湖南省在信用建設(shè)方面對(duì)公眾的宣傳教育還不夠，一些政策文件進(jìn)行解讀和宣傳不足，公眾在信用建設(shè)中的參與度不高，再加上湖南省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)尚處于起步階段，存在許多問(wèn)題和不足，信息歸集共享不充分，聯(lián)合獎(jiǎng)懲的力度還不夠大，范圍還不夠廣，影響還不夠大，守信聯(lián)合激勵(lì)和失信修復(fù)機(jī)制還不完善，導(dǎo)致人民群眾對(duì)社會(huì)信用建設(shè)關(guān)注度不高，滿意率和獲得感還比較低。當(dāng)前，人民群眾對(duì)危害公共利益和公共安全、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成重大負(fù)面影響的環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、交通秩序、產(chǎn)品質(zhì)量、市場(chǎng)秩序、商業(yè)欺詐、制假售假、偷逃騙稅、虛報(bào)冒領(lǐng)等重點(diǎn)領(lǐng)域失信問(wèn)題反映強(qiáng)烈。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在群眾對(duì)我省企業(yè)和個(gè)人信用記錄、更新和公示建設(shè)情況的總體感受中，“不滿意”和“很不滿意”占到了26.2%(圖5)。而在對(duì)是否能夠感受到社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)帶來(lái)的變化并從中受益的問(wèn)卷中，回答“無(wú)明顯感受并受益”的占到了將近一半(圖6)。

圖5 公眾對(duì)信用記錄、更新和公示建設(shè)的總體感覺

圖6 公眾對(duì)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)獲得感的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果

四、湖南省社會(huì)信用建設(shè)的深化建議

信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，更是一項(xiàng)靈魂工程，事關(guān)湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局和每一個(gè)群眾的切身利益。推進(jìn)湖南省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)，既要立說(shuō)立行、真抓實(shí)干，又要久久為功，持續(xù)性地把各項(xiàng)工作任務(wù)向縱深推進(jìn)，加快“信用湖南”建設(shè)。

(1)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，提高信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的科學(xué)性。第一，始終堅(jiān)持信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的正確方向，緊緊圍繞黨的十八大報(bào)告提出的“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”的總體部署，緊緊把握“努力形成政府、社會(huì)、市場(chǎng)共同參與”的社會(huì)信用體系建設(shè)方向來(lái)優(yōu)化方案和深化舉措，防止無(wú)的放矢、南轅北轍；第二，更加注重調(diào)查研究，更加結(jié)合湖南實(shí)際，更加切合實(shí)際需要，湖南省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的方案和文件一定要在進(jìn)行充分調(diào)查研究，并密切結(jié)合湖南省自2004年11月以來(lái)社會(huì)信用建設(shè)所形成的“三庫(kù)一網(wǎng)一平臺(tái)”已有基礎(chǔ)之上來(lái)謀劃，防止脫離實(shí)際、另搞一套或者重復(fù)建設(shè)；第三，尊重和遵循社會(huì)信用建設(shè)的自身特點(diǎn)、信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的自身特征以及我省各省直單位、地州市、縣市區(qū)等部門和地方信用體系建設(shè)的自身差異情況來(lái)完善建設(shè)方案，分步驟、分類別、分情形來(lái)設(shè)定方案，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有次序地整體推進(jìn)，防止好高騖遠(yuǎn)、急于求成；第四，突出重點(diǎn)，在具有基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域重點(diǎn)部署、優(yōu)先安排、重點(diǎn)推進(jìn)，特別要重點(diǎn)抓好信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高各單位部門、地州市、縣市區(qū)的信用意識(shí)和信息化水平，加強(qiáng)信用信息的歸集共享、紅黑名單制度和聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄建設(shè)，完善信息平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為信用信息的共享和應(yīng)用夯實(shí)基礎(chǔ)，從而抓住信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的“牛鼻子”，防止事倍功半、本末倒置。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社會(huì)信用建設(shè)存在問(wèn)題的調(diào)查中，“頂層設(shè)計(jì)不夠科學(xué)或政策不配套”達(dá)到了63.1%，“推進(jìn)措施不夠到位”達(dá)到了78.3%(表1)。

表1領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于社會(huì)信用建設(shè)存在問(wèn)題的問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果

(2)強(qiáng)化組織建設(shè)，提高信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的整體性?！叭藷o(wú)信不立，業(yè)無(wú)信不成，國(guó)無(wú)信則衰?！毙庞寐?lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)和社會(huì)信用體系建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一個(gè)社會(huì)工程，需要政府、社會(huì)和市場(chǎng)的協(xié)同，需要省直單位、地州市、縣市區(qū)的協(xié)同，需要行政機(jī)關(guān)、行業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織的協(xié)同，涉及的領(lǐng)域很廣，涉及的部門很多，必須更加注重信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。第一，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前湖南省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲和社會(huì)信用建設(shè)的具體工作與組織協(xié)調(diào)由省政府社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)小組還不是專職機(jī)構(gòu)，只是省級(jí)層面的聯(lián)席會(huì)議，牽頭單位又分屬省發(fā)改委和人民銀行長(zhǎng)沙中心支行，工作方式和推進(jìn)手段都具有一定的局限性。當(dāng)前信用建設(shè)的工作量和協(xié)調(diào)范圍大大增加，信用信息分散在多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)地區(qū)、多個(gè)部門，信息的記錄和整合不統(tǒng)一，難以形成覆蓋全省、整合行業(yè)、反映全貌、一目了然的有效的信用數(shù)據(jù)鏈條和信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制，特別是紅黑名單制度和聯(lián)合獎(jiǎng)懲備忘錄建設(shè)更需要統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，在增強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、提高工作的執(zhí)行力上做足文章，適當(dāng)時(shí)候可以考慮在省發(fā)改委組建省級(jí)層面的專職機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)，設(shè)立常態(tài)化的工作部門，配備專職化的人員，形成常態(tài)化的工作機(jī)制，確定清晰的工作目標(biāo)。第二，強(qiáng)化組織體系。將信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)納入全省改革大局，各部門單位、地州市、縣市區(qū)要從大局出發(fā)，站在講政治的高度服從統(tǒng)一部署安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。各個(gè)省直部門和地市州、縣市區(qū)都應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的專職部門，負(fù)責(zé)具體工作，上下協(xié)同，建成全省范圍內(nèi)信用建設(shè)的組織骨架，建立專職隊(duì)伍，配置專門人員，加強(qiáng)工作力度，提高工作效率，打破信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲和信用建設(shè)的“孤島”，形成互通有無(wú)、信息共享的組織機(jī)制。第三，強(qiáng)化體系協(xié)同。要完善社會(huì)信用建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化系統(tǒng)推進(jìn)能力。各部門、地市州和縣市區(qū)既要分工明確，各自負(fù)責(zé)，又要相互配合，協(xié)同發(fā)力，共同形成合力。主要牽頭部門要積極履職，主動(dòng)作為，設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和人員，安排專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)，加大人力、物力和財(cái)力的投入，提高對(duì)各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的組織協(xié)調(diào)力度，想法子、找路子，形成強(qiáng)有力的抓手，切實(shí)擔(dān)負(fù)起牽頭總抓的責(zé)任；責(zé)任單位和實(shí)施單位要各負(fù)其責(zé)，切實(shí)完成好自己分管領(lǐng)域內(nèi)的建設(shè)任務(wù)，并站在全局的高度與其他部門搞好配合和協(xié)助，防止可能出現(xiàn)的利益保護(hù)主義和部門主義，避免因?yàn)闄?quán)力和利益的深度考慮而出現(xiàn)的消極懈怠甚至抵觸情緒，形成信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的協(xié)同格局，防止各自為政、體系松散，提升執(zhí)行力。

(3)加強(qiáng)工作統(tǒng)一，提高信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的系統(tǒng)性。第一，資源整合與平臺(tái)統(tǒng)一。湖南省自2004年11月開展社會(huì)信用體系建設(shè)以來(lái)，已經(jīng)形成了“三庫(kù)一網(wǎng)一平臺(tái)”為依托的信用信息系統(tǒng)。湖南省以信貸服務(wù)為重點(diǎn)的人民銀行系統(tǒng)的企業(yè)和個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)、以市場(chǎng)監(jiān)管為重點(diǎn)的工商系統(tǒng)的企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、以身份證系統(tǒng)為依托的人口基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)都在依法歸集企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的信用信息，還有其他有關(guān)部門以及行業(yè)組織在歸集信用信息并形成了本部門的數(shù)據(jù)庫(kù)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息資源整合，統(tǒng)一信息平臺(tái)，理順現(xiàn)有各平臺(tái)與平臺(tái)之間的關(guān)系、各門戶網(wǎng)站與門戶網(wǎng)站的關(guān)系，突破體制局限和技術(shù)壁壘，積極擴(kuò)建“信用湖南”網(wǎng)站，加大“信用湖南”網(wǎng)站的宣傳和利用，實(shí)現(xiàn)各數(shù)據(jù)庫(kù)在“信用湖南”網(wǎng)站的完美匯總。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在湖南省群眾對(duì)“信用湖南”網(wǎng)站有沒有訪問(wèn)過(guò)的調(diào)查中，“不知道，所以沒有訪問(wèn)”達(dá)到了50.59%，“知道，但沒有訪問(wèn)”達(dá)到了21.74%(圖7)。第二，系統(tǒng)整合與信息統(tǒng)一。當(dāng)前信用信息管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)整合，制定信用信息管理制度，理順和明確部門與部門之間的信息管理關(guān)系，對(duì)各部門單位信用信息數(shù)據(jù)歸集共享、紅黑名單制度和聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)信息管理上下的無(wú)縫對(duì)接、左右的完美接軌，防止系統(tǒng)的封閉性和信息的碎片化。第三，技術(shù)整合與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。加強(qiáng)信用信息技術(shù)的整合與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，形成全覆蓋、詳細(xì)具體的各領(lǐng)域各部門的信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)目錄，打破部門與部門之間的界限，行業(yè)與行業(yè)之間的距離，統(tǒng)一錄入格式，統(tǒng)一語(yǔ)言格式，統(tǒng)一代碼格式，統(tǒng)一技術(shù)指標(biāo)。第四，聯(lián)獎(jiǎng)聯(lián)防統(tǒng)一。統(tǒng)一規(guī)范各部門、各領(lǐng)域、各行業(yè)的紅黑名單制度和聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄，加強(qiáng)對(duì)各部門、各領(lǐng)域、各行業(yè)在聯(lián)獎(jiǎng)聯(lián)防方面的領(lǐng)導(dǎo)與合作，依托統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)，進(jìn)行信息交換共享，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的守信聯(lián)獎(jiǎng)和失信聯(lián)防格局。

圖7 群眾有沒有訪問(wèn)過(guò)“信用湖南”網(wǎng)站問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果

(4)健全制度保障，提高信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的規(guī)范性。第一，加強(qiáng)地方立法，增強(qiáng)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)和社會(huì)信用建設(shè)的權(quán)威性。社會(huì)信用體系建設(shè)是一項(xiàng)改革工程，離不開法律的保障，離不開制度的支撐?！笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，它要求法律和制度成為規(guī)范和調(diào)整社會(huì)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的常規(guī)手段?！盵4]社會(huì)信用法律法規(guī)體系是構(gòu)建社會(huì)信用體系的基礎(chǔ)和依據(jù)，是對(duì)信用信息進(jìn)行歸集和應(yīng)用的依據(jù)，是社會(huì)信用體系建設(shè)的依據(jù)，是守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒的依據(jù)，能夠增強(qiáng)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制和社會(huì)信用建設(shè)的權(quán)威性，是推進(jìn)此項(xiàng)工作的強(qiáng)力保障。全國(guó)各地都加快了社會(huì)信用建設(shè)的地方立法活動(dòng)，湖南省于2009年11月27日出臺(tái)《湖南省人大常委會(huì)關(guān)于大力推進(jìn)社會(huì)信用建設(shè)的決議》，成為全國(guó)第一部信用建設(shè)地方性法規(guī)；2017年5月《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》正式公布，并于當(dāng)年7月1日起正式施行；《上海市社會(huì)信用立法條例(草案)》也于2016年12月27日提交審議，目前正在制定之中。在信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制和社會(huì)信用建設(shè)過(guò)程中，必須要對(duì)社會(huì)信用信息管理活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)社會(huì)信用信息的歸集、披露、應(yīng)用、安全管理和信用主體權(quán)益保護(hù)等進(jìn)行規(guī)范，地方立法可以彌補(bǔ)國(guó)家法律的空白，為地方探索性的信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲實(shí)踐提供法律依據(jù)?！胺梢?guī)則是會(huì)發(fā)生變化的，特別是社會(huì)中新的技術(shù)的產(chǎn)生、新的工具的運(yùn)用或者新的社會(huì)組織的形成都會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)則的變動(dòng)與變化。社會(huì)越發(fā)展，技術(shù)越進(jìn)步，法律規(guī)則就必須越精細(xì)。對(duì)法律規(guī)則變化產(chǎn)生作用的因素還包括歷史的發(fā)展、文化的進(jìn)步以及社會(huì)力量的變動(dòng)，它們?cè)诓唤?jīng)意之間或許改變了法律準(zhǔn)則，抑或刺激了法律的變化，或暫緩了法律的變化和構(gòu)造了法律的變化?！盵5]應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)湖南省社會(huì)信用建設(shè)的地方立法工作，積極配合省人大做好立法調(diào)研和修改完善工作，力爭(zhēng)盡早出臺(tái)實(shí)施。第二，完善總體運(yùn)行制度。對(duì)標(biāo)中央和省委省政府關(guān)于信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的總體要求，全面修改和完善相關(guān)工作制度，建立總體的信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)制度，制定信用建設(shè)的基本行為準(zhǔn)則，制定信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的管理制度，制定系統(tǒng)的信用建設(shè)的考核制度、信用信息歸集發(fā)布使用和查詢制度等。第三，建立分體管理制度。對(duì)標(biāo)中央和省委省政府關(guān)于信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的總體要求，制定和完善相關(guān)具體的工作制度，制定和完善統(tǒng)一信息代碼制度，制定和完善黑名單建設(shè)制度，制定和完善聯(lián)合獎(jiǎng)懲備忘錄制度，等等。

(5)完善推進(jìn)機(jī)制，提升信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的執(zhí)行性。提高湖南省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)和社會(huì)信用建設(shè)的執(zhí)行力，關(guān)鍵是要進(jìn)一步完善社會(huì)信用建設(shè)的各項(xiàng)推進(jìn)機(jī)制。第一，完善督察機(jī)制，對(duì)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)和社會(huì)信用建設(shè)的進(jìn)展及實(shí)效情況，建設(shè)任務(wù)的完成情況，加強(qiáng)跟蹤管理和績(jī)效管理，通過(guò)定期檢查、適時(shí)通報(bào)、專項(xiàng)督察、責(zé)任追究等方式，提高有效推進(jìn)能力。第二，完善社會(huì)參與機(jī)制，豐富公眾和社會(huì)組織參與信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)和社會(huì)信用建設(shè)的形式。“社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵因素中，法律推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度超越了其他物質(zhì)的因素，而文化推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度則超越了法律的作用。”[6]拓寬公眾和社會(huì)組織參與信用建設(shè)的渠道，加大社會(huì)監(jiān)督的力度，充分發(fā)揮人民群眾和社會(huì)組織在信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)和社會(huì)信用建設(shè)中的積極作用，強(qiáng)化信用建設(shè)的外部推動(dòng)力，形成整體的信用建設(shè)局面，以人民群眾滿不滿意作為我省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。第三，完善績(jī)效考核和評(píng)估機(jī)制，將信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)和社會(huì)信用建設(shè)成效作為對(duì)各單位部門、地州市和縣市區(qū)績(jī)效考核的重要內(nèi)容，增加考核的比重，同時(shí)，適時(shí)開展對(duì)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)和社會(huì)信用建設(shè)進(jìn)行分領(lǐng)域、分行業(yè)和分部門的考核評(píng)估，增強(qiáng)針對(duì)性和專業(yè)性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)建設(shè)中的問(wèn)題和不足，推動(dòng)改革效果評(píng)價(jià)制度更加科學(xué)完善。