趙清樹

2018年6月10日上合組織成員國理事會第十八次會議上習(xí)近平發(fā)表重要講話，指出以《上海合作組織憲章》、《上海合作組織長期睦鄰友好合作條約》為遵循，構(gòu)建起不結(jié)盟、不對抗、不針對第三方的建設(shè)性伙伴關(guān)系，是國際關(guān)系理論和實踐的重大創(chuàng)新，開創(chuàng)了區(qū)域合作新模式，為地區(qū)和平與發(fā)展作出了新貢獻(xiàn)。作為一個年輕的地區(qū)性國際組織，盡管上合組織還存在一些問題與不足，但總體而言，上合組織發(fā)展勢頭良好，較快地進入了各領(lǐng)域務(wù)實合作的新階段，展現(xiàn)出強大的生命力和良好的發(fā)展前景。在上合組織成功的發(fā)展歷程中，積累的實踐經(jīng)驗值得我們探究、總結(jié)、創(chuàng)新運用。

1 上海合作組織的發(fā)展歷程、機制建設(shè)特點及經(jīng)驗

1.1 上合組織的發(fā)展歷程

上合組織源于“上海五國”會晤機制，是區(qū)域合作常態(tài)化發(fā)展的產(chǎn)物，最初是由冷戰(zhàn)后中、俄、與中亞國家解決歷史遺留邊界問題所簽訂的一系列協(xié)議、聲明構(gòu)成的合作機制，在此基礎(chǔ)上對該機制進一步充實和完善，建立的一種新型區(qū)域合作組織。成立初期的上合組織的合作內(nèi)容比較單一，僅限于安全層面，尤其是打擊宗教極端勢力、民族分離主義、恐怖主義這“三股勢力”和跨國犯罪議題，針對性很強，且具有一定的試探性。

上合組織于2001年正式成立后，進入迅速成長期，其在制度化建設(shè)、發(fā)展方面大致分為兩個階段。

第一階段是上合組織機制逐步形成和建設(shè)時期。一方面是制定組織協(xié)定和章程。如2002年上合組織第二次國家元首會議通過的《上海合作組織憲章》等文件，以法律形式確定了組織的宗旨和原則，明確了機構(gòu)設(shè)置和運行規(guī)則。另一方面，建立成員國協(xié)調(diào)機制。如2003年第三次國家元首會議簽署了上合組織關(guān)于各組織機構(gòu)的決議，從法律上確定了上合組織的會議機制、組織架構(gòu)和運行規(guī)則。為上合組織的發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)和基本運行規(guī)則，使其開始作為國際主體參與國際事務(wù)。

第二階段，是上合組織的制度化完善和提升階段。以2004年的塔什干峰會為標(biāo)志的上合組織開始在既有制度框架內(nèi)獨立發(fā)揮作用。主要表現(xiàn)為上合組織反恐執(zhí)行委員會和秘書處正式啟動，機構(gòu)運行邁入軌道。此后，在歷次國家元首會議或政府首腦會議上，上合組織都圍繞打擊恐怖主義、加強成員國政治互信和睦鄰友好、完善擴容程序和區(qū)域經(jīng)濟合作等層面修訂和建立新的法律框架和制度規(guī)劃，法制化和機制化不斷完善，充分體現(xiàn)了上合組織的“自我更新”特性，即根據(jù)不同的環(huán)境特點進行組織內(nèi)部的自我調(diào)整。

隨著上合組織在地區(qū)和國際影響力的擴大，與其他國家的互動日益頻繁，擴員提上議程。上合組織的一系列會議批準(zhǔn)通過了《上海合作組織觀察員條例》、《上海合作組織對話伙伴條例》、《上海合作組織接受新成員條例》，逐步啟動了觀察員機制、對話伙伴國機制、設(shè)定擴員標(biāo)準(zhǔn)，吸納了一批觀察員國、對話伙伴國，2017年正式批準(zhǔn)印度和巴基斯坦加入上合組織成員國。

1.2 上合組織的機制建設(shè)特點

隨著上合組織的制度確立，其組織架構(gòu)也日益完善，建立起了一整套結(jié)構(gòu)合理、層次清晰的運行架構(gòu)，為其職能的開展和功能合作的實現(xiàn)奠定了硬件基礎(chǔ)。 主要體現(xiàn)在：第一，會議機制。包括國家元首會議、政府首腦（總理）會議、外交部長會議等五大類型，為上合組織的運行提供了制度保障。第二，常設(shè)機構(gòu)。包括日常行政機構(gòu)——秘書處，以及打擊“三股勢力”的協(xié)調(diào)機構(gòu)——地區(qū)反恐機構(gòu)。第三，專業(yè)性機制和組織。如觀察員代表團機制、銀行聯(lián)合體、實業(yè)家委員會、上海合作組織論壇等，用以解決一些專業(yè)領(lǐng)域的問題。第四，合作機制。包括觀察員國機制和對話伙伴國機制，旨在與其他國家廣泛聯(lián)系，開展合作。上合組織一方面在既有會議機制和常設(shè)機構(gòu)的框架內(nèi)開展工作，不斷提高行動能力，如簽訂了《上海合作組織秘書處條例》和《上海合作組織程序規(guī)則》等文件。另一方面也根據(jù)現(xiàn)實需要不斷完善組織結(jié)構(gòu)，尤其是在專業(yè)領(lǐng)域和對外聯(lián)系機制方面，上合組織都根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化，完善了相應(yīng)的機構(gòu)配置。例如，在經(jīng)貿(mào)合作不斷發(fā)展的背景下，建立了實業(yè)家委員會;又如，在組織擴員的背景下，逐步設(shè)立觀察員國和對話伙伴國，以實現(xiàn)組織的有序擴員。

上合組織的合作領(lǐng)域不斷擴大。上合組織的成立是基于共同的安全威脅，筑牢和平安全是上合組織成員國的共同基礎(chǔ)，因此，安全領(lǐng)域的合作是其核心議題。2018年青島峰會上，各國就強化防務(wù)安全、執(zhí)法安全、信息安全合作，促進阿富汗和平重建進程的議題達(dá)成共識。我國提出了在未來3 年，愿為各方培訓(xùn)2000 名執(zhí)法人員，強化執(zhí)法能力建設(shè)的議題。除了最基本的反恐合作外，上合組織成員國也逐步加強了在其他非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，如在打擊毒品走私、保障國際信息安全等方面都達(dá)成了一系列協(xié)議和共識。此外，上合組織的合作內(nèi)容也逐步擴展到其他領(lǐng)域。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，確立了區(qū)域經(jīng)濟合作的法律基礎(chǔ)，明確了發(fā)展目標(biāo)，完善了經(jīng)貿(mào)合作機制。2015年烏法峰會上通過的《上海合作組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》，為進一步推動成員國在互聯(lián)互通、貿(mào)易、投資、產(chǎn)能、金融、能源、糧食和環(huán)保等領(lǐng)域的合作提供了新的指引，進一步夯實了成員國的利益基礎(chǔ)，青島峰會上各國就提高組織的競爭力打造共同發(fā)展繁榮的強勁引擎達(dá)成一致，提出了促進發(fā)展戰(zhàn)略對接推進“一帶一路”建設(shè)，加快地區(qū)貿(mào)易便利化進程的倡議。我國提出了將在上海合作組織銀行聯(lián)合體框架內(nèi)設(shè)立300 億元人民幣等值專項貸款的計劃，給予上合組織成員國在經(jīng)濟領(lǐng)域的發(fā)展合作提供了強大的支持。

在人文交流合作領(lǐng)域，上合組織創(chuàng)辦了文化藝術(shù)節(jié)、上海合作組織大學(xué)等組織和機制。逐步推進了教育、科技、文化、旅游、衛(wèi)生、減災(zāi)、媒體、環(huán)保、青少年等領(lǐng)域交流合作。青島峰會上，中國提出了未來3年，將為各成員國提供3000 個人力資源開發(fā)培訓(xùn)名額，愿利用風(fēng)云二號氣象衛(wèi)星為各方提供氣象服務(wù)的計劃。拉緊了上合組織人文交流合作的共同紐帶，有利于員國增進互信，深化了解，促進合作關(guān)系的良好發(fā)展。

在拓展國際交流合作領(lǐng)域，青島峰會上各國達(dá)成共識，強化上合組織成員國與觀察員國、對話伙伴等地區(qū)國家合作，密切同聯(lián)合國等國際和地區(qū)組織的伙伴關(guān)系，同國際金融機構(gòu)開展對話，為推動化解熱點問題、完善全球治理作出貢獻(xiàn)。上合組織以其包容性、開放性，擴大交流互通，一方面實現(xiàn)自身的完善發(fā)展，同時又積極回饋于國際社會。上合組織合作領(lǐng)域的擴大和深化，是其應(yīng)對環(huán)境壓力的反應(yīng)，也是其內(nèi)部保持更新以維持改革穩(wěn)定的需要。

1.3 上合組織的成功經(jīng)驗

1）準(zhǔn)確把握時代特征、順勢推動多邊組織建設(shè)

上海合作組織是第一個在中國主導(dǎo)下建立的地區(qū)性國際組織。它的產(chǎn)生首先是時代發(fā)展的產(chǎn)物。冷戰(zhàn)結(jié)束、兩極格局的解體后，國際政治進入新一輪的分化、重組。經(jīng)濟全球化及政治多極化是最為鮮明的時代特征。多邊組織在此背景下應(yīng)運而生，不斷增多。而中國經(jīng)過改革開放的幾十年發(fā)展，國力明顯增強、國際地位上升，成為推動國際建設(shè)的強有力的基本條件。自上海合作組織成立的十七年來，中國的發(fā)展與上海合作組織的發(fā)展呈同步上升態(tài)勢。中國國力的增強、新外交理念的推動，成為組織發(fā)展的強勁動力;而上海合作組織自身的不斷健全、完善，為中國提升外交影響力、維護向外發(fā)展利益提供了積極有效的保障。

2）以其“核心價值觀”增強組織認(rèn)同，加強成員國間的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和凝聚力

組織認(rèn)同的實現(xiàn)有助于進一步增強成員國間的信任和凝聚力，有利于上合組織的長遠(yuǎn)發(fā)展。第一，以“上海精神”為核心，打造上合組織價值觀。始終堅持“上海精神”這一核心價值觀，是上合組織發(fā)展的強大精神動力，得到了各成員國的普遍認(rèn)可。在成員國的交往實踐中，堅持和發(fā)展“上海精神”，形成有效的組織認(rèn)同。第二，發(fā)展組織認(rèn)同的社會基礎(chǔ)。成員國的民意和社會基礎(chǔ)在很大程度上影響該國對組織的認(rèn)同度。上合組織對所有參與國最大的價值就是創(chuàng)建了互信、和諧的地區(qū)安全環(huán)境。它對一些國家產(chǎn)生吸引力，根本原因也是這些國家看到，上合組織和平、合作的理念結(jié)出了惠及世人的果實。上合組織尊重各國的發(fā)展道路，同時兼顧各成員國的核心利益和重大關(guān)切。

成員國間的共同利益是強化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、增強凝聚力的紐帶。上合組織始終以各成員國的利益訴求為出發(fā)點，尋求各方的共同利益，從而增進各成員國的利益關(guān)聯(lián)度。一方面，以非傳統(tǒng)安全合作為基點，發(fā)展更加多元的合作內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，上合組織擴大利益基礎(chǔ)，在經(jīng)濟、能源和人文等方面整合各成員國的需求，擴大合作范圍。 另一方面，中俄是作為上合組織的主導(dǎo)國，充分正視雙方之間的分歧，政策溝通和協(xié)調(diào)，消除疑慮，提高政治互信水平，從而更好地進行戰(zhàn)略合作。充分考慮中亞國家的利益需求，重視中亞國家在安全合作和經(jīng)濟建設(shè)方面的訴求。

3）建立、完善組織架構(gòu)、機制設(shè)計，適時、有序的推進組織擴容

上合組織自成立后十分注重組織機制建設(shè)，經(jīng)過17 年的建設(shè)與發(fā)展，各種機制、機構(gòu)建設(shè)不斷完備，為成員國開展交流與合作搭建了廣泛、有效而重要的平臺。國家元首定期會晤機制是上合組織框架內(nèi)的核心機制，是該組織討論和決策所有重大問題的平臺，也是該組織的最高決策機構(gòu)。上合組織還相繼建立起多部門、多層次領(lǐng)導(dǎo)人定期和不定期會晤機制。此外，組織內(nèi)搭建的各類定期磋商交流機制，有效地推動了各成員國交流合作、協(xié)調(diào)立場和采取共同行動。上海合作組織的常設(shè)機構(gòu)秘書處和地區(qū)反恐怖機構(gòu)也保障了該組織各項合作平穩(wěn)有序地進行。

隨著組織的規(guī)模的擴大，上合組織逐步形成了比較完善的對外合作和擴容機制，逐步建立起一套穩(wěn)妥、漸進的擴員途徑和程序。2017 年上合阿斯塔納元首峰會宣告首次擴員，印度和巴基斯坦成為新成員，使得上合組織成為涵蓋歐亞大陸大部分區(qū)域以及近一半世界人口和世界經(jīng)濟20%產(chǎn)值的國際組織。上合組織也因此進入新的發(fā)展階段。上合組織擴員的歷程，也是其從外界環(huán)境中獲得資源的過程。

2 我國參與區(qū)域合作組織的實踐

自20世紀(jì)90年代，中國逐步開啟參與區(qū)域合作組織的實踐。中國與東盟的合作及加入亞太經(jīng)合作組織都是我國參與的重要的區(qū)域合作組織。1991年中國開始與東盟發(fā)展正式對話關(guān)系。1994年首次舉辦的東盟地區(qū)論壇，是一個由中國和亞太國家廣泛參與的區(qū)域性政治與安全對話機制。在起步階段，中國與東盟的安全合作取得了重要成果：一是2002年中國與東盟外長簽署了《南海各方行為宣言》，各方承諾在和平解決爭議之前，努力尋求各種途徑建立相互信任，保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化的行動。二是 《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》的發(fā)表，體現(xiàn)了雙方在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的擴大與提升。

雖然中國與東盟的安全合作取得了一些進展，但長期以來經(jīng)濟合作是中國參與區(qū)域組織合作的重頭戲，安全合作一直滯后。近年來，中國與區(qū)域組織之間的安全合作關(guān)系得到加強，區(qū)域安全合作在中國對外戰(zhàn)略中的重要性逐步上升。2014年李克強總理在緬甸出席第九屆東亞峰會時提出，中方倡導(dǎo)“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的亞洲安全觀，把握好政治安全和經(jīng)濟發(fā)展 “兩個輪子一起轉(zhuǎn)”的大方向，促進地區(qū)的和平安定?！皟蓚€輪子”的思路體現(xiàn)了中國對區(qū)域安全合作的重視。

1991年11月，中國正式加入亞太經(jīng)合組織（APEC，以下簡稱APEC）是亞太地區(qū)級別最高、影響最大的區(qū)域性經(jīng)濟合作組織之一。中國一貫重視并積極參與APEC各領(lǐng)域合作。中國國家主席出席了歷次APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議，提出了許多積極、平衡、合理的政策主張和倡議。亞太經(jīng)合組織成為中國與亞太地區(qū)其他經(jīng)濟體開展互利合作、開展多邊外交、展示中國國家形象的重要舞臺。

但中國在參與APEC合作的進程中，也面臨著諸多發(fā)展障礙。如出于各種政治原因，中國與部分APEC經(jīng)濟體之間的政治關(guān)系發(fā)展并非一帆風(fēng)順。復(fù)雜的政治和經(jīng)濟利益的博弈以及安全、民族、宗教、領(lǐng)土及領(lǐng)海等多重糾紛的影響，大大降低了各國之間的政治互信，削弱了各成員參與合作的信心，缺乏廣泛合作的政治共識也降低了中國和東盟農(nóng)業(yè)合作的效率和成效。同時，由于美國和日本等大國把亞太地區(qū)作為其全球戰(zhàn)略的核心區(qū)域，對不同對象國的實施迥異的策略。復(fù)雜的地區(qū)政治和安全環(huán)境以及日本、美國、部分東盟成員的負(fù)面干擾可能成為我國參與APEC合作面臨的障礙。

3 借鑒上合發(fā)展經(jīng)驗，發(fā)揮我國參與區(qū)域合作組織的作用

作為亞太區(qū)域大國和全球大國，無論從中國自身安全利益考慮還是從國際責(zé)任考慮，中國都有充分理由加強和處理好與區(qū)域組織的合作關(guān)系，積極發(fā)揮我國應(yīng)有的貢獻(xiàn)。從上合組織的發(fā)展經(jīng)驗來看，可以從以下幾點著重發(fā)揮我國在區(qū)域合作組織中的作用。

3.1 加強區(qū)域組織的安全合作

受中國崛起和美國亞太平衡戰(zhàn)略影響，亞太地區(qū)的安全局勢持續(xù)緊張，需要通過加強和完善亞太區(qū)域安全合作以緩解該地區(qū)存在的安全風(fēng)險和安全困境。從中國海外利益的維護來看，也需要進一步加強與各區(qū)域和次區(qū)域組織的安全合作。

中國發(fā)布的2015年《國防白皮書》指出，“隨著國家利益不斷拓展，國際和地區(qū)局勢動蕩、恐怖主義、海盜活動、重大自然災(zāi)害和疾病疫情等都可能對國家安全構(gòu)成威脅，海外能源資源、戰(zhàn)略通道安全以及海外機構(gòu)、人員和資產(chǎn)安全等海外利益安全問題凸顯?！币虼耍瑧?yīng)當(dāng)將安全合作放在區(qū)域合作的首位，需要“適應(yīng)國家戰(zhàn)略利益發(fā)展的新要求，積極參與地區(qū)和國際安全合作”，特別是“加強海外利益攸關(guān)區(qū)”的國際安全合作，共同應(yīng)對地區(qū)性和全球性威脅，更有效地保護中國的海外利益。

3.2 加強政治互信、擴大利益共同點，積極發(fā)揮我國在區(qū)域合作組織中的協(xié)調(diào)、帶動作用

在上合組織的發(fā)展歷程中，中、俄倡導(dǎo)下的成員國之間充分的政治互信是組織發(fā)展到今天取得一系列成就之關(guān)鍵所在?！巴七M地區(qū)經(jīng)濟一體化， 與亞洲各國實現(xiàn)共同發(fā)展”是我們開展區(qū)域經(jīng)濟的最高目標(biāo)。中國亞洲戰(zhàn)略的核心應(yīng)該是推動亞洲地區(qū)成為一個真正有效的利益共同體， 甚至促進亞洲在多樣性下的地區(qū)一體化。中國能做到的是在經(jīng)濟上帶動亞洲的發(fā)展。世界經(jīng)濟在未來進入新的衰退時期不可避免， 如果中國經(jīng)濟相對少受這次衰退的影響， 甚至中國經(jīng)濟基本不受世界衰退的影響， 亞洲地區(qū)在經(jīng)濟上對中國的依賴勢頭將增加。所以， 需要把“周邊” 上升為“地區(qū)”， 把中國融入地區(qū)， 讓地區(qū)和中國相互融合。為此， 我們必須不懈地努力， 克服重重困難， 逐步地改變區(qū)域經(jīng)濟合作不平衡發(fā)展的現(xiàn)狀， 使其沿著相對均衡的方向發(fā)展， 并最終走向和諧發(fā)展。其結(jié)果必將是促進亞太地區(qū)、歐亞大陸與中國經(jīng)濟融合的進一步加深， 并實現(xiàn)中國社會經(jīng)濟全面發(fā)展。

3.3 中國應(yīng)積極地、創(chuàng)造性地推動合作機制的完善，加強相關(guān)的爭端解決機制、沖突預(yù)防機制等多重合作機制的建立及法律制度的確立

在區(qū)域合作組織的機制建設(shè)方面，對于已經(jīng)啟動的、具體的機制，繼續(xù)鞏固和發(fā)展。對于不同環(huán)境下出現(xiàn)的新問題，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造性地在法制化和機制化層面不斷完善、調(diào)整，實現(xiàn)區(qū)域合作組織機制的自我更新。如現(xiàn)代院課題組報告中提到了一些對中國和亞太安全至關(guān)重要的具體機制，包括六方會談機制、南海行為準(zhǔn)則機制、裁軍與軍備控制機制、領(lǐng)土糾紛機制、海上安全合作機制等。此外，還應(yīng)考慮到包括各種非傳統(tǒng)安全方面的機制，如已經(jīng)開展的邊境地區(qū)安全合作機制、打擊跨國犯罪活動機制、移民難民管理機制等。2016年，中國與東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人的聯(lián)合宣言強調(diào)加強防長擴大機制和防務(wù)合作的重要性，承諾全面、有效、完整地落實《南海各方行為宣言》，并推動早日達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”。是亞太安全合作制度化不斷加強的一個積極跡象。

3.4 以開放包容的姿態(tài)彌合各組織成員的訴求差異

當(dāng)前，亞太地區(qū)各國家地區(qū)成員在參與區(qū)域合作的利益取向正在走向多元化，絕大多數(shù)成員都采取了政治和安全并重的策略。越來越多的地緣政治和地緣安全因素，使源于經(jīng)濟和市場因素的APEC合作驅(qū)動力受到了干擾。這一趨勢造成了區(qū)域合作中各方博弈與對抗的色彩漸濃，弱化了成員間的合作向心力，也加大了中國力圖推進和主導(dǎo)區(qū)域合作的協(xié)調(diào)難度。因此，中國在參與未來APEC互聯(lián)互通合作的進程中，應(yīng)充分利用自身既是地區(qū)經(jīng)濟強國、又是發(fā)展中大國的雙重身份，以開放包容的姿態(tài)努力彌合各成員國參與合作的利益與訴求差異，增強中國在區(qū)域合作組織中的凝聚力和向心力。

（作者單位：山東誠功律師事務(wù)所）