凌文豪 王又彭

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)人口老齡化日益加劇，人們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求也隨之提高，與此同時(shí)城鄉(xiāng)間的養(yǎng)老服務(wù)體系的不公平問題也愈加凸顯。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)逐步提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平，增強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)性和服務(wù)性;建立健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，增強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的公平性和流動(dòng)性。

關(guān)鍵詞：社會(huì)養(yǎng)老服務(wù);城鄉(xiāng)公平;公共服務(wù)均等化

中圖分類號(hào)：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1005-6378（2019）01-0132-07

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.01.018

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)人口老齡化已呈爆發(fā)式增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。據(jù)全國(guó)老齡辦數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底中國(guó)60歲及以上老年人口有2.41億人，占總?cè)丝?7.3%[1]。隨著人口老齡化日益加速，中國(guó)老年人占總?cè)丝诒戎嘏c撫養(yǎng)比也將持續(xù)攀升。據(jù)第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)有失能半失能老人4 063萬(wàn)，占老年人口的18.3%。由于老年人身體機(jī)能衰退，自理能力逐步被侵蝕，許多老年人必須得到照護(hù)才能安度晚年。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)老年人之間養(yǎng)老服務(wù)差異較大，也導(dǎo)致諸多不公平情況發(fā)生。城鎮(zhèn)離退休老年人擁有職工養(yǎng)老金保障，經(jīng)濟(jì)收入相對(duì)較高，養(yǎng)老服務(wù)水平相對(duì)較高，而農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)水平較低，很多老人因子女外出務(wù)工還要照顧留守兒童，加之農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所較少，他們的養(yǎng)老服務(wù)幾乎為零。黨的十八屆三中全會(huì)提出“構(gòu)建更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障體系”，黨的十八屆五中全會(huì)又提出了“構(gòu)建更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障體系”，黨的十九大報(bào)告也提出了“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”。這足以說(shuō)明，為了實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，構(gòu)建更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，盡快建立與完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系勢(shì)在必行。

一、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

以共享發(fā)展理念為引領(lǐng)，以社會(huì)公平正義為核心，以保障人民福祉為宗旨，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，不僅是對(duì)中國(guó)尊老敬老文化的弘揚(yáng)和傳承，而且可以有效滿足老年人物質(zhì)文化需求，提高市場(chǎng)供給，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系需要一定的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)和良好的外部環(huán)境做鋪墊。

（一）內(nèi)在優(yōu)勢(shì)：社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)實(shí)成就

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院依據(jù)中央相關(guān)指示精神出臺(tái)了一系列社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策，同時(shí)積極增加財(cái)政投入并根據(jù)老年人自身狀況及需求，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際探索建立有差別的多元化補(bǔ)貼制度，強(qiáng)勢(shì)促進(jìn)我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)制度由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。截至2017年底，中國(guó)共有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)2.9萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老服務(wù)床位達(dá)到714.2萬(wàn)張。共有社區(qū)服務(wù)中心2.5萬(wàn)個(gè)，社區(qū)服務(wù)站13.9萬(wàn)個(gè)[2]。河南省發(fā)改委、民政廳、衛(wèi)計(jì)委等相關(guān)政府部門也聯(lián)合啟動(dòng)了健康養(yǎng)老“十百千”示范項(xiàng)目，項(xiàng)目以居家養(yǎng)老服務(wù)中心為發(fā)展重心，政府統(tǒng)籌規(guī)劃并給予重點(diǎn)資金支持積極建立居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)。充分調(diào)動(dòng)各方力量建立合作開放創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚融合發(fā)展。截止2017年12月底，河南省已初步建立了覆蓋省、市、縣三級(jí)的項(xiàng)目庫(kù)，完成投資2 774億元建立起?。?個(gè)）、市（185個(gè)）、縣（326個(gè)）三級(jí)項(xiàng)目庫(kù)，主要覆蓋機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)融合、智慧養(yǎng)老、基地養(yǎng)老、老年用品等六個(gè)領(lǐng)域。這些都為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）外在條件：城鄉(xiāng)統(tǒng)一現(xiàn)實(shí)要件初步具備

近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中國(guó)已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)家整體實(shí)力大幅度提升。2017年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)82.7萬(wàn)億，財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)17.3萬(wàn)億，河南省生產(chǎn)總值和財(cái)政收入分別也高達(dá)4.5萬(wàn)億和5 238.3億。與此同時(shí)，黨和政府又將人民福祉作為國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的主要方向，集中財(cái)力持續(xù)改善和提升廣大民眾的基本生活水平。河南省委省政府提出?；尽⒍档拙€、建機(jī)制、解難題，以發(fā)展為基、以民生為底，通過機(jī)制建設(shè)惠及廣大人民。應(yīng)不斷加強(qiáng)關(guān)愛服務(wù)體系及城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制建設(shè)，系統(tǒng)推行城鄉(xiāng)民生事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。另外，近年來(lái)中國(guó)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入持續(xù)增長(zhǎng)，也為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系奠定了重要基礎(chǔ)。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的困境

為剖析城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境，課題組以問卷調(diào)查的方式在河南省鄭州市、開封市、漯河市、許昌市、安陽(yáng)市、商丘市、焦作市、南陽(yáng)市、洛陽(yáng)市分別進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。共發(fā)放問卷560份，收回有效問卷553份，有效問卷占98.75%。對(duì)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系現(xiàn)實(shí)困境，論文從橫向、縱向兩個(gè)方面分別做一剖析。

（一）橫向：社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)總體發(fā)展水平較低

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，需要較高的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平作為基礎(chǔ)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)相對(duì)完善的發(fā)展機(jī)制及高水平的服務(wù)供給是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的重要保障。

1.養(yǎng)老服務(wù)體系不完善。河南省養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)尚處于起步與探索階段，在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障水平與保障層次上不僅與全面建成小康社會(huì)不相匹配，而且與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是老年人日益增長(zhǎng)的需求不相適應(yīng)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：老人明確表示所在社區(qū)提供興趣班培訓(xùn)班服務(wù)的僅有6.2%，老年人表示沒有提供的高達(dá)93.8% ;明確表示所在社區(qū)提供心理疏導(dǎo)服務(wù)的老年人僅為2.9%，老年人沒有享受到此類服務(wù)的占97.1%;享受到集體餐廳服務(wù)的老年人僅占到4.5%，僅有10.3%的老年人所在社區(qū)及其附近設(shè)有托老所，仍有53.2%的老年人表示居住社區(qū)及附近沒有醫(yī)院;當(dāng)問及老年人“為您提供服務(wù)的工作人員服務(wù)是否專業(yè)”時(shí)，55.3%的老年人表示“一般，不是很及時(shí)很到位，但是總體說(shuō)還過得去”，4.7%的老年人表示“工作十分不負(fù)責(zé)任”，僅有40%的老年人表示“服務(wù)很好，很貼心”。

2.公共政策結(jié)構(gòu)失衡。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在中國(guó)學(xué)界一般分為公辦和民辦兩種形式，它們?cè)跐M足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求方面均發(fā)揮著重要作用，但二者在公共政策方面差異較大。公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅擁有較為先進(jìn)的管理經(jīng)營(yíng)模式、較好的品牌美譽(yù)度和社會(huì)公信力，而且在資金方面能得到國(guó)家財(cái)政的支持。民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)則不具備公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，而且在市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收標(biāo)準(zhǔn)、投資權(quán)益保護(hù)等方面還受到諸多限制[4]。近年來(lái)，中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策大多關(guān)注資金投入與機(jī)構(gòu)設(shè)立等一般化物質(zhì)建設(shè)，對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)軟件優(yōu)化方面則相對(duì)匱乏。物質(zhì)建設(shè)是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，沒有良好的物質(zhì)建設(shè)的可持續(xù)，養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)化也僅是紙上談兵。如果一味追求一般化物質(zhì)建設(shè)，忽視社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)化問題，物質(zhì)建設(shè)則難以達(dá)到較佳的效果甚至流于形式，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給也將難以滿足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。

3.養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾凸顯。隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口老齡化已呈井噴態(tài)勢(shì)，而與之相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)需求也隨之急劇攀升。老年人口劇增預(yù)示著養(yǎng)老服務(wù)需求的發(fā)展?jié)摿胺较?，而?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低不僅影響著養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是否充分，同時(shí)也影響著老年群體對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)費(fèi)用的支付能力，盡管這與老年群體養(yǎng)老服務(wù)意識(shí)也較為相關(guān)[5]。近年來(lái)，國(guó)家在提供養(yǎng)老服務(wù)方面投入了大量資金，但因信息不對(duì)稱及受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況影響，養(yǎng)老服務(wù)供給與需求之間矛盾凸顯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然國(guó)家初步構(gòu)建起了多重保障的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給體系，受中國(guó)城鄉(xiāng)之間和東西部之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡影響，城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)供給相對(duì)充分，而農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)則非常薄弱。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的老年群體亟待需要解決的問題側(cè)重于基礎(chǔ)性社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)項(xiàng)目，對(duì)較高層次的養(yǎng)老服務(wù)需求性較弱。

4.智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢。隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與人們的生活越來(lái)越密切?；ヂ?lián)網(wǎng)不僅可以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)革新，更有助于更新人們的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)理念。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)充分吸收信息化與網(wǎng)絡(luò)化的最新成果，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新，不斷促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)化升級(jí)，并充分利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)及網(wǎng)絡(luò)傳播優(yōu)勢(shì)，建立和完善社會(huì)養(yǎng)老綜合服務(wù)平臺(tái)，依托互聯(lián)協(xié)同優(yōu)勢(shì)打造新型業(yè)態(tài)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分調(diào)研社區(qū)并未建立接入居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，仍然停留于傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)模式。老年群體學(xué)習(xí)能力普遍較弱，進(jìn)一步限制了智能服務(wù)設(shè)備的普及與使用。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，94.6%的老人所在社區(qū)并未接入智慧養(yǎng)老平臺(tái)，接入比例僅為5.4%。熟悉并掌握智能服務(wù)設(shè)備的老年人僅為17%，且多為教師、公職人員等高學(xué)歷群體。83%的老年人不熟悉智能服務(wù)設(shè)備，智慧養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展仍將面臨著諸多障礙。

（二）縱向：社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)之間差距較為明顯

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)促使城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老服務(wù)水平差距較大。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村老人主要依靠傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老與土地保障為依托，其社會(huì)化程度不僅較低，服務(wù)供給能力有限，且深受傳統(tǒng)自給自足觀念影響，農(nóng)村老人參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)意識(shí)仍有待提高[6]。

1.政策資源方面：社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策城鄉(xiāng)失衡。居家養(yǎng)老服務(wù)主要依靠上門提供，但在很多農(nóng)村地區(qū)，地理位置較為偏僻，且相關(guān)服務(wù)部門尚未形成規(guī)模，上門服務(wù)還存在著諸多限制性因素。盡管注重以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為依托提供日間照料與短期托養(yǎng)服務(wù)，但由于農(nóng)村地區(qū)財(cái)政投入相對(duì)不足、民間資本投資缺乏積極性，實(shí)際服務(wù)效果并不理想。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，保障范圍較窄，甚至要求入住老人具備勞動(dòng)能力能夠提供一些勞作。然而，外出務(wù)工已成為農(nóng)村青壯年工作的必要選擇，農(nóng)村地區(qū)空巢老人數(shù)量與日俱增，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能正逐步弱化。根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的特殊養(yǎng)老境況，運(yùn)用創(chuàng)新思維制定并實(shí)施適宜農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)政策，加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已迫在眉睫。

2.日常照料方面：城鎮(zhèn)老年人較農(nóng)村老年人優(yōu)越。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：在日常照料方面，城鎮(zhèn)老年人需要照料的比例為39.9%，農(nóng)村老年人比例則為57.4%，農(nóng)村相對(duì)城鎮(zhèn)高出17.5%。受城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的影響，在日常照料方面城鄉(xiāng)老年人之間存在較大差距。在一日三餐主要來(lái)源方面，城鎮(zhèn)老年人依靠養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例為6.6%，農(nóng)村老年人比例則僅為0.3%。城鎮(zhèn)老年人與子女同住比例為36.8%，農(nóng)村老年人比例達(dá)到47.2%。農(nóng)村老年人受傳統(tǒng)家庭觀念影響較重，大多選擇居家養(yǎng)老。由于農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)少且服務(wù)質(zhì)量較差也是降低老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意愿的一個(gè)動(dòng)因。再者由于子女外出打工，部分農(nóng)村老人除了照顧自己外，還需要為子女的土地勞作，甚至還需要照顧孫子或?qū)O女上學(xué)和生活等，有19.9%的農(nóng)村老人為家務(wù)事情繁重感到困擾。

3.經(jīng)濟(jì)生活方面：城鎮(zhèn)老年人較農(nóng)村老年人富裕。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，從收入來(lái)源方面，農(nóng)村部分老年人堅(jiān)持參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，比例達(dá)到21.5%，養(yǎng)老主要依靠子女供養(yǎng)的比例為16%，城鎮(zhèn)老年人依靠退休金養(yǎng)老比例為71.5%。開銷方面，農(nóng)村老年人多集中于衣食住行和看病吃藥方面，城鎮(zhèn)老年人多用于人情開銷、旅游娛樂等。35.6%的農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)較為困難，城鎮(zhèn)老年人比例則為24.6%。由于農(nóng)村與城鎮(zhèn)物價(jià)水平存在較大差異，城鄉(xiāng)老年人經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)價(jià)趨于一致。城鎮(zhèn)老年人非常滿意、基本滿意、說(shuō)不清、不滿意、非常不滿意比例分別為13.6%、60.5%、17.1%、7.5%、1.3%。農(nóng)村老年人非常滿意、基本滿意、說(shuō)不清、不滿意、非常不滿意比例分別為10.7%、60.1%、16.6%、11.7%、0.9%。

4.精神生活方面：城鎮(zhèn)老年人較農(nóng)村老年人豐富。精神方面主要側(cè)重于文化娛樂活動(dòng)、受教育程度、是否參加各種集體活動(dòng)等方面介入調(diào)研。在文化娛樂活動(dòng)方面，31.6%的城鎮(zhèn)老人覺得娛樂文化活動(dòng)太少，農(nóng)村老人比例則高達(dá)51.8%。一方面凸顯中國(guó)精神文化服務(wù)發(fā)展整體相對(duì)滯后，另一方面也顯現(xiàn)出農(nóng)村老年人文化娛樂生活更為缺失。受教育程度方面，38%的農(nóng)村老人未曾上學(xué)，城鎮(zhèn)老人比例為11.8%。信仰宗教方面，32.8%的農(nóng)村老人信仰宗教，城鎮(zhèn)老人比例為18%。是否參加集體活動(dòng)方面，97.8%的農(nóng)村老人未曾參與興趣班、培訓(xùn)班和集體餐廳等相關(guān)活動(dòng)，僅有27%的農(nóng)村老人去過老年活動(dòng)中心，9.8%的農(nóng)村老人居住區(qū)域設(shè)有托老所。62%的農(nóng)村老人未曾參與老年人社團(tuán)，城鎮(zhèn)老人比例為38.2%。以上數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)精神文化服務(wù)總體水平不高但城鎮(zhèn)相對(duì)于農(nóng)村而言比較豐富。

5.醫(yī)療服務(wù)方面：城鎮(zhèn)老年人較農(nóng)村老年人完善。從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，城鄉(xiāng)老年人慢性病多集中在高血壓、心腦血管、骨關(guān)節(jié)等疾病。心腦血管、高血壓等疾病需要定期檢查治療，40.8%的農(nóng)村老年人為自己或老伴身體不好，多有疾病感到困擾。城鎮(zhèn)老年人比例為32.5%，農(nóng)村比城鎮(zhèn)高出8.3%。但在農(nóng)村，由于居民居住比較分散，醫(yī)療服務(wù)設(shè)施較為落后，醫(yī)務(wù)人員素質(zhì)較差，有35.6%的老年人為醫(yī)療康體活動(dòng)不方便感到困擾。由于城鎮(zhèn)居民享受到的醫(yī)療條件較好，為醫(yī)療康體活動(dòng)不方便感到困擾的老年人比例相對(duì)較小為19.7%。在農(nóng)村，高達(dá)17.2%的老年人（多為高齡老人）表示人老體衰，煩心事多，醫(yī)療服務(wù)是困擾他們的最大難題。

6.智慧養(yǎng)老方面：城鎮(zhèn)社區(qū)較農(nóng)村社區(qū)先行一步?；ヂ?lián)網(wǎng)養(yǎng)老服務(wù)模式需要完備的基礎(chǔ)設(shè)施支撐和高素質(zhì)的人才資源投入，且該模式回報(bào)周期較長(zhǎng)，對(duì)于企業(yè)投資吸引力不足，發(fā)展過程中面臨“投資異化”風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也面臨老年人互聯(lián)網(wǎng)使用障礙、市場(chǎng)融合度低、政策落地難等困境[7]。據(jù)調(diào)研，受城鄉(xiāng)公共資源分配不均的影響，城鎮(zhèn)社區(qū)接入智慧養(yǎng)老平臺(tái)比例為11%，農(nóng)村社區(qū)比例僅為1.5%。受受教育程度和接受新事物影響，城鎮(zhèn)老人掌握智能服務(wù)設(shè)備的比例為24.6%，農(nóng)村老人比例僅為11.7%。城鎮(zhèn)老年人教育程度相對(duì)較高，且有大部分城鎮(zhèn)老年人退休前為國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工，養(yǎng)老待遇相對(duì)較好，受教育程度高，有能力熟悉并掌握智能服務(wù)設(shè)備。而農(nóng)村老年人一般受教育程度較低，接受新事物較差，較少有人接受互聯(lián)網(wǎng)等新興智慧養(yǎng)老方式。城鎮(zhèn)老人相對(duì)農(nóng)村老人掌握智能服務(wù)設(shè)備狀況較好。因此，城鎮(zhèn)社區(qū)在智慧養(yǎng)老方面較農(nóng)村社區(qū)先行了一步。

三、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的路徑選擇

當(dāng)前中國(guó)正處于加速構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系關(guān)鍵期。關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系城鄉(xiāng)統(tǒng)一，目前仍然處于持續(xù)探索階段，并未形成一個(gè)較理想的模式。就此而言，各地的相關(guān)實(shí)踐為我們提供了一定研究基礎(chǔ)。我們?cè)诜治錾鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)體系城鄉(xiāng)統(tǒng)一現(xiàn)實(shí)困境基礎(chǔ)上，提出在橫向維度逐步提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平，增進(jìn)可持續(xù)性和服務(wù)性;縱向維度構(gòu)建與完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，增進(jìn)公平性和流動(dòng)性。

（一）橫向：逐步提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平，增進(jìn)可持續(xù)性和服務(wù)性

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，首先應(yīng)提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平。橫向維度與縱向維度相輔相成，提高服務(wù)水平增進(jìn)老年福利是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的必要條件，城鄉(xiāng)統(tǒng)一是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展的必經(jīng)階段和重要支撐。

1.完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)實(shí)現(xiàn)以政府為供給主體，政府主導(dǎo)，企業(yè)社會(huì)積極參與的多元化，供給方式因地制宜因勢(shì)利導(dǎo)注重靈活性。政府作為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進(jìn)程中的基礎(chǔ)動(dòng)力，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是否順利向前推進(jìn)，關(guān)鍵是看政府主導(dǎo)責(zé)任能否履行到位。中央政府應(yīng)以社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀為依據(jù)做好頂層規(guī)劃與制度建設(shè)，各地政府因地制宜的設(shè)計(jì)發(fā)展方案實(shí)現(xiàn)制度再創(chuàng)新。政府相關(guān)部門積極制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，提供促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)科學(xué)規(guī)范發(fā)展。加強(qiáng)政策支持與資金投入，通過合作辦學(xué)、財(cái)政扶持、定點(diǎn)培養(yǎng)等方式與相關(guān)院校展開合作，充分利用學(xué)校資源優(yōu)勢(shì)培養(yǎng)專業(yè)人才。并積極建立志愿者參與機(jī)制，為老年群體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)[8]。

2.逐步彌補(bǔ)公共政策失衡。促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制，依據(jù)實(shí)際狀況核定不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展比例，逐步解決傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高投入、低產(chǎn)出，高消耗、低效率問題，并有效調(diào)動(dòng)民間資本與社會(huì)力量，充分發(fā)揮其專業(yè)、便捷等方面的優(yōu)勢(shì)，打造高效優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展新格局。逐步推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體制機(jī)制改革，政府應(yīng)積極履行行政管理和監(jiān)督職責(zé)，保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)不改變、定位不偏差、功能不猥瑣等，并以投資融資、稅費(fèi)優(yōu)惠、土地供應(yīng)、補(bǔ)貼支持和人才培養(yǎng)與就業(yè)等政策為重點(diǎn)積極完善民辦公助政策扶持體系。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)產(chǎn)業(yè)需要繼續(xù)深耕發(fā)展，應(yīng)積極采取一系列創(chuàng)新舉措，注重養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的層次性、協(xié)同性和綜合性。

3.創(chuàng)新社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)方式。如何從老年人多層次需求出發(fā)，政府、社區(qū)、家庭、非營(yíng)利組織、志愿者及老人等主體形成良好合力共建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系;如何滿足老年人護(hù)理需要，將正式和非正式護(hù)理制度有機(jī)結(jié)合是創(chuàng)新社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)方式的關(guān)鍵點(diǎn)。創(chuàng)新社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)方式，首先應(yīng)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老模式實(shí)施再優(yōu)化。遵循老年群體在家居住意愿，積極采取舉措促使居家養(yǎng)老服務(wù)深耕發(fā)展[9]。其次，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提供主體及提供方式實(shí)施再優(yōu)化。作為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的倡導(dǎo)者、引領(lǐng)者和主導(dǎo)力量，政府應(yīng)明確責(zé)任積極投入，給予財(cái)政與政策等相關(guān)支持，并引導(dǎo)家庭、親朋和鄰里間建立良好互動(dòng)互助機(jī)制。在實(shí)現(xiàn)多主體供給的基礎(chǔ)上，積極促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給方式創(chuàng)新。

4.完善智慧養(yǎng)老服務(wù)模式。政府應(yīng)采取積極的財(cái)政政策繼續(xù)加大對(duì)于智慧養(yǎng)老服務(wù)的資金投入，采取靈活的行政政策對(duì)智慧養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展加以引導(dǎo)，并采取多種方式對(duì)老年人進(jìn)行培訓(xùn)，更新老年人養(yǎng)老觀念。非政府組織與市場(chǎng)主體應(yīng)充分發(fā)揮自身特點(diǎn)，在協(xié)同戰(zhàn)略指導(dǎo)下逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)普及與戰(zhàn)略創(chuàng)新，并采取多種舉措將智慧服務(wù)平臺(tái)納入社區(qū)建設(shè)。政府、市場(chǎng)、非政府公共組織和社區(qū)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在政府重視、依托科技、企業(yè)加盟、分類管理原則的指導(dǎo)下，通過構(gòu)建虛擬養(yǎng)老院和社會(huì)養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)等方式綜合實(shí)施一系列創(chuàng)新舉措，增強(qiáng)多種主體協(xié)同創(chuàng)新與發(fā)展能力，提升老年群體智能養(yǎng)老水平，強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)智慧養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。

（二）縱向：構(gòu)建與完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，增進(jìn)公平性和流動(dòng)性

中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)起步相對(duì)較晚，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系阻力較小，可以通過頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌規(guī)劃有條不紊的逐步實(shí)施[10]。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)一不是籠統(tǒng)的完全統(tǒng)一，而是在差序平等理念指導(dǎo)下的階段性統(tǒng)一[11]。

1.逐步彌合城鄉(xiāng)之間政策結(jié)構(gòu)失衡。公平是社會(huì)保障制度賴以存在和發(fā)展的基本價(jià)值，亦是社會(huì)保障的根本目標(biāo)和本質(zhì)體現(xiàn)，而效率是其實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的必要手段。因此，政府部門應(yīng)以城鄉(xiāng)公平為基本理念，以城鄉(xiāng)居民均衡受益為切入點(diǎn)，積極實(shí)施一系列有效舉措構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。逐步改善政策結(jié)構(gòu)失衡狀況，采取城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策，逐步打破城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡、存在結(jié)構(gòu)性差異、服務(wù)水平層次不齊的局面。為城鄉(xiāng)老年人提供均衡受益的養(yǎng)老服務(wù)，給予普通公民以安全的養(yǎng)老服務(wù)預(yù)期。不僅有利于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，更有助于拉動(dòng)內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。尤其對(duì)于農(nóng)村，可增強(qiáng)老人自主能力，擺脫對(duì)子女的依賴，促進(jìn)家庭和諧穩(wěn)定。

2.重點(diǎn)扶持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，利用城鎮(zhèn)資金建立養(yǎng)老服務(wù)公司及療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。對(duì)農(nóng)村進(jìn)行相關(guān)定點(diǎn)扶持，增加農(nóng)村老人土地財(cái)政補(bǔ)貼。根據(jù)發(fā)展實(shí)際制定最低供給標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)相關(guān)監(jiān)督管理辦法以保障服務(wù)質(zhì)量。農(nóng)村老人用于養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)費(fèi)用，可以依據(jù)公平與效率原則，由國(guó)家、家庭與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)三方共同承擔(dān)。加強(qiáng)專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付力度，將家庭收入狀況和老年人所需服務(wù)種類作為基本依據(jù)確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，貧困戶或五保戶可以免除費(fèi)用。并從集體財(cái)政資金中撥付一定比例扶持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。三方所供資金采用收支兩條線由縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行集中管理，并對(duì)養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)資金進(jìn)行嚴(yán)格把控[12]。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的日常照護(hù)體系。作為老年群體日?；顒?dòng)范圍，社區(qū)擁有難得的聚合優(yōu)勢(shì)，更符合老年群體傳統(tǒng)文化認(rèn)知。老人家屬和朋友大都位于社區(qū)內(nèi)部，有利于創(chuàng)造協(xié)作互助的和諧氛圍。熟悉的生活環(huán)境也能夠給予老人以舒適感[13]。政府應(yīng)頒布家庭養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)支持政策，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力為高齡、失能、空巢等老年人困難家庭提供經(jīng)濟(jì)扶持，樹立起家庭養(yǎng)老服務(wù)支持體系的長(zhǎng)效機(jī)制。給予照護(hù)老人子女服務(wù)津貼，增強(qiáng)愛老敬老宣傳教育，充分發(fā)揮居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)性作用。加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)日常照料供給能力。建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，吸引專業(yè)服務(wù)團(tuán)體、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)、營(yíng)利部門和志愿者等參與到日常照料服務(wù)中來(lái)。

4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療照護(hù)體系。政府部門對(duì)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)給予有力的政策和財(cái)政支持。城鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)相對(duì)農(nóng)村完善，可在城鄉(xiāng)之間建立起完備的對(duì)口支援機(jī)制，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)醫(yī)院的醫(yī)務(wù)人員下鄉(xiāng)為老年人提供醫(yī)療服務(wù)，并適時(shí)對(duì)農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。城鎮(zhèn)醫(yī)院在醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療技術(shù)等方面對(duì)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行定點(diǎn)幫扶，提高農(nóng)村醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)能力。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)多種照料相結(jié)合的最佳模式，應(yīng)成為未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的重要方向[14]。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)需要多個(gè)社會(huì)組織密切配合，必須發(fā)揮多方主體優(yōu)勢(shì)整合多方資源。社區(qū)是老人晚年生活的第二空間，通過社區(qū)設(shè)置的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為老年群體提供綜合性的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)[15]。

5.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的智慧養(yǎng)老體系。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系，關(guān)鍵在于做好三方面對(duì)接。第一，智慧養(yǎng)老服務(wù)與傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)接。根據(jù)智能終端設(shè)備產(chǎn)品等級(jí)，并以社區(qū)為依托通過為老人提供輔助無(wú)償使用方式，逐步實(shí)現(xiàn)開發(fā)商家推廣方式由傳統(tǒng)闖入式向深入嵌入式轉(zhuǎn)變[16]。第二，養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)之間對(duì)接。建立大型綜合公共信息平臺(tái)，解決各個(gè)平臺(tái)零散分布缺乏聯(lián)通問題，并建立起能夠相互連通相互協(xié)作的養(yǎng)老服務(wù)子平臺(tái)[17]。第三，城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間對(duì)接。各地市級(jí)政府因地制宜制定本地規(guī)劃，重點(diǎn)支持農(nóng)村智慧養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，落實(shí)優(yōu)惠政策給予財(cái)政保障加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[18]。市場(chǎng)是智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心力量，政府依據(jù)市場(chǎng)環(huán)境制定相對(duì)適宜支持性政策，積極扶持城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村兩個(gè)市場(chǎng)發(fā)展逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[18]溫海紅，王怡歡.“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建及其實(shí)現(xiàn)路徑[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017（6）：138-145.

【責(zé)任編輯 吳 姣】