武倩

[摘? ? ? ? ? ?要]? 機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自改革以來(lái)，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。從機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的必要性入手，通過(guò)分析機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過(guò)程中所面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，就大力推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提出了針對(duì)性的建議。

[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 機(jī)關(guān)事業(yè)單位;養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;改革

[中圖分類(lèi)號(hào)]? F842.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號(hào)]? 2096-0603（2019）05-0246-02

長(zhǎng)期以來(lái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行退休金制度，這對(duì)保障退休人員生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。2015年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，決定自2014年10月1日起對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的必要性

（一）有助于合理兼顧公平與效率

社會(huì)統(tǒng)籌賬戶來(lái)源于單位繳費(fèi)，保證當(dāng)期退休老年人退休費(fèi)的發(fā)放，基金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，當(dāng)期提取、當(dāng)期支付，不為以后留存后備基金，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶基金供一定區(qū)域內(nèi)老年退休人口退休費(fèi)的統(tǒng)籌使用，具有互濟(jì)性，充分體現(xiàn)公平性的要求;個(gè)人賬戶來(lái)源于個(gè)人繳費(fèi)，由于繳費(fèi)情況將直接影響今后的退休金，由本人按照工資的一定比例繳納，多繳多得，克服短視行為，激發(fā)工作積極性，體現(xiàn)效率原則。

（二）充分體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)

在社會(huì)保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種中，除了工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)只需要由單位負(fù)責(zé)繳納，職工個(gè)人不繳費(fèi)之外，其他保險(xiǎn)均要求繳納一定的保險(xiǎn)費(fèi)，一直以來(lái)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休費(fèi)完全由財(cái)政或者單位承擔(dān)，不僅如此，還享受較高水平的退休待遇，這在很大程度上會(huì)造成社會(huì)成員之間的不公平，違背了社會(huì)保障天然追求公平的宗旨。改革后，將打破這一“吃皇糧”的傳統(tǒng)，領(lǐng)取養(yǎng)老金必須以繳納保險(xiǎn)費(fèi)為前提，增強(qiáng)職工的權(quán)利與義務(wù)意識(shí)。

（三）有效應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)人口老齡化程度不斷呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，數(shù)據(jù)顯示，截至2017年，我國(guó)60歲及以上老年人口總數(shù)達(dá)2.4億人，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)17.3%，65周歲及以上老年人口數(shù)為1.6億人，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)11.4%，預(yù)計(jì)到2050年，全球60歲及以上老人將達(dá)到20億，中國(guó)達(dá)4.87億。若養(yǎng)老完全由政府承擔(dān)，一旦老年人口增多，政府勢(shì)必不堪重負(fù)，最終影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，只有改革，責(zé)任共擔(dān)、統(tǒng)籌互濟(jì)，才能有效應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)。

（四）為建立健全統(tǒng)一規(guī)范的社會(huì)保障體系奠定了良好的基礎(chǔ)

改革有利于推動(dòng)制度“碎片化”向“大一統(tǒng)”方向發(fā)展。1997年企業(yè)開(kāi)始實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2005年進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋范圍，將各類(lèi)所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員也納入其中，2009年建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2011年建立城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2014年將這兩項(xiàng)制度進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，此次改革順應(yīng)規(guī)律，破除雙軌，實(shí)現(xiàn)制度并軌，為健全統(tǒng)一規(guī)范的社會(huì)保障體系奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革推進(jìn)過(guò)程中所面臨的挑戰(zhàn)

（一）轉(zhuǎn)制成本

根據(jù)改革方案，以2014年10月1日新方案生效為界限，將參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群劃分為三類(lèi)，第一類(lèi)人群是在2014年10月1日之前已經(jīng)退休的人員，即“老人”，實(shí)行“老辦法”，退休金由財(cái)政或單位承擔(dān)，保持現(xiàn)有待遇并參加今后的待遇調(diào)整;第二類(lèi)人群是在2014年10月1日之后參加工作的人員，即“新人”，實(shí)行“新辦法”，通過(guò)建立新機(jī)制，加入新制度，實(shí)現(xiàn)待遇的合理銜接;第三類(lèi)人群是在2014年10月1日之前參加工作，又在2014年10月1日之后退休的人員，即“中人”，由于從參加工作到新方案生效之間沒(méi)有繳費(fèi)積累，于是實(shí)行“中辦法”，這段時(shí)間視同繳費(fèi)，除了發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，還根據(jù)視同繳費(fèi)年限發(fā)給過(guò)渡性養(yǎng)老金。

據(jù)估算，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史上留下的基金缺口大概在2～3萬(wàn)億元，如果依靠目前每年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的滾存積累（大概為年積累100億的規(guī)模）來(lái)承擔(dān)，大約需要二三百年的時(shí)間。在大多數(shù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，都以“中人”居多，專(zhuān)家測(cè)算“中人”總成本約8.2萬(wàn)億元，比全國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余還高出2倍多。不管以何種辦法計(jì)發(fā)“老人”和“中人”的養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，新制度沒(méi)有就支撐這一計(jì)發(fā)辦法的資金來(lái)源作明確規(guī)定。

（二）制度吸引力

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之后，對(duì)于職工來(lái)說(shuō)，會(huì)引發(fā)這樣一種擔(dān)心：改革之前他們一直享受的是“高水平、高安全性、低成本”的養(yǎng)老保障，那么改革之后，他們還能享受到與之前一樣的待遇嗎？或者他們改革之后所享受的待遇甚至?xí)粫?huì)有所下降呢？

改革前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金按照退休前工資的一定比例計(jì)發(fā)，有學(xué)者針對(duì)新舊制度養(yǎng)老金替代率進(jìn)行過(guò)比較，經(jīng)測(cè)算，相比較于改革前75%～90%的養(yǎng)老金替代率，改革之后的養(yǎng)老金替代率為46.7%～155.9%，呈現(xiàn)出更大的彈性，但是兩極分化比較嚴(yán)重，會(huì)引發(fā)在職職工的擔(dān)憂。

（三）機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)際執(zhí)行層面

1.人員身份

根據(jù)文件精神，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的在編人員才能被納入此次改革范疇，但是在實(shí)際中，有些機(jī)關(guān)事業(yè)單位對(duì)人員編制管理不夠規(guī)范，人員身份復(fù)雜，有部分單位編外聘用人員，由于歷史原因享受相應(yīng)事業(yè)待遇，有部分單位存在超編進(jìn)人問(wèn)題等。

2.繳費(fèi)基數(shù)

以揚(yáng)州市為例，根據(jù)相關(guān)文件精神，“事業(yè)單位工作人員的個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)應(yīng)包括本人上年度工資收入中的基本工資，國(guó)家、省和市規(guī)定的績(jī)效工資（含基礎(chǔ)性績(jī)效和獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效），其余項(xiàng)目暫不納入”。據(jù)調(diào)查，揚(yáng)州市大多數(shù)事業(yè)單位實(shí)際上線的繳費(fèi)基數(shù)是按照基本工資加市均獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效之和確定的，但是針對(duì)績(jī)效工資這一塊各單位之間存在差異，考慮到市均獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效不能體現(xiàn)個(gè)人勞動(dòng)生涯的貢獻(xiàn)和收入水平，也有部分單位根據(jù)自身獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效來(lái)確定繳費(fèi)基數(shù)，造成繳費(fèi)基數(shù)的差異。

3.預(yù)扣養(yǎng)老金結(jié)算問(wèn)題

從2014年10月1日開(kāi)始，揚(yáng)州市機(jī)關(guān)事業(yè)單位開(kāi)始進(jìn)行養(yǎng)老金預(yù)扣，以某事業(yè)單位為例，當(dāng)時(shí)的預(yù)扣基數(shù)是基本工資加市均獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效之和，但完成參保登記工作并上線運(yùn)行之后，需要確定最終繳費(fèi)基數(shù)，如果繳費(fèi)基數(shù)一致，便不涉及個(gè)人多退少補(bǔ)和單位超預(yù)算補(bǔ)繳問(wèn)題，但考慮到個(gè)人實(shí)際收入情況，若進(jìn)行調(diào)整，則涉及2014年10月1日以來(lái)單位以及個(gè)人實(shí)際應(yīng)繳額與預(yù)扣額的多退少補(bǔ)，此舉操作難度大，將耗費(fèi)大量的人力物力與財(cái)力。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的有效推進(jìn)

（一）加大政府財(cái)政支持

針對(duì)改革中的隱性債務(wù)及轉(zhuǎn)制成本，需要加大政府財(cái)政支持，因?yàn)樵跈C(jī)關(guān)事業(yè)單位中，養(yǎng)老金通過(guò)預(yù)先扣留交給了國(guó)家，并且轉(zhuǎn)化成了一定的政府投入，凝固在國(guó)有資產(chǎn)中，因此政府是職工養(yǎng)老金隱性債務(wù)的債務(wù)人，由國(guó)家統(tǒng)一安排債務(wù)償還是合乎事實(shí)和情理的。

可以效仿企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2017年11月18日，國(guó)務(wù)院公布《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，中央和地方及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)都納入股權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10%。國(guó)有資本，取之于民、用之于民，劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)充實(shí)社?；痼w現(xiàn)了國(guó)家擔(dān)當(dāng)，這是在不斷做大做強(qiáng)的國(guó)有資本和被老百姓視為“養(yǎng)命錢(qián)”的社保基金之間，終于打通了一條銜接的渠道。并且在償還轉(zhuǎn)制成本之后，未來(lái)政府將不再對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兜底，有利于厘清政府和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的邊界，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身的活力。

（二）建立和完善職業(yè)年金制度，增強(qiáng)制度自身吸引力

為了防止改革后養(yǎng)老金替代率有所降低，必須強(qiáng)制實(shí)施職業(yè)年金制度作為對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充。職業(yè)年金的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)方式與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)相同，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)同時(shí)征收，征收的職業(yè)年金進(jìn)入專(zhuān)門(mén)的職業(yè)年金賬戶。并且，國(guó)家也需要經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作的方式進(jìn)行保值增值，以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為第一支柱，職業(yè)年金為第二支柱，積極發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)作為第三支柱，不斷提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休后的生活水平。

（三）規(guī)范前期繳納工作，為后續(xù)工作開(kāi)展奠定基礎(chǔ)

1.核準(zhǔn)人員身份

根據(jù)文件精神，需要嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制和人事管理有關(guān)規(guī)定，核定與單位編制總數(shù)相對(duì)應(yīng)的人員花名冊(cè)，落實(shí)編制實(shí)名制，按規(guī)定進(jìn)行清理規(guī)范，如查閱本人檔案，確定在編身份，待明確后再納入相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，進(jìn)行參保登記。

2.“中人”的視同繳費(fèi)年限認(rèn)定

對(duì)在改革前參加工作，改革后退休的這部分人群，方案生效前的這段工齡視同繳費(fèi)，但是只有將這段經(jīng)歷進(jìn)行準(zhǔn)確核查，才能視同繳費(fèi)。因此在執(zhí)行層面需分情況對(duì)待，以揚(yáng)州市為例，通過(guò)查閱個(gè)人檔案中關(guān)于上山下鄉(xiāng)登記表，確定知青身份后，才能將段經(jīng)歷認(rèn)定為視同繳費(fèi);在1970～1978年期間入學(xué)讀書(shū)，無(wú)論中專(zhuān)、大專(zhuān)還是大學(xué)都屬于工齡，但是1979年之后入學(xué)的只有大專(zhuān)以上才能被認(rèn)定為學(xué)齡;曾在企業(yè)工作的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，在企業(yè)工作期間應(yīng)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的（1996年之后），應(yīng)繳未繳的工作年限作為中斷繳費(fèi)年限處理。

3.繳費(fèi)基數(shù)應(yīng)體現(xiàn)個(gè)人勞動(dòng)貢獻(xiàn)

建議繳費(fèi)基數(shù)按照個(gè)人實(shí)際收入來(lái)確定，在政策許可的范圍之內(nèi)，最大限度調(diào)動(dòng)職工的積極性，增強(qiáng)對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金的心理預(yù)期。同時(shí)建議對(duì)于2014年10月至2017年12月期間的養(yǎng)老保險(xiǎn)直接按系統(tǒng)預(yù)扣基數(shù)執(zhí)行（即按照市均獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效確定的繳費(fèi)基數(shù)），從2018年起按職工個(gè)人實(shí)際收入確定基數(shù)，簡(jiǎn)化前期工作，平穩(wěn)過(guò)渡，逐步規(guī)范調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納的要求，為后期工作順利開(kāi)展奠定良好基礎(chǔ)。

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編輯 張 慧