賈映輝 王偉玲

加快公共數據資源對社會機構和個人開放，鼓勵社會公眾開發(fā)利用公共數據資源，對于促進經濟社會發(fā)展、激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新具有重要作用。本文研究了北京市近年來公共數據資源開放情況，分析存在的問題，并對北京市政府如何進一步推進公共數據資源開放提出了若干建議。

公共數據資源是指政務部門、公共服務和公用市政企事業(yè)機構在社會公共管理服務活動中產生的具有公共性、基礎性、經濟性和社會價值的數據。公共數據資源是當今世界經濟社會發(fā)展的支撐性、戰(zhàn)略性資源，其可獲取性和流動性已成為構筑區(qū)域競爭力的重要基石。

北京市公共數據資源開放發(fā)展現狀

一.率先建立公共數據資源開放平臺

為創(chuàng)造有利于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的良好環(huán)境，滿足日益增長的信息需求，促進軟件與信息技術服務業(yè)發(fā)展，推動信息消費，北京市經信委成立事業(yè)單位推動政務數據開放工作。2012年10月，推出北京市政務數據資源網（www.bjdata.gov.cn）。該網站將北京市政務部門提供的、可向社會開放的政務數據資源進行了整合，為數據產品開發(fā)者提供下載調用服務。開發(fā)人員可將網站上發(fā)布的政府數據資源應用到相關的產品開發(fā)中，以提高數據產品的用戶體驗和服務質量。網站主要提供三種服務：WPS、CSV等格式的原始數據下載和帶有地理坐標信息的SHAPE空間數據下載以及在線調用API，同時面向特定權限的用戶提供半開放式數據服務。此外，基于網站發(fā)布數據開發(fā)的APP備案信息也可以在線提交。

二.實現部分數據的規(guī)范性開放

截至2019年1月底，該網站發(fā)布了北京市56個政府部門的1260類數據集，總計約7731萬條數據。其中，完全開放的數據集為1196類，數據記錄總數超過260萬余條，主要來自54個單位;定向授權開放的數據集是64類，共有7471萬條數據記錄，主要來自9家單位。公開數據主要來自教育、科技、司法、人社、環(huán)境保護、民政、國土和公安等56個部門。涵蓋20個主題，包括生活服務、企業(yè)服務、美食餐飲、醫(yī)療保健、旅行住宿、運輸服務、消費購物等。其中，北京市教育局提供的“小學、中學、高?！焙捅本┦袊临Y源局提供的“土地用途分區(qū)”數據集下載量最高。各區(qū)縣在網站開通區(qū)縣頻道，向社會開放本區(qū)縣政府部門數據資源。

三.數據開發(fā)利用取得初步成效

北京市聯合百度、方正國際、九州聯宇、醫(yī)行華夏等企業(yè)，協同開展公共信息資源開放，政務數據資源開發(fā)利用成效初現。涌現了一批與生活密切相關的APP應用，內容涉及教育、文化、健康、交通、旅游等領域。北京市依托北京市信息資源管理中心，聯合太極計算機、北京軟件和信息服務交易所、中關村大數據產業(yè)聯盟等單位，舉辦了“北京市政務數據資源網應用創(chuàng)意大賽”，評選了一批基于北京市公共數據資源開發(fā)的優(yōu)秀創(chuàng)意方案，這些方案從公眾切身需求出發(fā)，聚焦出行難、看病難、擇校難等民生痛點，提出了具有一定可操作性、實用性和創(chuàng)新性的數據應用創(chuàng)意方案。目前，部分創(chuàng)意方案已經形成了相關信息服務產品。

四.建立公共數據資源開放管理制度

為做好政府數據開放有關工作，北京市政府印發(fā)了《關于做好通過北京市政務數據資源網向社會開放政務數據相關工作的通知》，要求各部門積極梳理數據資源，編制公共信息資源開放目錄，發(fā)布全市開放的公共數據資源。制定了《北京市政務數據資源網數據下載與使用指引》，為公眾介紹如何下載和使用數據，引導數據資源正確使用。組織市政協委員、政府部門代表、公共企事業(yè)單位代表和專家結合實際情況，圍繞公共信息資源開放范圍、形式、推進策略等重要問題開展研究討論，形成推進公共信息資源向社會開放工作的政策文件，明確了公共信息資源開放工作機制。北京市成立了公共數據資源開放項目組、協調組、數據處理組、政策制定組等機構，來具體實施北京市政務數據資源網建設和數據開放工作。北京市公共數據資源開放工作中，以市經信委為指導、信息資源管理中心負責網站運維、相關部門提供開放數據、社會公眾監(jiān)督反饋的工作局面基本形成。

存在的問題

北京市在全國率先探索公共數據資源開放，取得了良好的成績，但相對美日法等國數據開放程度和社會未來應用需求，仍存在很大差距，體現在以下方面：

一.開放數據的范圍不廣

在北京市開放的公共數據集中，大多集中在旅游住宿、教育科研、房屋住宅、社會保障等民生服務領域，但在社會管理和城市建設領域開放數據程度不大。例如，社會治安、安全生產、人口管理、城市基礎設施等領域未廣泛開放數據資源。究其原因：一是對開放公共數據資源的范圍界定不清晰，對哪些數據可以開放、哪些數據不能開放沒有明確界定，一些部門為規(guī)避泄密風險而選擇放棄開放數據;二是尚未建立健全的數據開放績效考核制度，一些垂直管理部門將數據作為本部門的私有資產，并以上級部門未授權為由拒絕開放時，公共數據資源開放管理部門缺乏有效的應對手段。

二.開放數據的可利用率不高

分析北京市開放的公共數據資源可以發(fā)現，很多公共數據資源未得到充分利用，大量的數據因質量不高等原因導致其價值難以體現。其原因：一是可讀性有待提升，已開放的公共信息資源大多格式單一，開發(fā)者讀取數據的便利度有限。二是時效性低，部分數據資源最新更新還是2012年，對時效性要求高的公共數據資源若錯過最佳開放時期，其價值幾乎為零。三是準確度低，部分開放的數據資源準確度不高，精度不夠，不能真實客觀地反映事實。四是完整性差，一些數據沒有經過整理，支離破碎，導致數據資源開發(fā)利用的性價比低，用戶開發(fā)積極性不大。

三.開放數據價值挖掘不夠

政府掌握著整個社會數據的規(guī)模很大，但這些數據大多深在閨中，公共信息資源所蘊藏的巨大價值尚未充分挖掘。北京市除了高級人民法院利用數據開展的“信息球”、北京九州聯宇信息技術有限公司開發(fā)的“實時交通信息服務”等少數典型應用外，其他優(yōu)秀應用并不多。因此，對北京市各政府部門來說，應加強高價值公共數據資源的開放，引導社會力量開發(fā)利用公共數據資源，提高數據資源在經濟發(fā)展、社會治理等領域的支撐決策能力。

四.開放數據用戶參與度低

公共數據資源開放和數據文化的形成過程，也是公眾、社會組織等社會力量不斷推動、參與和使用數據的過程。政府公共數據資源開放范圍的不斷擴大和數據質量的不斷提升，離不開公眾積極應用和反饋，從而促進數據開放部門不斷改善。當前，我國公眾數據理念和數據文化整體程度不高，對數據開放和數據價值應用意識不強，因此參與程度不夠，難以形成公共數據開放方和數據開發(fā)的應用方的良性互動局面。

加快公共數據資源開放的對策建議

一.強化公共數據資源開放組織領導

公共信息資源開放涉及的政府部門眾多，有序推進數據開放離不開強有力的組織體系和統籌協調機制。因此，一是建議北京市加強組織領導，并建立相關工作小組定期研究，加以協調推進;二是成立公共數據資源開放專家咨詢委員會，匯聚專家人才，研究數據范圍、方式和優(yōu)化模式。

二.建立健全公共數據資源開放制度

公共信息資源開放的不斷發(fā)展，需要一系列的制度規(guī)范。一是在標準方面，政府應組織行業(yè)協會、中小微創(chuàng)業(yè)企業(yè)、第三方研究機構等多方力量，圍繞數據格式、數據質量等關鍵要素，建立公共信息資源開放標準體系;二是完善公共信息資源開放目錄指南，修訂管理辦法，明確范圍和內容;三是將公共數據資源開放納入政府部門績效考核范圍，建立考核和獎懲機制，要求各部門制定年度計劃并加以落實。

三.增強社會治理數據開放程度

創(chuàng)新政府管理模式，提高社會治理能力，需要加強社會管理、城市運行等領域的數據開放，讓更多的企業(yè)開發(fā)優(yōu)秀應用，讓公眾參與社會事務管理。因此，一方面，北京市要加強公共安全、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、食藥監(jiān)管、知識產權、城市建設、水電氣熱等領域的數據開放;另一方面，加強與企業(yè)合作，開展試點示范，為政府部門開放數據資源和企業(yè)利用數據資源提供參考樣本。

四.加大政府財政經費支持投入力度

盡管北京市在公共數據資源開放領域已經探索三年，但無論是在數據開放范圍、質量，還是數據應用效益，以及網站建設優(yōu)化方面，都存在改善空間。因此，未來應加強財政投入，一是加強網站建設和管理，提高網站的用戶體驗;二是設立公共數據資源創(chuàng)新基金，為基于公共數據資源開展創(chuàng)業(yè)的大學生提供創(chuàng)業(yè)啟動資金，獎勵開展創(chuàng)新的小微企業(yè)。

五.引導社會積極開發(fā)利用開放數據

公共數據資源是促進經濟社會發(fā)展的重要因素。通過挖掘數據價值，繁榮數字經濟，可以有效激活創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱情與活力。一是通過多種媒體手段，宣傳公共數據資源開放的意義和價值，讓更多的人參與到公共數據資源開放中來。二是以需求為牽引，引導企業(yè)以商業(yè)模式創(chuàng)新和應用模式創(chuàng)新為重點，開展公共數據市場化增值開發(fā)，充分釋放公共數據的巨大商業(yè)價值。