徐耀鴻 房風(fēng)文

[摘要]2003年《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（簡稱《民促法》）實(shí)施以來，我國民辦教育辦學(xué)規(guī)模實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，民辦中高職教育也實(shí)現(xiàn)了大幅度增長。2016年，我國又對《民促法》進(jìn)行了修訂。修訂后的新《民促法》將給民辦職業(yè)教育帶來諸多正面影響，但民辦職業(yè)學(xué)校仍面臨不少發(fā)展困境。新《民促法》背景下，民辦高職教育將可能更多走向非營利性，整體發(fā)展態(tài)勢穩(wěn)中向好，而民辦中職教育可能出現(xiàn)分化，而且面臨持續(xù)下滑風(fēng)險。為促進(jìn)民辦職業(yè)教育事業(yè)的健康發(fā)展，未來需要進(jìn)一步加強(qiáng)民辦職業(yè)教育制度規(guī)范建設(shè)，加快出臺地方政府扶持和獎勵政策，推動民辦職業(yè)學(xué)校完善內(nèi)部管理，加強(qiáng)事后監(jiān)管與評估。

[關(guān)鍵詞]民辦職業(yè)教育 發(fā)展態(tài)勢 分類管理改革

[作者簡介]徐耀鴻（1973- ），男，湖北房縣人，湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授。（湖北? 十堰? 442000）房風(fēng)文（1980- ），男，山東壽光人，教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所，助理研究員。（北京? 100029）

[中圖分類號]G648.7[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-3985（2019）06-0099-05

2002年12月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（簡稱《民促法》），2013年6月第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議對該法進(jìn)行了修改，2016年11月第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議第二次對該法進(jìn)行修改，并于2017年9月1日起施行。以下將修訂后的《民促法》統(tǒng)稱為“新《民促法》”。作為我國民辦教育的重要組成部分，民辦職業(yè)教育在新修訂的《民促法》下將受到哪些影響，發(fā)展態(tài)勢如何，如何應(yīng)對，均需進(jìn)行前瞻性分析。

一、《民促法》實(shí)施以來我國民辦職業(yè)教育及民辦教育整體概況

2003年《民促法》實(shí)施以來，包含民辦職業(yè)教育在內(nèi)的各級各類民辦教育經(jīng)歷了15年發(fā)展歷程，辦學(xué)規(guī)模得到了有效發(fā)展。從2003年和2017年民辦教育規(guī)模對比（見表1）可以看出，伴隨《民促法》的頒布實(shí)施，我國民辦教育快速增長，辦學(xué)規(guī)模實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

作為民辦教育的重要組成部分，我國民辦職業(yè)教育在過去的15年間得到了有效發(fā)展，主要表現(xiàn)為：第一，通過2003年與2017年民辦中等職業(yè)教育規(guī)模對比（見下表2）可以看出，民辦中職教育規(guī)模實(shí)現(xiàn)了大幅度增長。第二，通過2003年與2017年民辦高等職業(yè)教育規(guī)模對比（見下表3）可以看出，民辦高職教育也實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模增長。第三，民辦職業(yè)教育在同類教育中的占比提高，從“有益補(bǔ)充”成長為我國教育的重要力量。從中職教育來看，2003年民辦中等職業(yè)學(xué)校的學(xué)校數(shù)、招生數(shù)和在校生數(shù)占全國中等職業(yè)學(xué)校的比例分別為9.38%、7.48%和6.26%，2017年相應(yīng)占比分別為19.39%、13.51%和12.39%，2017年較2003年占比分別增長10.01%、6.03%和6.13%。從高職教育來看，2003年民辦高等職業(yè)院校的學(xué)校數(shù)、招生數(shù)和在校生數(shù)占全國高等職業(yè)院校的比例分別為18.06%、11.75%和10.26%，2017年相應(yīng)占比分別為23.05%、21.02%和20.52%，2017年較2003年占比分別增長了4.99%、9.27%和10.26%。由此可見，民辦中等和高等職業(yè)教育在全國中等和高等職業(yè)教育規(guī)模中的占比均有較大增長，成為我國教育發(fā)展中不可或缺的重要力量，為我國教育事業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。

二、新《民促法》背景下民辦職業(yè)教育的利好與困境

1.新《民促法》背景下民辦職業(yè)教育迎來利好。第一，明確民辦職業(yè)學(xué)校分類管理改革。新法第十九條規(guī)定“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校”，同時規(guī)定“非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué);營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。這是新《民促法》較以前規(guī)定的重大突破，進(jìn)一步明確了民辦學(xué)?？勺灾鬟x擇營利性和非營利性，實(shí)行分類管理，成為新法的亮點(diǎn)之一。第二，保護(hù)民辦職業(yè)學(xué)校舉辦者合法權(quán)益。新《民促法》規(guī)定“營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”，這為民辦職業(yè)學(xué)校舉辦人依法取得財(cái)產(chǎn)收益提供了法律依據(jù)。另外，新《民促法》對舉辦者非財(cái)產(chǎn)收益進(jìn)行了明確規(guī)定，如第二十條規(guī)定“民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理”。這些新規(guī)定有助于保護(hù)民辦職業(yè)學(xué)校舉辦者的財(cái)產(chǎn)性和非財(cái)產(chǎn)性合法權(quán)益，給舉辦者帶來更明確的預(yù)期，穩(wěn)定舉辦者的信心。第三，強(qiáng)化民辦職業(yè)學(xué)校優(yōu)惠和扶持。新《民促法》第七章提出八條扶持與獎勵規(guī)定，賦予民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的平等地位，給予諸多優(yōu)惠和支持措施，為民辦學(xué)校公平發(fā)展保駕護(hù)航。第四十七條規(guī)定“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策;其中，非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策”。根據(jù)新法的規(guī)定，民辦職業(yè)學(xué)校將依法依規(guī)獲得更多國家政策扶持，獲得更有利的公平競爭環(huán)境。

2.新《民促法》背景下民辦職業(yè)教育面臨的困境。第一，民辦職業(yè)教育制度不夠健全，地方政策待遇落實(shí)不到位。現(xiàn)行的民辦教育法律法規(guī)及規(guī)章對民辦職業(yè)學(xué)校有適用性，但還不夠健全，民辦職業(yè)學(xué)校辦學(xué)的合理回報(bào)還沒有明確標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)定。另外，地方制定出臺能統(tǒng)籌考慮民辦職業(yè)教育發(fā)展需求的民辦教育實(shí)施細(xì)則的進(jìn)度較慢，地方政府部門落實(shí)中央政策不積極，落實(shí)政策不到位，尤其是西部地區(qū)的地方政府本身財(cái)力有限，更難以有效支持民辦職業(yè)學(xué)校發(fā)展。第二，民辦職業(yè)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)渠道比較單一，主要依賴學(xué)費(fèi)生存。盡管民辦職業(yè)學(xué)?？梢杂卸喾降慕?jīng)費(fèi)來源渠道，但現(xiàn)實(shí)收入來源主要是學(xué)生學(xué)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)中的學(xué)費(fèi)比例，中職學(xué)校占到了40%以上，高職學(xué)校占到了70%以上，而舉辦者投入的比例很小，社會捐贈、校辦產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營收益用于教育的經(jīng)費(fèi)幾乎可以忽略不計(jì)。學(xué)費(fèi)占比高會使民辦職業(yè)學(xué)校的公益性打折扣，而且影響學(xué)校的力學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平。第三，民辦職業(yè)學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量較差，學(xué)校管理不規(guī)范。多數(shù)民辦職業(yè)學(xué)校重經(jīng)濟(jì)效益而輕教育投入，重規(guī)模擴(kuò)張而輕內(nèi)涵提高，重開辦文科而輕理科，盡可能地壓縮和節(jié)約辦學(xué)成本。一些民辦職業(yè)學(xué)校內(nèi)部管理不規(guī)范甚至失范，經(jīng)常有學(xué)校被曝光管理混亂，聲譽(yù)掃地。社會上對民辦職業(yè)學(xué)校的印象是“地毯式宣傳、傳銷式招生、粗放式辦學(xué)、盲流式就業(yè)”。

三、新《民促法》背景下民辦職業(yè)教育發(fā)展態(tài)勢分析

1.民辦高職院校發(fā)展態(tài)勢分析。第一，民辦高職院校將更多趨向非營利性方向發(fā)展。民辦職業(yè)院校作為民辦學(xué)校的重要組成部分，必然會受到新《民促法》的影響，尤其是民辦職業(yè)院校舉辦者終將在營利性和非營利性之間做出決定。隨著新《民促法》的實(shí)施，民辦高職院校若將自身定性為營利性，將失去政府的政策支持，影響學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展;若定性為非營利性，將獲得更多的政策優(yōu)惠和支持。由此，一些未定性的民辦高職院校將定性為非營利性職業(yè)院校，少數(shù)定性為營利性的民辦高職院校有可能向非營利性靠攏，改為非營利性，以獲得與公辦高職院校同等的政策支持，從而實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展。第二，全國民辦高職院校整體將穩(wěn)中向好發(fā)展。從整體上看，全國民辦高職院校仍將面臨較好的發(fā)展態(tài)勢和較大的發(fā)展空間。一是新《民促法》及相關(guān)配套文件給全國民辦高職院校在管理改革、權(quán)益保護(hù)、優(yōu)惠扶持和穩(wěn)定隊(duì)伍等方面帶來了正面效應(yīng)，創(chuàng)造了良好的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境。二是全國高職教育規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，給民辦高職院校帶來了良好的發(fā)展機(jī)遇。三是財(cái)政部和教育部聯(lián)合提出的高職院校年生均財(cái)政撥款水平應(yīng)當(dāng)不低于12000元的標(biāo)準(zhǔn)要求，對部分省份尤其是西部省份的財(cái)政來講，要求較高，壓力較大，由此會限制或降低公辦高職院校的招生規(guī)模，從而給民辦高職院校騰出更多的發(fā)展空間。四是各地民辦高職經(jīng)過多年發(fā)展，已建立比較健全的教學(xué)和管理機(jī)構(gòu)，健全了二級院系管理結(jié)構(gòu)，達(dá)到了一定辦學(xué)規(guī)模，平均每個學(xué)校的在校生規(guī)模在6000人以上，部分優(yōu)質(zhì)民辦高職院校的規(guī)模更大，在一萬人以上;部分民辦高職院校已建成了多個校區(qū)，而且仍在加大投入，積極擴(kuò)張校園規(guī)模。同時，一部分辦學(xué)資質(zhì)優(yōu)良、教學(xué)水平扎實(shí)和師資力量豐富的民辦高職院校正在積極提升辦學(xué)質(zhì)量和水平，朝升格為普通應(yīng)用型本科院校的方向不斷努力。所以，新《民促法》實(shí)施之后，民辦高職院校會朝著更有利于自身的方向發(fā)展，選擇非營利模式，獲得更多支持，整體發(fā)展勢頭良好。

2.民辦中職學(xué)校發(fā)展分析。第一，民辦中職辦學(xué)可能會出現(xiàn)分化。新《民促法》實(shí)施后，民辦中職學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)可能會出現(xiàn)分化。目前，民辦中等職業(yè)學(xué)校基本上沒有自己的學(xué)校網(wǎng)站，相關(guān)信息非常有限，很難公開找到辦學(xué)章程，無法得知辦學(xué)性質(zhì)，但從一些職業(yè)學(xué)校的名稱上可以看出其存在營利性投資目的。同時，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，投資辦學(xué)者需要合理回報(bào)，有的舉辦者投資辦學(xué)起源于教育是“低投入、高產(chǎn)出”的行業(yè)，有的可以獲得教育相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利潤。民辦教育分類管理政策出臺后，部分民辦中職學(xué)校將自身定性為非營利性，而有些因投資人或舉辦企業(yè)不舍得放棄多年經(jīng)營和積累的資產(chǎn)，會將自身定性為營利性，這部分營利性學(xué)校將享受不到政府的優(yōu)惠政策，辦學(xué)更加困難，從而轉(zhuǎn)向技能培訓(xùn)或課外輔導(dǎo)。第二，民辦中職學(xué)校面臨持續(xù)下滑走勢。相比民辦高職學(xué)校，民辦中職學(xué)校將受到新《民促法》實(shí)施的更多不利影響，可能使民辦中職學(xué)校在一段時期內(nèi)持續(xù)下滑。一是新《民促法》的實(shí)施對民辦中職學(xué)校來講，在一定時期內(nèi)會是挑戰(zhàn)大于機(jī)遇，與其他相關(guān)因素相疊加，使民辦中職學(xué)校在一段時期遭受不利影響。二是近年來受人口出生低谷的滯后效應(yīng)、資源配置不足等影響，職業(yè)教育生源不足，這將使民辦中職學(xué)校受困于整個中職教育發(fā)展形勢的影響，而且影響可能會較大。三是民辦中職教育基礎(chǔ)薄弱，在民辦教育中屬于辦學(xué)最艱難的群體，很多民辦中職學(xué)校的場地是租借的，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定且素質(zhì)不高，經(jīng)費(fèi)投入主要依靠學(xué)雜費(fèi)，學(xué)校管理水平有限甚至不夠規(guī)范。所以，民辦中等職業(yè)教育在新《民促法》實(shí)施后會受到較大影響，可能會在一定時間內(nèi)加劇部分民辦中職學(xué)校的消亡或轉(zhuǎn)型，需要給予更多關(guān)注和高度重視。

四、新《民促法》下推進(jìn)民辦職業(yè)教育健康發(fā)展的對策建議

新《民促法》實(shí)施后，需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度規(guī)范建設(shè)，引導(dǎo)民辦職業(yè)學(xué)校利用機(jī)遇克服挑戰(zhàn)，合理有序地完成過渡，同時需要加強(qiáng)監(jiān)管和評估，以促進(jìn)民辦職業(yè)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

1.進(jìn)一步完善民辦職業(yè)教育制度，形成有效法制保障。盡管國家出臺了不少制度，但由于民辦職業(yè)教育歷史較長、各類情況比較復(fù)雜，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立健全民辦職業(yè)教育制度和管理規(guī)范，出臺更有針對性、可操作性的具體管理和實(shí)施辦法，穩(wěn)定民辦職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)信心。要加快出臺《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，盡快修訂《中華人民共和國職業(yè)教育法》及其他法律法規(guī)的相關(guān)條款，細(xì)化民辦職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)定，破除民辦職業(yè)教育辦學(xué)障礙。要協(xié)調(diào)財(cái)政、發(fā)改、稅務(wù)、教育、民政、工商、國土等部門，進(jìn)一步完善民辦職業(yè)教育相關(guān)配套制度，包括財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、會計(jì)制度、稅收制度、財(cái)政支持制度、合理回報(bào)制度和師生權(quán)益保障制度等，突破制度障礙和政策壁壘，以更好地保護(hù)民辦職業(yè)院校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、辦學(xué)自主權(quán)、公平發(fā)展權(quán)。要從方便民辦職業(yè)院校類型選擇和流程辦理出發(fā)，除國家法定事項(xiàng)外，不設(shè)置前置審批或行政許可，清除各種地方政策壁壘，盡可能地簡化辦事流程和各種手續(xù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺和云服務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息同步共享和查詢。同時，支持民辦學(xué)校體制機(jī)制創(chuàng)新，如鼓勵PPP模式辦學(xué)等多種方式，激發(fā)民辦學(xué)校辦學(xué)活力。

2.加快出臺地方政府扶持和獎勵政策，引導(dǎo)民辦職業(yè)學(xué)校合理有序過渡。盡管新法沒設(shè)定具體的過渡期，但各地要加快出臺地方實(shí)施方案和細(xì)則，加大政府扶持和獎勵，引導(dǎo)民辦職業(yè)學(xué)校在分類管理改革上合理有序過渡。一是做好政策宣傳引導(dǎo)。在完善各種制度和配套政策的基礎(chǔ)上，加大新政策的宣傳力度，最大程度地給予民辦職業(yè)院校穩(wěn)定發(fā)展的明確預(yù)期，讓其自由自主地選擇營利或非營利類型，著重鼓勵捐資助學(xué)、不求回報(bào)的投資辦學(xué)。二是地方行政部門要細(xì)化分類管理。要著重明晰分類管理的登記管理部門、注冊流程、類型變更程序、財(cái)產(chǎn)過戶、人事管理、土地變更等規(guī)定，落實(shí)好非營利性民辦職業(yè)學(xué)校享受公辦職業(yè)學(xué)校同等的水電暖氣價格政策。三是做好矛盾或風(fēng)險化解防范。新辦法實(shí)施后，難免會出現(xiàn)改革矛盾或阻力，部分學(xué)校會撤資，退出學(xué)歷教育辦學(xué)，引起諸如學(xué)生安置和資產(chǎn)處置等問題，需要提前思考和預(yù)防。要合理處置教育教學(xué)資產(chǎn)，優(yōu)先保護(hù)師生合法權(quán)益和債務(wù)清償，妥善安置救濟(jì)教師和學(xué)生，保證教師就業(yè)上崗、學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，避免出現(xiàn)不穩(wěn)定因素。四是設(shè)立地方民辦職業(yè)教育發(fā)展基金。完善基金機(jī)制，暢通基金使用渠道，堅(jiān)持教育的公益性和育人本質(zhì)，做好分類管理后的財(cái)政支持和減稅優(yōu)惠，充分發(fā)揮基金服務(wù)保障作用，扶優(yōu)扶強(qiáng)，重點(diǎn)提高民辦職業(yè)教育的辦學(xué)質(zhì)量。

3.推動民辦職業(yè)學(xué)校完善內(nèi)部管理，提升教育教學(xué)水平和質(zhì)量。要提升民辦職業(yè)學(xué)校教育教學(xué)水平必須從完善內(nèi)部管理抓起。一是建立和完善內(nèi)部管理制度。民辦職業(yè)學(xué)校建立和完善學(xué)校制度，建立健全學(xué)校章程，明確辦學(xué)公益屬性，吸納企業(yè)、家長、教師、學(xué)生多方參與學(xué)校治理，搭建董事會或理事會架構(gòu)，尤其要加快完善民辦中等職業(yè)學(xué)校運(yùn)行機(jī)制。二是要建立教師發(fā)展和福利保障制度。建立工會組織，定期召開以教師為主體的教職工代表大會，討論決定教職工重大事項(xiàng)，不斷提升薪酬福利待遇。同時，加強(qiáng)師資培訓(xùn)工作，采用請進(jìn)來與走出去相結(jié)合等多種方式，搭建教師晉升、職稱評定通道，建立民辦與公辦教師智力支援和雙向流動機(jī)制。三是完善產(chǎn)學(xué)結(jié)合育人機(jī)制。設(shè)立產(chǎn)教融合、校企合作管理部門，廣泛聯(lián)系行業(yè)組織、優(yōu)質(zhì)企業(yè)，深化共同育人雙贏局面，合作開辦訂單班、冠名班、現(xiàn)代學(xué)徒班，多方布點(diǎn)學(xué)生專業(yè)實(shí)習(xí)基地，落實(shí)畢業(yè)生頂崗實(shí)習(xí)管理規(guī)定，深入推進(jìn)工學(xué)結(jié)合、知行合一，切實(shí)提升教育水平和辦學(xué)聲譽(yù)。

4.加強(qiáng)事后監(jiān)管與評估，防范民辦職業(yè)教育違規(guī)風(fēng)險。在完成民辦職業(yè)教育分類管理審批后，要著重加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)督管理和評估工作，杜絕“重審批、輕監(jiān)管”的行為，防范違約和“搭便車”風(fēng)險。一是加強(qiáng)定期檢查。由教育、民政、工商等分類管理部門，按照營利性和非營利性要求，根據(jù)《民促法》《中華人民共和國公司法》等相關(guān)規(guī)章和規(guī)定，對民辦職業(yè)院校進(jìn)行年度檢查，并將檢查結(jié)果向社會公開，督促規(guī)范辦學(xué)。同時，還要不定期展開抽查，重點(diǎn)抽查辦學(xué)行為是否與選擇類型相符，是否存在以非營利名義套取開辦營利性教育活動、騙取國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)、違法辦學(xué)等行為，并納入信用監(jiān)管，加大懲處力度。二是建立完善質(zhì)量評估工作。以非營利性學(xué)校為重點(diǎn)，將民辦職業(yè)院校的辦學(xué)質(zhì)量納入教育評估范圍，聘請第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行辦學(xué)條件評估、教學(xué)評估，并建立質(zhì)量評估警示制度，給予條件或質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的學(xué)校黃牌警示，嚴(yán)重者限制辦學(xué)行為，取消辦學(xué)資格。三是監(jiān)管營利性行為。針對營利性民辦職業(yè)學(xué)校，各地可根據(jù)發(fā)展實(shí)際，制定區(qū)別于其他類型教育的投資辦學(xué)合法收益標(biāo)準(zhǔn)和合理回報(bào)率，建立營利性收益分配監(jiān)管制度，限制高負(fù)債率下的辦學(xué)收入分配行為，嚴(yán)厲打擊以教育名義非法獲利的行為。

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