阿計

重大的財政收支、資產(chǎn)處置等權(quán)限、標準等等，必須經(jīng)過人大審批;重點財政基金的收支、運作等情況，應(yīng)當定期向人大報告;而事關(guān)財政監(jiān)督的聽證、質(zhì)詢、預(yù)算修正等各項人大政治權(quán)力，也有待在立法上作出細化性的制度安排。

今年全國兩會上，不少代表、委員發(fā)出了推進財政立法的建言，去年兩會期間，也出現(xiàn)了制定財政法等動議。這表明，如何構(gòu)建和完善財政立法，正日益成為集聚社會共識、呼聲和期待的焦點議題。

公共財政是支撐政治活動、社會運轉(zhuǎn)的資金基石，也是國家宏觀調(diào)控、參與分配的經(jīng)濟工具。

據(jù)2017年統(tǒng)計，我國財政收入已占國民生產(chǎn)總值的20.9%。如此龐大的資金體量，能否做到取之有道、用之合理，能否實現(xiàn)管理有序、經(jīng)營得當，直接關(guān)系到政府公信和人民福祉，這就需要將公共財政活動全面納入法制軌道。

公共財政牽扯到復(fù)雜的利益分配，由此引發(fā)的國家與社會、政府與公民之間的關(guān)系，中央和地方財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分等諸多深層次問題，都必須以立法手段加以厘清。正是從這個意義而言，財政立法是現(xiàn)代財政的制度性標志，也是依法治國、依法行政的一大關(guān)鍵。

近年來，以推動財政制度現(xiàn)代化為訴求的預(yù)算法修改，由“稅收法定”原則激活的一系列稅收立法行動等等，無不見證了我國財政立法的顯著進步。不過也應(yīng)當看到，我國財政立法仍存在著體系不全等短板。其突出表現(xiàn)是，盡管財政領(lǐng)域的制度規(guī)范數(shù)量龐雜，但高位級的法律供給嚴重不足，不少領(lǐng)域處于法律盲區(qū)。

比如，財政立法并未涵蓋全部財政資金，行政事業(yè)收費、社?；鸾?jīng)營性支出等資金規(guī)模巨大的收支項目，仍游離于法律規(guī)制之外。此外，現(xiàn)有的財政法律，主要由針對收入的稅法和針對支出的預(yù)算法構(gòu)成，基本局限于財政資金的流量。對于財政資金存量的資產(chǎn)處置權(quán)等等，相關(guān)法律約束卻是空白，幾乎完全由行政部門控制。諸如此類的立法缺陷，不僅難以避免企業(yè)稅負過高、資產(chǎn)處置無序等現(xiàn)實問題，亦無法最大程度地阻止聚財不當、預(yù)算偏差、用度浪費乃至行政腐敗等潛在危險。

因此，強化和完善財政立法，不僅是當下法治建設(shè)的時代課題，并且其終極目標應(yīng)當是進一步構(gòu)建民主財政。

事實上，自1215年英國國王被迫簽署“大憲章”、進而萌生預(yù)算制度起，議會立法權(quán)如何制約政府財政權(quán)就始終是公共財政的發(fā)展方向。財政權(quán)力源于人民授權(quán)的現(xiàn)代民主政治常識，決定了公共財政的籌集、分配、使用、支付以及處置等等，必須置于民主與法治的制度框架下，接受人民意志的審視和控制。而財政立法的重心，也必然由絕對服務(wù)財政職能，全面轉(zhuǎn)向防止財政權(quán)力的濫用。

基于這樣的理念，未來的財政立法建設(shè)，應(yīng)當首先堅守財政法定的原則，這是實現(xiàn)財政民主的基礎(chǔ)途徑。依據(jù)這一原則，所有公共財政資金應(yīng)納入法律規(guī)制視野，一切政府財政行為應(yīng)取得法律的明確許可或授權(quán)，而不允許法外財政資金和財政行為的存在。其次，就立法具體設(shè)計而言，應(yīng)當秉持人民利益、平等保護、程序正義等價值追求，明晰財政活動的行為準則，劃定財政權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任等邊界，以確保財政立法不僅具有合法性，而且根植公平正義的精神內(nèi)核。

更為重要的是，構(gòu)建和完善全方位、多層次的監(jiān)督機制，應(yīng)當是未來財政立法的重點方向。除了立足政府內(nèi)部監(jiān)督的審計法律制度外，至為關(guān)鍵的是強化人大的外部監(jiān)督功能。事實上，近年來各級人大預(yù)算監(jiān)督的不斷升級，以及全國人大常委會多次聽取審議特定領(lǐng)域財政資金報告等行動，已經(jīng)充分彰顯了人大財政監(jiān)督由弱變強的歷史變遷。

諸如此類的改革努力，理應(yīng)在立法層面加以固化。比如，重大的財政收支、資產(chǎn)處置等權(quán)限、標準等等，必須經(jīng)過人大審批;重點財政基金的收支、運作等情況，應(yīng)當定期向人大報告;而事關(guān)財政監(jiān)督的聽證、質(zhì)詢、預(yù)算修正等各項人大政治權(quán)力，也有待在立法上作出細化性的制度安排。

完善的財政監(jiān)督機制，還有賴于廣泛的公共參與。公共財政必須接受公共監(jiān)督，是民主政治的基本倫理要求。這就要求，不僅應(yīng)當建立法定的財政信息公開制度，以確保全社會的財政知情權(quán)，而且應(yīng)當以立法手段賦予其以聽證、批評、建議等財政監(jiān)督權(quán)，為普通公民、專家學(xué)者、民間組織、公共輿論等參與財政監(jiān)督開辟法治化的通途。而由此形成的監(jiān)督合力，亦將使公共財政監(jiān)督更加符合民意，也更加富于實效。

從本質(zhì)而言，公共財政的公共性，決定了人民利益、人權(quán)保護乃是其應(yīng)有的歸宿和使命。財政立法只有以此為基點，才能在實現(xiàn)依法聚財、依法用財、依法理財?shù)耐瑫r，走向民主財政的遠大理想，并最終成為政治民主、法治進步的國家標志。

（作者系著名媒體人、資深人大新聞工作者、中國法學(xué)會會員）