張繼敏

摘 要：2017年，中共中央國務院印發(fā)的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）對于改變地方長期以來緊盯經(jīng)濟指標增長而忽視資源的可持續(xù)利用問題，加強耕地資源保護具有重要意義。2018年初，山東省委、省政府又下發(fā)了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》（魯發(fā)〔2018〕6號），依據(jù)省域情況對上級政策精神進行細化分解。在此基礎上，為切實貫徹落實好國家、省精神和要求，東營市自今年上半年開始在充分梳理當前用途管制保護耕地情況、用地報批補充耕地情況、土地整治和高標準農(nóng)田建設新增建設情況、整治資金籌措與管理情況等的基礎上，研究起草了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》，目前已通過東營市政府常務會議，待市委深改辦研究通過后即以市委市政府名義印發(fā)。為更好的落實耕地保護政策、改進占補平衡模式，本研究結(jié)合前期調(diào)研及工作實際，現(xiàn)就東營市近兩年來對中發(fā)〔2017〕4號貫徹落實情況形成如下報告：

1.貫徹落實基本情況

1.1突出規(guī)劃的用途管制作用

東營市嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度新增建設用地計劃管理，加強土地用途管制，突出對耕地的特殊保護，將耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護面積作為政府耕地保護責任目標履行情況考核的重要內(nèi)容，并依據(jù)管理層級簽訂耕地保護目標責任書。將規(guī)劃期內(nèi)新增建設占用耕地規(guī)模嚴格限定在控制指標確定的規(guī)模以內(nèi)，突出強調(diào)各類建設減少對耕地的占用，嚴格落實補充耕地義務，兩年來東營市落實耕地保護面積均超額完成省政府下達的目標任務，耕地面積穩(wěn)中有增。在建設項目布局管理上，積極引導各類新建項目盡量不占或少占耕地，避讓永久基本農(nóng)田，近兩年來我市上報的重點項目未占用永久基本農(nóng)田。為實現(xiàn)耕地保護空間管制和數(shù)字化管理，東營市國土資源局全面完成了永久基本農(nóng)田劃定，并建立永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)以圖管地，對劃定的268.295萬畝永久基本農(nóng)田實行特殊保護。

1.2大力推進高標準農(nóng)田建設

將高標準農(nóng)田列入年度重點工作，納入政府耕地保護責任目標履行情況考核范圍，各縣區(qū)成立國土、財政、農(nóng)業(yè)、水利等有關部門和鎮(zhèn)政府業(yè)務骨干共同參與的項目領導小組，負責推進項目實施的各項工作，市級國土、財政部門加強溝通協(xié)調(diào)，不斷完善工作機制，算好整個“十三五”期間項目安排的資金賬，為項目的順利實施奠定堅實基礎，項目的實施充分尊重當?shù)厝罕姷囊庠?，市縣鄉(xiāng)共同推進，打造了一批實用工程、民心工程，切實改善了項目區(qū)內(nèi)生產(chǎn)生活條件，提高了耕地旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)能力。“十三五”以來已建成高標準農(nóng)田39.8萬畝。

1.3優(yōu)化占補項目運行與監(jiān)管

首先，針對目前耕地開墾費繳納標準偏低的問題，我市在草擬的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》中明確實行差別化的耕地開墾費標準，對無法滿足本行政區(qū)內(nèi)耕地占補平衡的，耕地開墾費收費標準執(zhí)行省統(tǒng)籌耕地占補平衡指標價格，占用永久基本農(nóng)田的，耕地開墾費繳納標準為最高標準的2倍，用市場價格抑制大量占用耕地勢頭。同時，對耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中所有耕地占補平衡項目的進行了清理清查，為下一步土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用落實耕地占補平衡奠定了基礎。其次，結(jié)合耕地占補平衡新形勢、新政策，開展了全市補充耕地后備資源調(diào)查工作，摸清后備資源底數(shù)。根據(jù)本次耕地后備資源調(diào)查，我市新增耕地后備資源總量為18.88萬畝，為下一步補充耕地項目的安排實施提供了方向。

2.當前面臨的形勢和問題

2.1永久基本農(nóng)田保護問題

中發(fā)〔2017〕4號明確規(guī)定：“嚴格永久基本農(nóng)田劃定和保護，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途，一般建設項目不得占用永久基本農(nóng)田，國家能源、交通、水利等重大建設項目選址確實難以避讓基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，通過國土資源部預審”。近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，省、市、縣等地方重點項目越來越多，特別是公路、鐵路等線性工程，有些項目確實無法避讓永久基本農(nóng)田，在辦理用地手續(xù)時困難重重。今年東營市重點項目河廣大道和廬山路南延因占用永久基本農(nóng)田，用地手續(xù)遲遲無法辦理。后經(jīng)多次向省國土資源廳、國土資源部匯報，結(jié)合正在開展的永久基本農(nóng)田劃定工作，及時將占用的永久基本農(nóng)田調(diào)出。但南二路西延（G220）由于未列入國家重點交通規(guī)劃，且具體規(guī)劃線路是在永久基本農(nóng)田劃定完成后才確定，致使項目建設存在占用永久基本農(nóng)田問題而難以推進相關工作。另外，實施土地整治，增加耕地數(shù)量，提升耕地質(zhì)量，是加強耕地保護的重要舉措，對項目區(qū)內(nèi)溝渠路林配套時，田間道路、水利設施不可避免的要占用永久基本農(nóng)田，嚴格執(zhí)行中發(fā)〔2017〕4號規(guī)定可能會導致項目規(guī)劃設計不夠科學合理，項目區(qū)內(nèi)交通不順暢、農(nóng)田灌溉受影響，影響項目區(qū)發(fā)揮效益，降低項目區(qū)內(nèi)耕地產(chǎn)能。

2.2耕地占補平衡壓力越來越大

近幾年東營市承擔的交通、能源、水利等國家省市重點建設項目較多，占用了大量耕地，但是，全市耕地儲備庫剩余占補平衡指標較少，已排在全省后位。但是按照中發(fā)〔2017〕4號和山東省有關政策要求，下一步東營市補充耕地指標要優(yōu)先保障國家、省重點項目，新入庫補充耕地指標按一定比例納入省級統(tǒng)籌，落實耕地占補平衡壓力越來越大。在耕地質(zhì)量補充方面，東營市地處濱海鹽堿區(qū)，耕地質(zhì)量相對較低，“占優(yōu)補優(yōu)”落實難度增大，無法達到耕地質(zhì)量的占補平衡，不符合國家要求。而且東營市耕地后備資源越來越少，特別是成方連片，易于開發(fā)的耕地后備資源已嚴重不足，開發(fā)難度增大，成本增高，而且下一步耕地保護更注重開發(fā)與保護生態(tài)相結(jié)合，嚴格控制成片未利用地開發(fā)，補充耕地越來越難。

2.3高標準農(nóng)田建設存在的問題

2.3.1職能相近部門缺少統(tǒng)籌性

2015年，山東省政府對高標準農(nóng)田建設規(guī)劃進行了批復，明確了各市、縣（區(qū)）的總體目標任務，但高標準農(nóng)田建設涉及發(fā)改、國土、財政、農(nóng)業(yè)、水利等5個部門，各個部門的項目在資金安排、管理模式等各個方面都不盡相同，省、市層面均未出臺落實高標準農(nóng)田建設規(guī)劃的具體實施方案。在實際工作過程中，各相關部門在項目選址、安排、資金使用等方面各自為政、分而治之，規(guī)劃提出的充分整合各類資金、成方連片、集中投入的意見并未得到有效落實。在任務統(tǒng)籌方面，上級部門按照行政區(qū)劃下達了年度目標任務和每個規(guī)劃期的總?cè)蝿眨⑽磳⑷蝿辗纸庵粮鱾€相關部門，再加上各部門項目管理方面的差異，導致個別年度任務完成方面存在問題，以東營市2016、2017年度為例，2016年僅國土、財政部門安排實施項目，發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利部門均未安排項目，2016年度目標任務未完成，而2017年全市又超額完成任務。在項目區(qū)劃定方面，土地整治空間有限，各部門在項目安排前未充分溝通，導致項目雖在資金投入、工程量方面雖未重復，但在區(qū)域上卻有諸多重疊，重疊的項目無法在備案系統(tǒng)中備案，影響了全市總?cè)蝿盏耐瓿?。在入庫管理方面，根?jù)省政府批復的建設規(guī)劃，高標準農(nóng)田建設應由發(fā)改部門牽頭。在實際工作過程中，考核及上圖入庫均由國土部門牽頭，但國土部門并未參與其他部門項目的前期工作，且每個部門項目存在很大差異，給工作開展帶來很大難度。

2.3.2資金投入管理模式相對滯后

根據(jù)《高標準農(nóng)田建設規(guī)程》，項目畝均投資為1500-2000元，在目前情況下，物價水平、人工費等不斷上漲，而且《高標準農(nóng)田建設通則》對提高耕地等級、提升土壤質(zhì)量等均有具體規(guī)定，實際的投資標準遠遠超過規(guī)定投資標準，再加上耕地質(zhì)量提升見效慢，部分項目規(guī)劃設計時多側(cè)重田間道路及溝渠的配套，真正用于提升土壤質(zhì)量的資金投入較少。國土部門土地整治項目立項前需要選址、編制可行性研究報告、規(guī)劃設計及預算、組織評審論證等，周期較長，為確保項目按期竣工，往往需要提前一年謀劃，而上級專項補助資金均每年下達一次，沒有資金參考和保障，項目的規(guī)劃設計編制比較被動。

2.3.3項目后期管護機制不夠完善

重建輕管，項目工程后期管護意識較差，由于高標準農(nóng)田建設項目的投入主要是以政府的無償資金為主，項目工程驗收后，雖然辦理了產(chǎn)權移交手續(xù)，但工程管護機制不完善，管理不到位，再加上東營市特殊地質(zhì)條件等因素，一些項目建成后易遭到損壞，影響了項目工程效益。

3.改進耕地保護的建議

3.1優(yōu)化基本農(nóng)田占用、補劃機制

對東營市重點建設的線性工程占用永久基本農(nóng)田確實無法避讓的，參照國家重點能源、交通、水利等建設項目，允許占用永久基本農(nóng)田，并依法進行補劃。改進土地整治項目工程建設標準，堅持農(nóng)田基礎設施與農(nóng)業(yè)發(fā)展相配套的建設原則，保障水利、道路等設施切合實際的實施。基本農(nóng)田減少部分可在項目區(qū)內(nèi)或項目區(qū)外一定緩沖區(qū)范圍內(nèi)進行補劃。

3.2盡快出臺高標準農(nóng)田建設具體實施方案

在機構改革的基礎上，盡快出臺高標準農(nóng)田建設具體實施方案，進一步明確和細化各相關部門職責，捋順工作機制，真正形成部門合力，充分整合各類資金，集中投入，統(tǒng)籌安排項目，科學合理安排資金使用，進一步提升耕地產(chǎn)能，建設一批穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的高標準農(nóng)田。加大中央、省資金投入力度，提高建設標準，及早安排，統(tǒng)籌下達專項補助資金。強化項目全過程監(jiān)管。項目前期加大政策宣傳力度，充分調(diào)動當?shù)卮寮w經(jīng)濟組織和農(nóng)民參與高標準農(nóng)田建設的積極性，充分征求意見，做實做細項目規(guī)劃設計，加強項目實施過程中的監(jiān)督，把好驗收關口，確保高質(zhì)量完成項目建設。

3.3建立可持續(xù)后期管護機制

切實落實好工程管護主體及資金。建議充分發(fā)揮基層政府主導作用，將管護主體責任放在鎮(zhèn)級，在鎮(zhèn)級安排后期管護專項資金，用于災毀及損毀工程的修復等，確保項目發(fā)揮長期作用。協(xié)調(diào)社會各方力量構建耕地保護激勵機制，對積極參與耕地保護的各方給予政策或資金方面獎勵，鼓勵全社會共同參與耕地保護，凝聚社會共識，形成社會合力。

4.結(jié)論

耕地保護工作是涉及國土、農(nóng)業(yè)、財政等多個部門甚至是社會公眾的系統(tǒng)工程，各地應該建立政府領導下的其同責任機制，加強對耕地的全方位保護。

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