羅家為 劉馨蔚

[摘要]改革開放以來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的發(fā)展推動(dòng)了總體出社會(huì)向分化性社會(huì)轉(zhuǎn)型。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化提速以及群眾需求的多元性，促使國(guó)家基層治理策略由行政化管理轉(zhuǎn)向社會(huì)化治理。多元主體、信息入場(chǎng)、民主法治、制度規(guī)范、城鄉(xiāng)融合等現(xiàn)代化治理要素開始生長(zhǎng)。不過，社會(huì)弱勢(shì)、信息不均、行政慣習(xí)、制度懸浮、城鄉(xiāng)區(qū)隔等傳統(tǒng)要素依然存在，基層治理呈現(xiàn)出了傳統(tǒng)元素與現(xiàn)代特征兼具的發(fā)展態(tài)勢(shì)。新時(shí)代，要繼續(xù)深化行政體制與自治組織改革、優(yōu)化“政社合作”方式、實(shí)施“四化同步”發(fā)展策略、提升協(xié)商民主制度效能、創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化突圍。

[關(guān)鍵詞]改革開放;基層治理;現(xiàn)代化;展望

[中圖分類號(hào)]D638

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-4479（2019）02-0116-08

現(xiàn)代化是人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)化過程，它是以工業(yè)化為核心的全面社會(huì)變革。國(guó)家治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代化建設(shè)的重要維度，黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；鶎又卫砦挥诳v向行政體系與橫向社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的交接部，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理的重要課題。改革開放40年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的發(fā)展，基層從總體性社會(huì)走向分化性社會(huì)，傳統(tǒng)行政化的社會(huì)管理逐漸向社會(huì)化治理邁進(jìn)，由此衍生出基層治理的范式轉(zhuǎn)換，為基層治理現(xiàn)代化提供了理論參考和實(shí)踐啟示。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型：分化性社會(huì)的治理挑戰(zhàn)

改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、戶籍制度的改革以及新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元分治的治理格局開始打破，單位制逐漸解體，社會(huì)的開放性和流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，總體性社會(huì)組織和管理模式難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，逐漸向分化性社會(huì)轉(zhuǎn)變。全國(guó)一盤棋的區(qū)域格局被打破，地方社區(qū)開始成為利益主體，社會(huì)思潮異質(zhì)化，利益多元化，階層分化日趨明顯，民眾需求也呈現(xiàn)出了多元發(fā)展特征，社會(huì)異質(zhì)性與經(jīng)濟(jì)的不平等不斷加深，基層治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

從城市基層治理的變化來看，基層治理組織形式由封閉僵化的單位制轉(zhuǎn)向開放流動(dòng)的社區(qū)制，由于新的社會(huì)管理體制尚未發(fā)展成熟，面臨著一系列的治理問題。社區(qū)制的產(chǎn)生和發(fā)展與社會(huì)的整體變遷和國(guó)家重新調(diào)整基層社會(huì)管理體制是分不開的。由于對(duì)全能主義行政體制的依賴（路徑依賴），在重組社會(huì)的過程中仍然無法擺脫行政體制慣性。社區(qū)制在發(fā)展過程中不可避免地存在單位制與街居制時(shí)期的相關(guān)特征。盡管社區(qū)制強(qiáng)調(diào)了政社合作、居民參與，社區(qū)服務(wù)等相關(guān)理念，但是在社區(qū)治理的實(shí)踐中也不免陷入行政化的困境。

社區(qū)行政化是政府依靠行政權(quán)力，自上而下地實(shí)現(xiàn)社會(huì)再組織的過程，通過制定統(tǒng)一規(guī)劃，靠行政力量由外向內(nèi)、自上而下建構(gòu)“縱向到底、橫向到邊”的城市社會(huì)管理體制。行政化治理的主要特征是政府單項(xiàng)主導(dǎo)，運(yùn)用統(tǒng)一的行政機(jī)制和單一的行政資源提供標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)管理和公共服務(wù)。在行政化治理模式下，政府行動(dòng)多、社會(huì)行動(dòng)少、政府行動(dòng)與社會(huì)行動(dòng)斷裂、政府資源與社會(huì)資源離散化導(dǎo)致了社會(huì)要素發(fā)育不足。這一治理模式加重了政府負(fù)擔(dān)，擠壓了社區(qū)自治空間，忽視了基層社會(huì)的個(gè)性化、多元化的服務(wù)需求，無法滿足居民日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求。同時(shí)，由于社會(huì)組織發(fā)展緩慢，社區(qū)治理的組織化程度不高，社區(qū)參與的個(gè)體化與自利性較強(qiáng)。盡管政府購買服務(wù)一定程度上克服了行政化服務(wù)供給與個(gè)體化參與的弊端，但是在實(shí)際運(yùn)行中，復(fù)雜的街區(qū)權(quán)力關(guān)系限制了專業(yè)社工深度嵌入社區(qū)治理，社會(huì)工作在街區(qū)權(quán)力體系中逐漸式微。由此觀之，城市基層治理面臨著需求的多元化與個(gè)性化，供給的行政化與低效嵌入的雙重問題，如何精準(zhǔn)的為社區(qū)居民提供服務(wù)并激發(fā)自治活力成為當(dāng)前城市基層治理的難題。

就農(nóng)村基層治理而言，基層管理形式從人民公社體制轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)政村治”模式。村民自治是國(guó)家放權(quán)與社會(huì)發(fā)育的結(jié)果，從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的角度看，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理體制也需要相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，對(duì)各種權(quán)力資源和治理機(jī)制加以整合，實(shí)行國(guó)家治理與鄉(xiāng)村自治的共同治理。不過，村民自治在實(shí)際運(yùn)行中面臨著村“兩委”矛盾以及國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村自治權(quán)力的內(nèi)在緊張，這種緊張演化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)自治權(quán)力與利益的博弈。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)來源減少，村莊公共權(quán)力的運(yùn)行和公共服務(wù)的供給失去了物質(zhì)支撐，村級(jí)組織陷入財(cái)政困境。為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的資源困境，項(xiàng)目制開始成為了一種新的國(guó)家治理體制，“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”政策成為村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)重要機(jī)制。不過，項(xiàng)目制在實(shí)際運(yùn)行中不可避免的造成了村莊的分化，分級(jí)運(yùn)行機(jī)制與治理邏輯也難以對(duì)基層社會(huì)民眾的真實(shí)需求做出回應(yīng)。國(guó)家在向鄉(xiāng)村社會(huì)輸入資源過程中也遭遇了資源耗散、社會(huì)分利秩序與內(nèi)卷化的治理困境。正因如此，在資源輸入背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效果大打折扣。

不僅如此，隨著新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，社會(huì)的開放性與流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，傳統(tǒng)封閉的集體組織及以此為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村共同體也日趨瓦解，其地域邊界、經(jīng)濟(jì)邊界、人員邊界及組織邊界已經(jīng)被打破，個(gè)體之間異質(zhì)化增強(qiáng)。在個(gè)體“脫域”現(xiàn)象的影響下，鄉(xiāng)村社會(huì)走向個(gè)體化與原子化，農(nóng)村社區(qū)認(rèn)同總體趨向消解。不同農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和社會(huì)結(jié)構(gòu)松散程度上存有巨大差異，農(nóng)民之間也形成明顯的經(jīng)濟(jì)分層、社會(huì)分層乃至政治分層，分化的農(nóng)村與分層的農(nóng)民對(duì)當(dāng)前中國(guó)涉農(nóng)政策、制度的制定與實(shí)施提出巨大的挑戰(zhàn)。農(nóng)村基層社會(huì)治理面臨的形式復(fù)雜多變，面向的問題紛繁復(fù)雜，治理對(duì)象的階層分布、地域分布、服務(wù)需求差異日益增加，基層社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加。

改革開放40年來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中，我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)推進(jìn)了社會(huì)的全方位變革。經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變革促使社會(huì)個(gè)體以及社會(huì)管理體制的變革，傳統(tǒng)封閉僵化的單位管理體制逐漸被開放流動(dòng)的社會(huì)治理體制所取代。不過，在這一進(jìn)程中，城鄉(xiāng)基層治理依然帶有濃厚的行政色彩，基層治理的資源由自上而下的行政權(quán)力所主導(dǎo)，這與日益分化、多元個(gè)性的社會(huì)需求不相適應(yīng)，也容易滋生腐敗。同時(shí)，無論是城市還是農(nóng)村，都遭遇了社會(huì)再組織化難的困境，原子化的社會(huì)個(gè)體缺乏與政府、自治組織溝通的紐帶，基層治理陷入了行政控制與群眾自治的兩難境地。如何構(gòu)建政社合作治理模式，處理好行政權(quán)力和群眾自治的關(guān)系，為城鄉(xiāng)居民提供多元化、個(gè)性化以及專業(yè)化的服務(wù)，成為分化性社會(huì)中基層治理的重大挑戰(zhàn)。

二、政策嬗變：治理的興起與本土化應(yīng)用

如果說市場(chǎng)化、工業(yè)化以及新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)了社會(huì)的轉(zhuǎn)型，那么，正是分化性社會(huì)孕育了當(dāng)前的社會(huì)治理體制。經(jīng)濟(jì)體制改革呼喚社會(huì)體制改革，后工業(yè)化的壓力使原先的社會(huì)體制難以適應(yīng)新的時(shí)代，提出了探索新的社會(huì)體制的要求。傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的行政化治理以及社會(huì)分散的參與式治理已經(jīng)難以快速回應(yīng)民眾需求，有效化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制開始向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。

就城市基層治理而言，隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體戶等非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單位制開始解體，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，原本由單位所承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)和福利逐漸開始由社區(qū)組織和供給。與封閉化的單位不同，社區(qū)制是面向“社會(huì)人”的開放管理和服務(wù)體制，其服務(wù)主體和服務(wù)對(duì)象具有多元性，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)日漸分化和多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

為了探索以社區(qū)為組織載體的城市基層管理制度，民政部開始提出社區(qū)建設(shè)的概念，杭州、南京、沈陽、上海等地開始了早期探索社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐探索，取得了很好的經(jīng)驗(yàn)。1998年的機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院明確賦予了民政部推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的職能，也形成了“一手抓實(shí)驗(yàn)，一手抓研究”的工作方式，在政府的大力支持下，1999年確定了首批社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)，在先行先試中取得了一定的階段性成果，為之后推進(jìn)社區(qū)治理與創(chuàng)新服務(wù)供給提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

20世紀(jì)80年代到90年代是村民自治實(shí)踐不斷深化，法律地位不斷完善的時(shí)期。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展，人民公社制度賴以生存的集體生產(chǎn)隊(duì)式微，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變促使人民公社管理制度開始解體，農(nóng)村社會(huì)一度出現(xiàn)了“管理真空”，影響了社會(huì)的穩(wěn)定，村民自治在這一背景下自發(fā)產(chǎn)生，并得到了上層制度設(shè)計(jì)者的關(guān)注，逐漸發(fā)展成為一項(xiàng)國(guó)家治理的制度。這一時(shí)期，村民自治的實(shí)踐范圍不斷拓展，到1985年春，82萬個(gè)村民委員會(huì)也取代了人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)和小隊(duì)，組成了新的群眾自治組織。

不過，作為一種新生事物，村民自治的發(fā)展也是歷經(jīng)曲折。由于行政慣習(xí)的延續(xù)以及鄉(xiāng)村社會(huì)民主土壤的不足，在村民自治初期，村干部主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接任命或者是“選任結(jié)合”的方式產(chǎn)生的。進(jìn)入新時(shí)期，黨和政府開始反思以往的治理方式，村委會(huì)逐漸實(shí)行自下而上的村民授權(quán)，黨支部形成了自下而上和自上而下相結(jié)合的授權(quán)方式，并且創(chuàng)新了“直選”、“海選”、“兩票制”、“秘密劃票”、“獨(dú)立提名”等多種民主形式和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，豐富了村民自治的民主內(nèi)涵。

隨著村民民主意識(shí)的覺醒，村民自治的實(shí)踐發(fā)展呼喚法律制度的規(guī)范和完善。就法律地位而言，在1982年第一次以憲法明確規(guī)定村委會(huì)的性質(zhì)、地位和作用之后，1987年六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，對(duì)村民自治的組織形式和基本原則作了規(guī)定;到1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過了修訂后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，明確規(guī)定了村民自治的一些操作性程序以及民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的參與辦法，至此，國(guó)家基本上完成了農(nóng)村基層群眾自治的建章立制。

總體而言，基層治理是隨著中國(guó)改革開放的不斷發(fā)展而逐漸形成的概念，經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的孕育和發(fā)展。在改革開放初期，盡管在政府行政化的推動(dòng)下，基層群眾自治制度開始形成并不斷深化，但由于政府行政體制改革緩慢，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、基層群眾自治能力不足等因素的影響，基層治理仍然是國(guó)家主導(dǎo)的政府行動(dòng)，以行政管理為主，群眾民主參與的廣度和深度有待拓展，基層治理現(xiàn)代化發(fā)展較緩，水平不高。

新世紀(jì)以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開始提速，政府行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的規(guī)制也開始減弱，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮了越來越重要的作用，人民權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，城鄉(xiāng)之間人口和要素開始頻繁互動(dòng)，社會(huì)組織化程度不斷提高，整個(gè)社會(huì)進(jìn)入了快速的轉(zhuǎn)型期，政府也開始調(diào)整與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的基層治理制度。

與此同時(shí)，治理理論被引入中國(guó)，基層治理理論探討開始提速。治理是指或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程，它包括有權(quán)迫使人們服從正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。質(zhì)言之，治理理論強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化，主體之間的互動(dòng)性，治理過程的持續(xù)性，方式的靈活性，規(guī)則的契約化等。治理理論本土化為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中如何推進(jìn)社會(huì)治理提供了理論借鑒，傳統(tǒng)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的政府單一管理體制逐漸被以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)化治理所取代。

在政府的大力推動(dòng)下，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)碩果累累，為居民參與社區(qū)治理提供了有序的渠道。2000年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，明確了社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和目標(biāo)任務(wù)，促進(jìn)了政府主導(dǎo)、政社互動(dòng)式社區(qū)治理的興起。十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式由間接治理模式向直接治理模式轉(zhuǎn)變;2007年3月29日民政部印發(fā)了《全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）工作實(shí)施方案》，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)打破了傳統(tǒng)封閉僵化的治理體系和單一的治理結(jié)構(gòu)，其人員構(gòu)成、職業(yè)分布、家庭結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了深刻變革。這些政策文件的出臺(tái)推動(dòng)了城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，優(yōu)化了社區(qū)治理體系，提高了居民參與水平，強(qiáng)化了社區(qū)的治理能力。

同時(shí)，政府大力培育社會(huì)力量參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理，創(chuàng)新了社區(qū)治理機(jī)制。2011年中央組織部、民政部等19部門印發(fā)了《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011～2020年）》，對(duì)我國(guó)社工人才隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，并在實(shí)踐中高度重視社工人才的培養(yǎng);2016年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，推動(dòng)了社會(huì)組織的有序發(fā)展。現(xiàn)有理論和實(shí)踐表明，社工和社會(huì)組織是社區(qū)治理的重要協(xié)同力量，在擺脫社區(qū)治理行政化和“大眾化”，提升社區(qū)治理社會(huì)化和專業(yè)化水平上具有不可替代的作用。隨著社會(huì)組織和社工人才的不斷發(fā)展，“三社聯(lián)動(dòng)”、“政府購買服務(wù)”、“一核多元”等社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制逐漸興起。

進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平為核心的黨中央關(guān)于國(guó)家治理的一系列論述有力地推動(dòng)了基層治理現(xiàn)代化，以執(zhí)政黨為領(lǐng)導(dǎo)核心、多元主體互動(dòng)協(xié)同的治理格局已初步形成，治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和路徑也逐漸明晰。2012年11月，黨的十八大報(bào)告指出，要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，賦予了基層治理新的內(nèi)涵。2013年10月，十八屆三中全會(huì)首次提出了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一命題，并強(qiáng)調(diào)基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)，明確了國(guó)家改革的戰(zhàn)略目標(biāo)與方向。2015年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，促進(jìn)了民主議事、民主懇談、聽證會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、百姓暢言堂等基層協(xié)商民主的發(fā)展;協(xié)商民主與治理現(xiàn)代化具有內(nèi)在一致性，它的發(fā)展和完善能夠有力地助推治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。2014年10月，十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，為基層治理現(xiàn)代化提供法治保障。2017年6月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》也逐漸付諸實(shí)踐，其目標(biāo)也在于促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化?？傮w而言，黨的十八大以來，一系列重大政策文件的出臺(tái)，明確了治理現(xiàn)代化這一全面深化改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，也為新時(shí)代城鄉(xiāng)基層應(yīng)對(duì)新問題和挑戰(zhàn)指明了前進(jìn)的新方向。

三、制度的張力：傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的基層治理樣態(tài)

縱觀改革開放40年來的中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型與政策演變，總體性社會(huì)向分化性社會(huì)的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了國(guó)家治理制度的嬗變。換句話說，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的加快，國(guó)家治理體系在不斷的改革和修正，治理能力也在逐步提高，治理制度悄然變革和重構(gòu)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供更加優(yōu)質(zhì)均衡的服務(wù)。不過，從發(fā)展階段以及治理現(xiàn)代化水平來看，當(dāng)前城鄉(xiāng)基層治理仍處于傳統(tǒng)和現(xiàn)代接續(xù)并存的時(shí)代，離黨的十八屆三中全會(huì)所描繪的治理現(xiàn)代化目標(biāo)仍有不小的差距。

治理主體“多元化”與“非均衡”并存。與傳統(tǒng)基層管理不同的是，現(xiàn)代化的基層治理應(yīng)是多元主體互動(dòng)協(xié)同的過程。除基層黨組織和政府外，群眾自治組織、社會(huì)組織、村（居）民、企業(yè)等民間組織和社會(huì)個(gè)體也應(yīng)當(dāng)是基層公共事務(wù)的參與者和治理者。各主體依據(jù)自身的價(jià)值觀念、利益訴求、資源稟賦、能力特質(zhì)，在復(fù)雜的基層公共事務(wù)中按照一定的規(guī)則參與合作和協(xié)調(diào)，以達(dá)致私人利益的平衡以及公共利益的最大化。改革開放40年來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了社會(huì)力量不斷壯大，村（居）民個(gè)人參與公共事務(wù)的能力素質(zhì)不斷提高;社會(huì)組織迅速發(fā)展，參與的組織化程度也大幅提高;基層自治組織經(jīng)過政府精心動(dòng)員和指導(dǎo)，開展了長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的自治實(shí)踐，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);企業(yè)也逐漸成為基層治理資源的重要來源，進(jìn)一步激活了基層社會(huì)的活力。不過，相比于黨和政府，社會(huì)和市場(chǎng)力量還是較為弱勢(shì)的一方，對(duì)公共權(quán)力和公共資源具有較大的依賴性，獨(dú)立參與能力不夠，其參與深度和廣度有待進(jìn)一步拓展;政府組織和基層自治組織的關(guān)系尚未理順，橫向治理網(wǎng)絡(luò)也還不完善，政社互動(dòng)與合作仍有較大的提升空間。

治理制度“常態(tài)化”與“落實(shí)難”同在?，F(xiàn)代化治理制度具有穩(wěn)定、連續(xù)、常態(tài)化的特點(diǎn)，并且在實(shí)踐中能夠嚴(yán)格遵守制度的相關(guān)規(guī)定，持續(xù)釋放制度紅利，以提高治理的持續(xù)性、規(guī)范化和效能。改革開放40年來，在新舊交替的社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，中國(guó)啟動(dòng)了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革和基層治理改革。具體到基層，創(chuàng)新了統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、基層群眾自治的村（居）民自治制度、中國(guó)特色的基層協(xié)商民主制度、等等。需要強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)改革經(jīng)歷了政府逐步退出直接的制度創(chuàng)新領(lǐng)域，社會(huì)成員內(nèi)部規(guī)則的逐步發(fā)育和強(qiáng)大的過程，基層草根群眾制度創(chuàng)新在這一時(shí)期發(fā)揮了重要的作用，推動(dòng)了基層治理的制度變遷和常態(tài)化。不過，當(dāng)前基層治理的制度化進(jìn)程與治理體系與治理能力現(xiàn)代化尚有差距。一方面，中國(guó)的現(xiàn)代化水平還遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，區(qū)域和城鄉(xiāng)也存在巨大的差距，整個(gè)社會(huì)仍然處于高速發(fā)展與轉(zhuǎn)型之中，各項(xiàng)制度也將隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要進(jìn)一步完善。另一方面，由于民主法治尚不健全，傳統(tǒng)行政治理慣習(xí)等因素，基層治理制度在實(shí)踐上打了折扣，制度的執(zhí)行力和剛性約束需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

治理方式“民主法治”與“行政人治”兼具。民主和法治是現(xiàn)代國(guó)家必備的兩種要素。民主和法治不僅可以理解為基層治理的一種方式，更應(yīng)當(dāng)視之為人民普遍的正義和價(jià)值追求。改革開放40年來，在深刻汲取歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)開啟了民主和法治的新征程，社會(huì)主義民主政治和全面依法治國(guó)取得了可喜的成績(jī)。特別是在基層，村（居）民自治制度的實(shí)施讓最廣大人民群眾能夠獨(dú)立自主地參與到公共事務(wù)的治理之中，是中國(guó)民主建設(shè)的一個(gè)偉大創(chuàng)舉，啟蒙了民主意識(shí)，提高了村（居）民民主參與能力。同時(shí)，法治化也逐漸深入人心，法律條文不斷完善的同時(shí)，法治思想也逐漸走進(jìn)社區(qū)、走進(jìn)鄉(xiāng)村，農(nóng)村傳統(tǒng)的相對(duì)“無訟社會(huì)”也在悄然發(fā)生變化。不過，在行政力量的影響下，當(dāng)前基層民主的實(shí)踐還主要以政府動(dòng)員式民主參與為主，村（居）民自主的公共性參與較少;民主選舉和民主治理脫節(jié)也局限了民主參與的廣度和深度。在威權(quán)政體和人情社會(huì)的影響下，不少基層群眾仍將法治和人治結(jié)合起來，形成了功利性的法治思想，權(quán)大于法的現(xiàn)象依然存在，基層治理的民主化和法治化任重而道遠(yuǎn)。

治理技術(shù)“信息化”與“土方法”并用。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用，信息化逐漸成為現(xiàn)代化的重要特質(zhì)。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家先工業(yè)化后信息化不同的是，中國(guó)呈現(xiàn)出了工業(yè)化和信息化齊頭并進(jìn)、深度融合的發(fā)展特征。改革開放40年來，隨著工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化行至中期，信息技術(shù)開始在中國(guó)興起，此后逐漸滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民生活學(xué)習(xí)、國(guó)家社會(huì)治理的方方面面，并被引入基層治理領(lǐng)域，治理智能化也被提上日程。信息化治理能夠打破時(shí)空局限，促進(jìn)公共事務(wù)治理的公開透明，便于村（居）民監(jiān)督，快速回應(yīng)需求，提高治理效率?；鶎又卫硇畔⒒群蠼?jīng)歷了推行電子政務(wù)、建立門戶網(wǎng)站、治理信息即時(shí)化時(shí)代三個(gè)發(fā)展階段，在創(chuàng)新治理平臺(tái)、拓展治理空間、豐富活動(dòng)形式、提高治理效率以及在村（居）務(wù)公開、理論宣傳與理論學(xué)習(xí)等方面發(fā)揮了重要作用。不過，當(dāng)前基層治理信息化仍處于發(fā)展初期，政府各部門和地區(qū)數(shù)據(jù)壁壘、重復(fù)建設(shè)的問題依然存在;城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間信息技術(shù)設(shè)施、使用頻率、發(fā)展層次都存在巨大的差異。特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)和西部較為封閉的地區(qū)，傳統(tǒng)治理的“土方法”依然占據(jù)治理技術(shù)的主流，這也是傳統(tǒng)與現(xiàn)代相伴而生的集中體現(xiàn)。

治理格局“開放一體”與“壁壘區(qū)隔”共存。在以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)社會(huì)形態(tài)中，信息較為封閉、交通不便、思想觀念單一、城鄉(xiāng)流動(dòng)較少、熟人社會(huì)為主，血緣和地緣是決定個(gè)人社會(huì)關(guān)系的主要因素。與此相對(duì)，在以工業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)中，信息較為開放、交通高度發(fā)達(dá)、思想觀念多元、城鄉(xiāng)流動(dòng)加快、熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，決定個(gè)人社會(huì)關(guān)系的要素也開始變得多元化，因此，現(xiàn)代社會(huì)的治理格局必然是“開放一體”。改革開放40年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革、戶籍制度的改革、城鄉(xiāng)關(guān)系政策的調(diào)整，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動(dòng)加快，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系由“封閉靜止”和“二元結(jié)構(gòu)”逐漸走向“開放流動(dòng)”和“城鄉(xiāng)一體”。具體而言，農(nóng)民進(jìn)城落戶不斷增加，“資本下鄉(xiāng)”加快、城鄉(xiāng)商品貿(mào)易水平提高、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距縮小、等等。不過，當(dāng)前城鄉(xiāng)治理的壁壘和區(qū)隔依然存在，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的殘存繼續(xù)影響著治理的一體化。農(nóng)村大量存量資本尚未激活，戶籍控制尚未解凍，城鄉(xiāng)之間資源和要素的交換依然被傳統(tǒng)體制機(jī)制所束縛，教育、醫(yī)療、社保等城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)雖然實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但離均等化尚有不小的差距。

四、展望新時(shí)代：基層治理的現(xiàn)代化突圍

縱觀改革開放以來城鄉(xiāng)基層治理的40年發(fā)展歷程，不難看出，基層治理在分化性社會(huì)轉(zhuǎn)型中面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型導(dǎo)致了基層社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，為了適應(yīng)新的社會(huì)形態(tài)，提高治理績(jī)效，傳統(tǒng)的治理制度不斷改革和優(yōu)化，邁向現(xiàn)代化。不過，從中國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展階段以及基層治理的樣態(tài)特征來看，當(dāng)前基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程尚未完成，并將在一段時(shí)期內(nèi)處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代化之間。這表明，制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐發(fā)展之間存在一定的張力，只有不斷克服傳統(tǒng)因素的束縛，培育和增加現(xiàn)代治理要素，才能在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的接續(xù)中實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的突圍。

那么，現(xiàn)代化的基層治理樣態(tài)到底如何，新時(shí)代應(yīng)怎樣推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化呢？從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)的是地方自治、民主法治、社會(huì)參與，城鄉(xiāng)一體，以及高效廉潔的地方政府、密集的組織網(wǎng)絡(luò)、便捷的信息技術(shù)、專業(yè)的社工人才、均衡的公共服務(wù)和社會(huì)保障。就中國(guó)而言，改革開放行至40年之際，基層治理的現(xiàn)代化要素已經(jīng)初步形成并不斷成長(zhǎng)。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)這一實(shí)踐成果進(jìn)行了總結(jié)并提出全面深化改革的總目標(biāo)是，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

據(jù)此可知，中國(guó)的基層治理現(xiàn)代化應(yīng)內(nèi)在地包含治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化。為此，俞可平認(rèn)為國(guó)家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序。戴長(zhǎng)征指出國(guó)家治理能力，是指國(guó)家在管理經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化事務(wù)過程中，分配社會(huì)利益并實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活的有效控制和調(diào)節(jié)的能量及其作用的總稱。許耀桐強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系就是由各個(gè)領(lǐng)域的指導(dǎo)思想、組織機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)、組織人員、制度安排等要素構(gòu)成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的體系;國(guó)家能力則是國(guó)家運(yùn)用制度治理國(guó)家的能力體現(xiàn)。顯然，國(guó)家治理現(xiàn)代化集中體現(xiàn)為各個(gè)領(lǐng)域和各項(xiàng)制度的規(guī)范化、組織人員的高效合理安排，以及展示出來的管理和服務(wù)能力的提升。

具體到基層治理，城鄉(xiāng)基層是國(guó)家權(quán)力的末梢與社會(huì)自治權(quán)力交匯點(diǎn)，其治理處于微妙的動(dòng)態(tài)平衡和互動(dòng)中。分化多元的現(xiàn)代社會(huì)個(gè)體也對(duì)民主法治等價(jià)值追求以及便捷高效的治理方式提出了新的要求。同時(shí)，與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家一致的是，開放流動(dòng)的社會(huì)形態(tài)也需要進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)之間的制度區(qū)隔和要素壁壘。正因如此，基層治理現(xiàn)代化內(nèi)在地涵蓋了基層黨和政府組織方式的現(xiàn)代化變革、社會(huì)自治組織的優(yōu)化、民主法治的完善、現(xiàn)代治理技術(shù)和機(jī)制的運(yùn)用、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和社會(huì)保障的均等化，而這一切都離不開組織和制度的變革。

首先，深化行政體制與自治組織改革，推進(jìn)治理資源向基層下移。城鄉(xiāng)社區(qū)是國(guó)家行政權(quán)力和社會(huì)自治權(quán)力的交匯點(diǎn)，在實(shí)踐中必須要理順這兩種性質(zhì)權(quán)力之間的關(guān)系和邊界，對(duì)其組織載體進(jìn)行改革，整合政府和社會(huì)兩種權(quán)力、兩類資源并向基層下移，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。一方面，改革基層行政體制，利用政府機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，以扁平化和大部制為導(dǎo)向，對(duì)基層政府部門權(quán)力和辦事流程進(jìn)行再造和整合，破解基層政府職責(zé)同構(gòu)、權(quán)力錯(cuò)位、政權(quán)懸浮的問題，以轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。另一方面，以資源下沉、服務(wù)居民為導(dǎo)向，因地制宜重塑基層自治組織體系，適應(yīng)開放流動(dòng)，利益多元的社會(huì)發(fā)展形態(tài)，更好地為城鄉(xiāng)社區(qū)居民提供便利化、專業(yè)化、多元化的服務(wù)。同時(shí)，明確基層群眾自治組織的性質(zhì)和地位，通過制度創(chuàng)新規(guī)避過多的行政介入，明晰政府與社會(huì)的邊界和范圍，實(shí)現(xiàn)政社之間的良性互動(dòng)。

其次，實(shí)施“四化同步”戰(zhàn)略，提高基層社會(huì)治理水平。改革開放40年來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面的現(xiàn)代化發(fā)展給基層社會(huì)治理提出了更高的要求，傳統(tǒng)的社會(huì)管理已難以滿足當(dāng)前的社會(huì)需要。黨的十九大報(bào)告指出，要提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，為基層社會(huì)治理的發(fā)展提供了基本遵循。這就要求我們從培育社會(huì)力量，加強(qiáng)法治宣傳、運(yùn)用智能技術(shù)，強(qiáng)化專業(yè)水平四個(gè)方面全面著手。一是支持和培育社會(huì)組織發(fā)展，創(chuàng)新政府購買服務(wù)等社會(huì)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以最大限度擺脫傳統(tǒng)社區(qū)的行政化傾向，實(shí)現(xiàn)跨界合作，整合政府和社會(huì)兩類資源;二是推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)普法宣傳，讓法治進(jìn)社區(qū)、進(jìn)村莊、入腦入心;三是充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，將信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等前沿科技引入基層治理，加強(qiáng)相對(duì)落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平衡區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展;四是加強(qiáng)社工人才隊(duì)伍建設(shè)以及基層公職人員培訓(xùn)，培養(yǎng)一支懂基層、愛基層、扎根基層的專業(yè)化人才隊(duì)伍，以提高基層社會(huì)治理專業(yè)化水平。

此外，推動(dòng)基層協(xié)商民主制度化，提高基層民主的參與效能。現(xiàn)有實(shí)踐與理論均已表明，協(xié)商民主能夠克服選舉民主的弊端，破解民主選舉與民主治理的脫節(jié)，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。正因如此，發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的路徑之一。一方面，豐富協(xié)商民主的實(shí)踐形式，因地制宜開展多種形式的基層協(xié)商，挖掘傳統(tǒng)文化中協(xié)商民主的積極要素，創(chuàng)新現(xiàn)代化的協(xié)商技術(shù)，促進(jìn)協(xié)商利益主體之間的平等性，不斷增強(qiáng)協(xié)商民主的居民賦權(quán)性和實(shí)效。另一方面，強(qiáng)化理論提升，從紛繁復(fù)雜的協(xié)商民主實(shí)踐形式中抽象出基層協(xié)商的一般規(guī)律，將之上升為法律和制度規(guī)定，以制度化的形式更好地指導(dǎo)協(xié)商民主的實(shí)踐發(fā)展。不僅如此，還要探索協(xié)商民主與基層自治的良性契合機(jī)制，通過協(xié)商資源的整合、協(xié)商政策的支持以及財(cái)政的保障推動(dòng)基層協(xié)商民主常態(tài)化，將協(xié)商民主嵌入基層自治機(jī)制中，以增強(qiáng)協(xié)商民主的生命力和活力。

最后，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，加快基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。如上所述，現(xiàn)代化的治理必然是城鄉(xiāng)一體、開放流動(dòng)的，受歷史慣性以及現(xiàn)實(shí)利益藩籬的影響，當(dāng)前城鄉(xiāng)分治的特征依然明顯，不利于資源和要素的流動(dòng)和優(yōu)化配置，特別是造成了鄉(xiāng)村社會(huì)的相對(duì)衰落，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。為此，新時(shí)代要認(rèn)真貫徹和落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的城鄉(xiāng)融合思想，以盤活資源效率，維護(hù)城鄉(xiāng)空間正義，激活鄉(xiāng)村社會(huì)功能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層的一體化治理。一方面，掃清城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙，加快推進(jìn)戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、宅基地改革、集體經(jīng)濟(jì)改革、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新，增加城鄉(xiāng)之間資源和要素的流動(dòng)和交換，為城市資源和要素下鄉(xiāng)提供便利，激活鄉(xiāng)村社會(huì)沉睡的資本。另一方面，建立服務(wù)均衡導(dǎo)向的財(cái)政投入機(jī)制，深化公共服務(wù)部門及事業(yè)單位改革，構(gòu)建覆蓋全民、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，讓全體人民共享現(xiàn)代化的發(fā)展成果。

責(zé)任編輯：范瑞光