劉霞

摘? 要：對“一把手”行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是新時代條件下從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵之舉。但在現(xiàn)實(shí)中，對“一把手”行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督還存在一些問題，究其原因，主要是“一把手”地位身份特殊，難以對其形成有效監(jiān)督，全社會還沒有形成很好的監(jiān)督“一把手”的文化氛圍。為此，需要采取對策，強(qiáng)化對“一把手”監(jiān)督，首先，“一把手”要煉就“金剛不壞之身”;其次，要建立健全科學(xué)賦權(quán)、合理分權(quán)、主動曬權(quán)機(jī)制，讓權(quán)力運(yùn)行在陽光下;再次，要進(jìn)一步扎牢制度籠子，構(gòu)建“一把手”權(quán)力行使的立體化協(xié)同監(jiān)督體系，讓“一把手”的權(quán)力行使始終為人民服務(wù)。

關(guān)鍵詞：“一把手”; 監(jiān)督; 問題;對策

中圖分類號：D630.9???????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?????????? 文章編號：1672-4437（2019）01-0011-03

對“一把手”行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是新時代條件下從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵之舉。習(xí)近平同志指出，“要強(qiáng)化監(jiān)督，著力改進(jìn)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是‘一把手行使權(quán)力的監(jiān)督”[1]。黨的十八大以來，對“一把手” 權(quán)力監(jiān)督的理論研究和實(shí)踐探索日益深入。本文側(cè)重從監(jiān)督這個層面，進(jìn)一步分析其可能存在的問題和對策，對促進(jìn)“一把手”履職盡責(zé)，穩(wěn)定反腐敗壓倒性態(tài)勢，深化全面從嚴(yán)治黨以期產(chǎn)生積極的影響。

一、對“一把手”行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的困境

（一）監(jiān)督主體思想意識不到位?！耙话咽帧笔菍Ω骷夵h政領(lǐng)導(dǎo)班子中的主要負(fù)責(zé)人的一種習(xí)慣稱呼，他們對一個單位或部門的人、財、物等具有較大的支配權(quán)、決策權(quán)、指揮權(quán)和督導(dǎo)權(quán)，是“領(lǐng)頭羊”。“一把手”的這種公共權(quán)力，由人民賦予，并為人民謀福祉，也理所當(dāng)然地接受人民監(jiān)督。但一些監(jiān)督主體存在思想認(rèn)識上的偏差，影響了對“一把手”權(quán)力行使的全方位的監(jiān)督。主要表現(xiàn)為：其一，重“績”不重“德”。如一些上級部門對下級“一把手”的監(jiān)督考核，側(cè)重考察其是否想干事、能干事、會干事、干成事，而對其它方面，如“政”的方面是否具有“四個意識”，“德”的方面是否具有密切聯(lián)系群體的思想作風(fēng)等監(jiān)督考核不嚴(yán)格。其二，重“講”不重“行”。一些監(jiān)督人員在履職盡責(zé)時，未能充分認(rèn)識對“一把手”的權(quán)力行使過程進(jìn)行監(jiān)督，是對“一把手”真正負(fù)責(zé)，是幫助“一把手”更好地或更有本領(lǐng)地為黨和人民事業(yè)服務(wù)，反而認(rèn)為自己是“小官”，在一般場合講講黨紀(jì)法規(guī)就行了，真正指出“一把手”的缺點(diǎn)和錯誤，那是對“一把手”的“挑刺”， 不愿“亮劍”，甚至認(rèn)為若真這樣做，是給自己找“麻煩”，不敢“亮劍”。

（二）監(jiān)督機(jī)制仍需完善。眾所周知，不受監(jiān)督的權(quán)力必致腐敗，“一把手”的權(quán)力運(yùn)行需要監(jiān)督。良好有效的監(jiān)督機(jī)制體制是防止權(quán)力運(yùn)行偏離軌道、防范權(quán)力濫用的“防火墻”， “從大量案件看，領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法問題大多發(fā)生在擔(dān)任‘一把手期間”[2] 。中國目前的“一把手”權(quán)力行使監(jiān)督機(jī)制體制是在馬克思主義權(quán)力監(jiān)督思想指導(dǎo)下，在長期的革命、建設(shè)和改革的過程中形成的?？傮w來說，發(fā)揮著積極的作用，但正如有的學(xué)者提出，在一定范圍內(nèi)還存在著“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)”、 “同級監(jiān)督太軟”、 “下級監(jiān)督太難”、 “法紀(jì)監(jiān)督太晚”的不太合理的現(xiàn)象[3] 。如上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督雖然具有權(quán)威性，但由于受時間、空間“不在場”所影響，鞭長莫及，望“監(jiān)”興嘆，實(shí)質(zhì)性的響鼓重槌少，進(jìn)而，一些失去控制的“一把手”像脫韁的野馬一樣唯我獨(dú)尊，為所欲為;由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏相對的獨(dú)立性，同級監(jiān)督機(jī)構(gòu)不敢“長牙”“帶電”，進(jìn)而造成在監(jiān)督環(huán)節(jié)上的“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”和“畏監(jiān)”狀態(tài)。新成立的監(jiān)委只對人大負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)有望改變這種局面?？傊?，“一把手”監(jiān)督體制機(jī)制需要隨著時代條件的演化而改進(jìn)。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主的體現(xiàn)，十八大以來，在對“一把手”監(jiān)督方面，黨中央出臺了一系列黨內(nèi)監(jiān)督的黨規(guī)黨紀(jì)， 對“一把手”監(jiān)督有了制度和體制的新依據(jù)，有力地促進(jìn)了黨的純潔性，推進(jìn)了黨的凝聚力，推動了“一把手”權(quán)力行使的科學(xué)化、民主化和法治化。但一些不足之處亦比較明顯，主要表現(xiàn)為有些制度內(nèi)容過于抽象、過于原則性，在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行起來不易實(shí)現(xiàn);有些制度內(nèi)容不太全面，也沒有相應(yīng)的配套監(jiān)督體系，在現(xiàn)實(shí)中的監(jiān)督效能難以實(shí)現(xiàn)等等[1]。此外，誰監(jiān)督、監(jiān)督誰，監(jiān)督內(nèi)容是什么，在黨內(nèi)監(jiān)督體系中，廣大普通黨員如何通過民主生活會、“批評與自我批評”等形式，監(jiān)督“一把手”權(quán)力行使等等都不詳盡?！霸邳h內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，黨內(nèi)監(jiān)督很容易成為一句空話”[4]，普通黨員提出的正確的意見或建議得不到接受，普通黨員也無計可施，進(jìn)而不會再提建議，更不用說監(jiān)督了;而且用人權(quán)很大程度上在“一把手”手中，有些黨員就是“一把手”選任出來的，或者有些黨員希望得到更好的發(fā)展機(jī)會，在黨內(nèi)監(jiān)督良性氛圍未真正形成時，出于種種顧慮，一些黨員不愿也不敢，進(jìn)而也不能真正地對“一把手”進(jìn)行有效地監(jiān)督。

二、對“一把手”行使權(quán)力監(jiān)督難的成因

（一）“一把手”地位身份特殊，難以對其形成有效監(jiān)督?！耙话咽帧币獙σ粋€地方、一個地區(qū)或一個部門的全局負(fù)總責(zé)，相應(yīng)的，在所管轄的地方，一般來說，“一把手”對人、財、物等資源的合理安排、對其管轄的區(qū)域的規(guī)劃和發(fā)展等具有最高的決策權(quán)。權(quán)力來自于人民，并為人民服務(wù)。優(yōu)秀的“一把手”自覺地以“集體領(lǐng)導(dǎo)，民主集中，個別醞釀，會議決定”來行使權(quán)力，完成黨和人民賦予的使命和任務(wù)，并自覺接受人民監(jiān)督。但如果“一把手”不能做到大公無私、公而忘私，堅持有利于自己或其小團(tuán)體的“私見”，并強(qiáng)行以集體形式?jīng)Q定決策決議，那么監(jiān)督“一把手”權(quán)力行使就會流于寫在紙上、講在嘴上的形式。

其次，“一把手”在選人用人方面的評價權(quán)、推薦權(quán)影響力仍然很大。目前，競爭上崗、公開選任、能上能下的干部人事體制機(jī)制正在逐步完善中，但“一把手”仍握有評價權(quán)、推薦權(quán)，這一方面有利于有能力的人才干部得到“伯樂”認(rèn)可，從而被任用到更合適的崗位發(fā)揮作用;另一方面，也有利于協(xié)調(diào)一致、相互促進(jìn)、攻堅克難的團(tuán)隊(duì)精神的形成。但是，一旦“一把手”任人唯親、而不是任人唯能時，在“一把手”選人用人方面的評價權(quán)、推薦權(quán)的強(qiáng)大影響力下，也可能會導(dǎo)致部門或單位的其他人員“敢‘監(jiān)而不敢言”，更不用說當(dāng)面直呈了。

還有，“一把手”利用自身的影響力和決策權(quán)，濫用權(quán)力或以權(quán)謀私時有一定的隱蔽性，不易覺察。例如，雖然是集體決策重大事項(xiàng)，但以權(quán)謀私的“一把手”利用對集體決策的操控權(quán)，利用“信息不對稱”，挑選集體決策重大事項(xiàng)的時間，并有意提示或引導(dǎo)，堂而皇之的擺事實(shí)講道理，甚至事前拉攏個別班子成員“打頭炮”等手段，達(dá)到“尋租”的目的，表現(xiàn)得合情合理合法，無懈可擊，清正廉潔。

（二）監(jiān)督“一把手”的文化氛圍需要營造。我國是具有5000多年歷史的文明古國，“刑不上大夫”的觀念桎梏著人們的心靈。人們對“一把手”抱著一種天然的、神圣的、盲崇的、不可觸犯的心理，甚至認(rèn)為“‘一把手是絕對真理”。大小單位，只要做到“一把手”，似乎他的決策、言行毋庸置疑就是正確的?！耙话咽帧彼坪醪荒艿米铮駝t就永遠(yuǎn)沒有好日子過，于是阿諛奉承來了，溜須拍馬來了，曲意逢迎來了，難得糊涂來了，“一把手”們聽到的多半是吹噓自己的話，“形勢一片大好”的話，很難聽到忠言逆耳之辭，很難了解真情實(shí)況，秦二世亡國，隋煬帝身死，唐明皇丟失江山，大明朝覆滅，大躍進(jìn)時期“五風(fēng)”盛行最后釀成“文化大革命”等等都是教訓(xùn)。“一把手”們生活在贊美聲中，往往容易養(yǎng)成唯我獨(dú)尊，飛揚(yáng)跋扈的習(xí)慣，容不得同級監(jiān)督，聽不進(jìn)下級指責(zé)，接受不了群眾批評。經(jīng)過長期摔打磨練的“一把手”開明一些，勇于自我糾正，善于“納諫”，虛心接受監(jiān)督，對自己、對單位的健康發(fā)展可能順暢許多;反之，那些沒經(jīng)過多少歷練的“一把手”總認(rèn)為自己永遠(yuǎn)是正確的，排斥監(jiān)督，打擊異己，拉幫結(jié)派，自作聰明，必然導(dǎo)致國家集體利益受損，自身身敗名裂。

三、強(qiáng)化對“一把手”行使權(quán)力監(jiān)督的對策

（一）煉就“金剛不壞之身”。一般來說，“一把手”是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人，是黨和人民挑選出來的好干部。習(xí)近平提出新時代好干部標(biāo)準(zhǔn)為“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”，[5]315各級“一把手”都要帶頭以新時代好干部標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格要求自己，煉就“金剛不壞之身”，成為新時代人民的好“公仆”。 “要煉就‘金剛不壞之身，必須用科學(xué)理論武裝頭腦，不斷培植我們的精神家園” [5]314 。堅定共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想，真誠信仰馬克思主義，為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義而奮斗，堅持黨的基本理論、基本路線、基本方略不動搖?！耙话咽帧崩硐胄拍顖远?，才可能會全心全意為人民服務(wù)，才會吃苦在前、享受在后、勤奮工作、廉潔奉公，才會敬畏權(quán)力、管好權(quán)力、慎用權(quán)力。

（二）科學(xué)賦權(quán)、合理分權(quán)、主動曬權(quán)。大力推行科學(xué)賦權(quán)、合理分權(quán)、主動曬權(quán)機(jī)制，讓“一把手”的權(quán)力行使“透明”起來。科學(xué)賦權(quán)，即用法律法規(guī)明確“一把手”的權(quán)力邊界，制定科學(xué)的“權(quán)責(zé)清單”，讓“一把手”權(quán)力和責(zé)任明明白白、一清二楚。這既有利于“一把手”大膽、合理地使用自己的權(quán)力，推進(jìn)工作開展，高效地完成任務(wù)，形成業(yè)績，也有利于方方面面的督查。合理分權(quán)，即將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，適當(dāng)分離，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力間制約和監(jiān)督，如 “一把手”不直接分管人事、財務(wù)、工程項(xiàng)目建設(shè)、物資采購、行政審批的“五個不直接分管”;堅持民主集中制，集體決策，反對“一言堂”，決策結(jié)果終身負(fù)責(zé)制等。主動曬權(quán)，即“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，通過政務(wù)公開，通過網(wǎng)絡(luò)媒體定期曬“一把手”工作開展情況，讓群眾等“看得見，摸得著”，接受群眾監(jiān)督，也促進(jìn)“一把手”們有效開展工作。

（三）不斷扎牢制度的籠子?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，構(gòu)建“一把手”權(quán)力行使的黨內(nèi)、群眾立體化協(xié)同監(jiān)督體系，讓“一把手”權(quán)力行使始終為人民服務(wù)。習(xí)近平指出，自我監(jiān)督是世界性難題，是國家治理的“哥德巴赫猜想”。“增強(qiáng)黨自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督”[5]322。構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng) “一把手”行使權(quán)力監(jiān)督合力。

充分發(fā)揮各級監(jiān)察委員會的職能。按照《中華人民共和國監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)督委員會與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，形成巡視、派駐、監(jiān)察三個全覆蓋的統(tǒng)一的權(quán)力監(jiān)督格局。獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，具有談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、鑒定、留置等十二項(xiàng)權(quán)力等。這樣的監(jiān)察制度安排將為監(jiān)督各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”提供了更加可靠的制度保障。

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