阮鈺雯

摘 要：以1994年分稅制改革為起點(diǎn)，地方財(cái)權(quán)逐漸上交事權(quán)下沉。尤其是在2008年之后，四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃導(dǎo)致地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和規(guī)模急劇擴(kuò)張，其背后隱藏的巨額債務(wù)逐漸顯露，國(guó)發(fā)43號(hào)文的頒布剝離地方政府投融資平臺(tái)政府融資職能，平臺(tái)公司該如何生存成了一個(gè)很大的問(wèn)題。本文主要對(duì)目前地方政府投融資平臺(tái)的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)；然后對(duì)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的必要性進(jìn)行分析；最后對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出個(gè)人意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺(tái)；轉(zhuǎn)型

一、地方政府投融資平臺(tái)的問(wèn)題

（1）信用問(wèn)題。我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的基本功能是以政府信用為支撐，為完成融資業(yè)務(wù)，地方政府、平臺(tái)以及金融機(jī)構(gòu)三方默契一致，因而重復(fù)抵押、平臺(tái)互保、違規(guī)放款等種種不規(guī)范的情況屢屢發(fā)生。但近兩年隨著政府融資政策全面收緊，政府投融資平臺(tái)以政府信用為擔(dān)保的融資行為受到全面制約，失去了政府信用的支撐，地方政府投融資平臺(tái)的評(píng)級(jí)就無(wú)法上去，因而融資能力大大減弱。

（2） 資產(chǎn)不實(shí)。地方政府給平臺(tái)公司注入的資產(chǎn)絕大部分為用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資產(chǎn)，不僅現(xiàn)金流產(chǎn)生能力較差，而且資產(chǎn)的權(quán)利屬性也存在一些問(wèn)題。這無(wú)疑導(dǎo)致地方政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)賬目?jī)r(jià)值嚴(yán)重失真。而不論平臺(tái)公司是進(jìn)行轉(zhuǎn)型還是退出都必然要對(duì)這些資產(chǎn)進(jìn)行處置，這對(duì)重新評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值帶來(lái)了很大的困難。

（3） 收入單一。大多數(shù)融資平臺(tái)公司在籌措資金時(shí)，主要依靠銀行借貸、信托基金等融資方式，融資渠道較為單一，在其資金來(lái)源受限后，原有的融資方式也受到影響，帶來(lái)了更大的融資壓力，很容易使平臺(tái)公司陷入惡性循環(huán)。一旦還貸能力降低，將會(huì)導(dǎo)致政府部門(mén)出現(xiàn)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，不能保證融資效果，甚至?xí)霈F(xiàn)沖擊性問(wèn)題。

（4） 政企不分。從平臺(tái)管理體系上看，由于地方政府投融資平臺(tái)多以政府職能延伸的角色出現(xiàn)，其設(shè)立的目的決定主要是為建設(shè)項(xiàng)目籌集盡可能多的資金，而不是以營(yíng)利為主要目的，投融資平臺(tái)公司主要管理人員一般由政府指派或者直接由政府官員兼任，因此普遍存在政企不分，政府導(dǎo)向取代市場(chǎng)導(dǎo)向等問(wèn)題。

二、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型必要性

（1） 政策驅(qū)使。國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文規(guī)定：剝離地方政府投融資平臺(tái)政府融資職能，地方政府投融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)。國(guó)辦函[2016]88號(hào)文件進(jìn)一步細(xì)化了組織指揮體系與責(zé)任以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和預(yù)防機(jī)制。財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)要求政府不得通過(guò)擔(dān)保、承諾等形式增加隱性負(fù)債。[2017]87號(hào)等文件嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)合同違法違規(guī)融資，并制定了負(fù)面清單等種種政策，都在進(jìn)一步為監(jiān)管加碼。

（2）公司發(fā)展需要。地方政府投融資平臺(tái)以前能夠很容易的從銀行等金融機(jī)構(gòu)融資是基于政府的信用，使得平臺(tái)公司信用評(píng)級(jí)虛高，然而失去了政府作為信用擔(dān)保，平臺(tái)公司本身缺乏優(yōu)良資產(chǎn)，信用評(píng)級(jí)是很差的，這使得平臺(tái)公司的融資方式受到了巨大限制。無(wú)評(píng)級(jí)、無(wú)收入，若不走轉(zhuǎn)型發(fā)展之路平臺(tái)公司就只有死路一條，因此轉(zhuǎn)型迫發(fā)展在眉睫。

三、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展建議

（1） 分階段轉(zhuǎn)型。隨著融資平臺(tái)承擔(dān)地方政府融資功能的逐步弱化和歷史責(zé)任的逐步結(jié)束，加之在地方政府債務(wù)管理的環(huán)境下，地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。通過(guò)借鑒銀川模式，投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要經(jīng)歷兩個(gè)階段的跨越，最終實(shí)現(xiàn)從單純的“土地運(yùn)作”到“產(chǎn)業(yè)+資本運(yùn)作”比翼齊飛的模式，這也是轉(zhuǎn)型最理想的模式。

（2） 建立現(xiàn)代企業(yè)制度。根據(jù)“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的要求，進(jìn)一步提升企業(yè)內(nèi)部的績(jī)效管理、投資管理、經(jīng)營(yíng)管理水平。完善法人治理結(jié)構(gòu)，理順政企關(guān)系，使城投公司運(yùn)作能夠更加貼近市場(chǎng)。規(guī)范董事會(huì)制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制，合理組建董事會(huì)，依法行使董事會(huì)職權(quán)，保障股東權(quán)益。充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)作用，增強(qiáng)監(jiān)督的及時(shí)性有效性。優(yōu)化市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)選聘機(jī)制，建立健全職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人才的合理配置，提升城投公司活力和運(yùn)營(yíng)效率。

（3） 避免多頭監(jiān)管。首先，明確地方政府投融資平臺(tái)的性質(zhì)、與地方政府之間的關(guān)系進(jìn)行界定。明確投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)范圍、責(zé)任范圍、運(yùn)營(yíng)模式、資金監(jiān)管、償還機(jī)制等各方面的內(nèi)容。其次，對(duì)投融資平臺(tái)的認(rèn)定統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，掌握地方融資平臺(tái)數(shù)量、類型、運(yùn)營(yíng)狀況、債務(wù)規(guī)模以及政府債務(wù)的比例，債務(wù)償還安排等。再次，明確相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，組建地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，明確對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)督、審計(jì)、及稽查等責(zé)任，避免各部委各自為政。

（4） 逐步開(kāi)放市級(jí)以下地方政府舉債權(quán)。目前《預(yù)算法》只允許省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市）通過(guò)發(fā)行債券方式進(jìn)行融資，但是省級(jí)以下地方政府沒(méi)有舉債權(quán)，依然無(wú)法直接融資，只能由省級(jí)政府代為發(fā)行債券。而我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的特征之一是以市級(jí)平臺(tái)公司為主，融資需求非常強(qiáng)烈，因此，要推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，就需要逐步擴(kuò)大省級(jí)以下地方政府債券發(fā)行的城市范圍，賦予其相應(yīng)融資權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，平臺(tái)公司面臨中央監(jiān)管措施不斷加強(qiáng)和自身債務(wù)不斷膨脹的雙重壓力，為保證健康可持續(xù)發(fā)展，更好的發(fā)揮積極作用，平臺(tái)一方面要加強(qiáng)業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新，提升經(jīng)營(yíng)管理水平，一方面要充分抓住市場(chǎng)機(jī)遇，加強(qiáng)與政府的溝通協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變思路觀念，拓展外部市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型發(fā)展。各大平臺(tái)公司都應(yīng)該在核心業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上不斷向相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域延伸拓展，為企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)“造血”能力源源不斷地注入動(dòng)力。

參考文獻(xiàn)

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