尹運芳

摘 要：內(nèi)部控制作為事業(yè)單位內(nèi)部管理自我約束的有效手段，在控制和防范風險、提高效率效果的過程中起著重要的作用。隨著我國經(jīng)濟體制與財政體制改革的深入，如何建立健全行政事業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)、杜絕貪污腐敗、保障資金的安全成為亟待解決的問題。加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，不僅能保證有關(guān)法律法規(guī)及經(jīng)濟管理規(guī)章的有效執(zhí)行，促使行政事業(yè)單位各類活動合理合法，亦能規(guī)范財務(wù)管理，確保會計資料真實可靠，國有資產(chǎn)安全完整、有效使用，避免或降低各種風險，使本單位按照既定方針政策有效管理。本文分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，并提出了相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及存在的問題

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，政府的財政體制改革不斷深入，相關(guān)財政法律法規(guī)不斷頒布與修訂，已形成較完善的現(xiàn)代財政體制、制度約束與管理平臺，極大規(guī)范了各單位內(nèi)控制度，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提供了良好的外部環(huán)境。財政部《關(guān)于全面推進內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》《行政單位財務(wù)規(guī)則》的頒布，統(tǒng)一了行政事業(yè)單位內(nèi)控的概念與內(nèi)容，明確了各單位內(nèi)部控制的目標與手段，并將內(nèi)控指引滲透到單位層面及具體業(yè)務(wù)層面，用以指導(dǎo)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實踐及發(fā)展。

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷完善，行政事業(yè)單位也已初步具備了內(nèi)部控制意識，認識到了內(nèi)部控制的重要作用及意義，已初步構(gòu)建了治理結(jié)構(gòu)及機構(gòu)設(shè)置。但目前其內(nèi)部控制工作還存在以下問題。

（1）內(nèi)控基礎(chǔ)薄弱，內(nèi)部控制環(huán)境有待繼續(xù)優(yōu)化

1.風險意識淡薄。行政事業(yè)單位缺乏風險意識，缺乏有效的風險管理機制。由于部分行政事業(yè)單位人員編制的問題，未嚴格執(zhí)行“不相容崗位分離”的制度，在崗位設(shè)置中出現(xiàn)兼容多個崗位的現(xiàn)象。

2.行政事業(yè)單位部分人員的內(nèi)部控制工作中尚停留在基于慣例而非各項規(guī)章制度的層面上，導(dǎo)致權(quán)利制衡機制尚不完善，內(nèi)部控制執(zhí)行不到位。行政事業(yè)單位經(jīng)營管理方式比較落后，阻礙了內(nèi)部控制制度的實施。一般人員對內(nèi)控的了解程度不夠深入，甚至認為內(nèi)控流程繁瑣、不方便業(yè)務(wù)開展及處理。

3.缺乏內(nèi)控管理、業(yè)財融合的高端專業(yè)人才。目前，行政事業(yè)單位在現(xiàn)實工作中缺乏能將理論和實務(wù)有機結(jié)合的應(yīng)用型人才，無法將現(xiàn)有管理制度業(yè)務(wù)流程和職責權(quán)限按照內(nèi)控指引進行梳理，準確評估風險，采取內(nèi)控措施，只能依靠財務(wù)和審計人員來完成內(nèi)控建設(shè)，具有局限性，影響內(nèi)控建設(shè)效果。

4.信息化平臺建設(shè)落后，信息管理方式及觀念落后。目前，多數(shù)行政事業(yè)單位還處在信息化建設(shè)的初級階段，信息系統(tǒng)開發(fā)缺乏總體設(shè)計，沒有覆蓋業(yè)務(wù)全流程，信息流被割斷，信息傳遞遲緩，甚至根本不能溝通，只是孤立的信息管理系統(tǒng)，各個單位業(yè)務(wù)之間很難形成一個有機整體，無法達到信息共享、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的目的，這樣的信息孤島無法提高事業(yè)單位的整體內(nèi)控效率。

5.內(nèi)部控制監(jiān)督不到位，外部審計、社會監(jiān)督力量不足。事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督崗位人員的專業(yè)知識和技能不足，貫徹落實力度不到位，內(nèi)部控制以基本預(yù)算管理為主，對預(yù)算的執(zhí)行缺乏閉環(huán)管理，績效考核流于形式，不能起到很好的激勵作用，導(dǎo)致內(nèi)控缺乏約束力，內(nèi)控獨立性和權(quán)威性得不到保障，為制度的進一步完善帶來消極影響。內(nèi)部紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督力度不夠，經(jīng)濟責任審計未形成常態(tài)化的審計機制。同時，紀檢、監(jiān)察等部門未形成有效聯(lián)動機制，導(dǎo)致監(jiān)督作用難以發(fā)揮，違規(guī)風險加大，工作效率、效果有待提高。

（2）內(nèi)部控制活動缺乏全面性，執(zhí)行力度有待加強

1.內(nèi)控未實現(xiàn)對行政事業(yè)單位整個業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及各職能部門各個層面的全程覆蓋。部分事業(yè)單位管理者缺乏現(xiàn)代管理的理念和技術(shù)，存在著短期行為。各部門之間合作度不夠，易導(dǎo)致信息失真，決策失誤。

2.資產(chǎn)利用率低，采購招標、合同管理環(huán)節(jié)管理不到位，資產(chǎn)采購及處置易出現(xiàn)舞弊；預(yù)算與執(zhí)行考核分離；部分事業(yè)單位的投資行為未經(jīng)過盡職調(diào)查。

3.授權(quán)審批制度和定期點庫制度未得到嚴格貫徹落實。未嚴格執(zhí)行授權(quán)審批及重大事項集體決策和會簽制度；部分單位對單位各類資產(chǎn)的日常管理和定期盤點清查制度不完善、執(zhí)行不到位。

4.預(yù)算控制不到位，財務(wù)部門和其他職能部門之間缺乏有效溝通，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量較低，，追加調(diào)整隨意無序，執(zhí)行力差，決策程序不到位，缺乏預(yù)算分析機制，剛性約束不夠。

二、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的政策建議

（1）增強行政事業(yè)單位的內(nèi)控思想意識，營造良好控制環(huán)境

1.對單位的主要負責人及內(nèi)控人員進行思想和意識的強化教育，增強風險防范意識。單位負責人必須以身作則，建立健全領(lǐng)導(dǎo)責任制，加強對負責人的年度考核、培訓(xùn)學(xué)習、監(jiān)管反饋，使其意識到完善的內(nèi)部控制制度對提升單位的管理水平具有重要的意義。

2.對內(nèi)控人員進行定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其不斷學(xué)習掌握新知識、新技術(shù)，掌握新的專業(yè)知識技能，不斷提高管理能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)出高素質(zhì)的內(nèi)控人才。通過內(nèi)控制度建設(shè)，將本單位的資源不斷優(yōu)化，讓從事內(nèi)控的專業(yè)人才在工作實踐中不斷探索學(xué)習、自我積累、探索創(chuàng)新，不斷提升個人業(yè)務(wù)能力，從而提升單位的內(nèi)控管理水平。也可以聘請中介機構(gòu)對本單位相關(guān)人員進行培訓(xùn)，通過溝通交流、學(xué)習來鍛煉提高。

3.注重內(nèi)控結(jié)果運用，建立一套科學(xué)的內(nèi)控考評體系，形成激勵機制。將內(nèi)控審計結(jié)果作為相關(guān)責任人的崗位晉升、薪資、福利待遇調(diào)整的重要依據(jù)，以此提高對內(nèi)控的責任意識，提高工作主動性，從而保證內(nèi)部控制的嚴肅性，增加公平感，強化約束力。

（2）加快行政事業(yè)單位內(nèi)部控制法律建設(shè)

目前針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范僅有《財政部關(guān)于全面推進內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，其雖對內(nèi)控的目標、方法、實施程序與控制活動等做出初步規(guī)定，但仍需要結(jié)合各行政事業(yè)單位具體工作不斷完善內(nèi)控配套細則，制定全面完善的、系統(tǒng)細化的內(nèi)部控制法律法規(guī)制度配套體系，確保行政事業(yè)單位的內(nèi)控流程、方法、內(nèi)容有法可依、有章可循。。

（3）完善行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)

1.根據(jù)行政事業(yè)單位的具體業(yè)務(wù)特點，完善推進本單位管理體制改革，實現(xiàn)內(nèi)部控制的系統(tǒng)性、完整性。重新梳理單位各項業(yè)務(wù)、組織結(jié)構(gòu)業(yè)務(wù)流程，明確關(guān)鍵控制崗位，確保不相容崗位相分離，以此提高行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理效率。同時，根據(jù)本單位管理的需求與特點制定適合本單位的內(nèi)部控制制度體系。

2.加強風險評估與控制，進一步完善全面預(yù)算、內(nèi)部授權(quán)審批、財務(wù)收支、采購管理等各類業(yè)務(wù)規(guī)章制度，加快行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)。強化全面預(yù)算約束，控制好編制、批復(fù)、執(zhí)行環(huán)節(jié)，將全面預(yù)算管理貫穿行政事業(yè)單位活動的全過程。提高預(yù)算編制的科學(xué)性、可行性及執(zhí)行的“剛性”原則，對確因特殊原因需要調(diào)整的，須嚴格執(zhí)行預(yù)算調(diào)整程序，加強預(yù)算執(zhí)行分析機制；堅決杜絕私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象；嚴格執(zhí)行采購制度，確保在采購業(yè)務(wù)中不相容崗位相分離；根據(jù)年度工作計劃，編制年度采購預(yù)算，并嚴格執(zhí)行。

3.加強對行政事業(yè)單位的評價與監(jiān)督機制，加強審計力度，同時引入內(nèi)外部的監(jiān)督力量，作為內(nèi)部審計的補充。

（4）加快行政事業(yè)單位內(nèi)控管理信息化建設(shè)

充分發(fā)揮信息化手段在內(nèi)控工作中的作用。不斷加大信息化內(nèi)部控制方面的投入，更新軟件硬件設(shè)備，在建設(shè)上要適應(yīng)新形勢、新技術(shù)的需要。建立完整、成熟的信息化內(nèi)控機制，形成一個高度集成的、有效率的信息化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享，使用適合行政事業(yè)單位內(nèi)控管理特點的信息辦公軟件，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的實時傳輸與共享、高度集成，推動會計信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的有機結(jié)合，用技術(shù)手段對內(nèi)控執(zhí)行、流程進行主動監(jiān)督、控制，減少差錯及舞弊的發(fā)生。構(gòu)建適合行政事業(yè)單位內(nèi)控工作需要的信息系統(tǒng)，保障些事業(yè)單位對信息化特殊要求，確保網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的安全性。

（5）加大行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)、外部監(jiān)督力度

認真開展內(nèi)控制度執(zhí)行情況的專項檢查，保障內(nèi)控制度得到嚴格、規(guī)范運行。加快行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督機制的構(gòu)建，確保內(nèi)部審計的獨立性和權(quán)威性。如成立專業(yè)審計小組對轄內(nèi)各行政事業(yè)單位獨立開展審計檢查。行政事業(yè)單位應(yīng)嚴格執(zhí)行信息公開制度，接收廣泛監(jiān)督，建立責任追究機制，形成閉環(huán)的責任體制，有效提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識、內(nèi)部控制執(zhí)行力度，從而改善內(nèi)部控制效果。

三、結(jié)束語

隨著行政事業(yè)單位內(nèi)控改革進程的不斷推進，其必須建立和完善內(nèi)部控制體系。在設(shè)計內(nèi)部控制體系時，要嚴格遵守內(nèi)部控制設(shè)計的基本原則，重視內(nèi)控管理工作，建立健全內(nèi)控制度，優(yōu)化內(nèi)部控制管理，立足于本單位實際經(jīng)營與管理情況，并切實采取相應(yīng)措施，保障內(nèi)部控制的有效執(zhí)行，以保證內(nèi)部控制能夠涵蓋到單位管理中的各個環(huán)節(jié)，使內(nèi)部管理運行更加規(guī)范。

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