朱紅麗

摘 要：隨著中共中央關(guān)于深化預(yù)算體制改革、制止地方政府違規(guī)融資及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控政策的要求，黨中央國(guó)務(wù)院提出了“堵后門、開(kāi)前門”，規(guī)范地方政府債務(wù)，創(chuàng)新投融資體制的要求。我國(guó)早在八十年代首次引入PPP模式建設(shè)，至今已走過(guò)三十余年，從探索階段到新一輪的推廣階段，PPP模式在經(jīng)歷低潮后再次掀開(kāi)新的篇章。從2013年至今，我國(guó)的PPP模式已在市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源和環(huán)境等方面凸顯出了重要優(yōu)勢(shì)，但是我國(guó)的“PPP模式”與國(guó)外的“PPP模式”既有著相似之處，也有著不同之處，原因在于國(guó)情和管理模式不一致。因此對(duì)于“ppp模式”在我國(guó)屬于一項(xiàng)新鮮事物，關(guān)于它從發(fā)起到合同履約的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都是需要我們?cè)趯?shí)踐過(guò)程中摸索和探明的。本文通過(guò)對(duì)ppp模式項(xiàng)目的基本概念進(jìn)行闡述，并總結(jié)出我國(guó)現(xiàn)階段PPP模式存在的一些問(wèn)題，針對(duì)這些亟待解決的問(wèn)題提出一些有建設(shè)性的建議，以期能夠幫助我國(guó)PPP模式的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：PPP模式；問(wèn)題及建議

一、PPP模式存在的一些問(wèn)題

（1）政府公共部門方面

第一，缺乏法律層面的支撐。從國(guó)外PPP模式發(fā)展和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP模式的有序運(yùn)轉(zhuǎn)需要一個(gè)健全的社會(huì)發(fā)展環(huán)境來(lái)進(jìn)行保障，但是目前我國(guó)的PPP模式在國(guó)家法律層面缺乏明確的制度支持，現(xiàn)行PPP相關(guān)政策與其他政策銜接不緊密，導(dǎo)致實(shí)踐操作中出現(xiàn)政策不相通，操作受阻的現(xiàn)象。由于PPP模式主要應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公益性項(xiàng)目，其本身特質(zhì)決定了其“特殊的市場(chǎng)性”，因此PPP模式項(xiàng)目應(yīng)該由政府方面牽頭，在完善合理的法律法規(guī)保障下，明確政府和私人部門的合作關(guān)系，明確界定雙方的責(zé)任和義務(wù)，在確保雙方利益不受損害的前提下，為公眾提供盡可能優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

第二，部門職責(zé)分工不明確。由于PPP模式中政府方主要起監(jiān)管和引導(dǎo)作用，政府的監(jiān)管部門眾多，存在職責(zé)分工不明確，出現(xiàn)問(wèn)題相互推諉的現(xiàn)象。這樣不僅對(duì)私人部門的利益造成了嚴(yán)重的損害，還嚴(yán)重影響了PPP模式在我國(guó)的推廣和發(fā)展。

第三，政府方參與經(jīng)營(yíng)管理過(guò)多。PPP模式主要由政府牽頭與私人部門進(jìn)行合作，但很多參與項(xiàng)目管理的政府工作人員缺乏應(yīng)有的專業(yè)知識(shí)以及技能，官本位思想嚴(yán)重，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中過(guò)多的指手畫腳，可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)存在嚴(yán)重的決策失誤問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)艱難，社會(huì)資本利益很難保障。

第四，定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制不完善。由于PPP模式項(xiàng)目所涉及到的公共設(shè)施建設(shè)以及服務(wù)領(lǐng)域具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和自然壟斷等特點(diǎn)，無(wú)法單純依靠市場(chǎng)制定合理的價(jià)格，需要由政府部門占據(jù)主導(dǎo)地位制定價(jià)格，很多政府部門的定價(jià)策略由于理論落后、信息不對(duì)成、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不公平等方面的問(wèn)題使得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間政府的監(jiān)管出現(xiàn)漏洞，不僅容易損害公共利益，同時(shí)也容易侵占私人部門的利益。

二、社會(huì)資本方面

第一，急需出臺(tái)PPP模式財(cái)務(wù)制度。項(xiàng)目公司在核算公司資產(chǎn)和投資時(shí)存在制度缺失。比如存量資產(chǎn)在移交前后的財(cái)務(wù)核算：移交前大多屬于政府所屬企業(yè)資產(chǎn)，按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則計(jì)提折舊和攤銷，移交后，政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，企業(yè)只擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，這樣就帶來(lái)稅務(wù)上固定資產(chǎn)稅費(fèi)征繳的問(wèn)題，是該原企業(yè)繳納，還是原企業(yè)的主管部門繳納，還是項(xiàng)目公司繳納？再如PPP模式中涉及新建項(xiàng)目土地權(quán)屬及出資的問(wèn)題：如果PPP模式中所有與PPP項(xiàng)目有關(guān)的投資都計(jì)入項(xiàng)目總投資，那么取得用地的費(fèi)用，項(xiàng)目公司是作為投資無(wú)形資產(chǎn)還是費(fèi)用出資？地方稅務(wù)部門在征繳企業(yè)所得稅時(shí)是認(rèn)定該出資為投資還是費(fèi)用？

第二，政府保障力度弱，社會(huì)資本后期資金回收壓力大。PPP模式投資金額大、回收周期較長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)資本自身實(shí)力要求很高。目前我國(guó)的PPP模式主要有三種付費(fèi)方式：政府付費(fèi)、政府補(bǔ)助、公眾付費(fèi)。目前開(kāi)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益性PPP項(xiàng)目基本屬于前兩種，且在政府補(bǔ)助付費(fèi)模式下，社會(huì)資本一般不直接對(duì)社會(huì)公眾收取費(fèi)用，而是通過(guò)政府向公眾收取費(fèi)用后，由政府向項(xiàng)目公司付費(fèi)。因此前期社會(huì)資本方投入大量資金建設(shè)，后期貸款的還本付息和公司運(yùn)營(yíng)資金主要依靠收取政府補(bǔ)助獲得，如果政府方面政策保障不到位，企業(yè)回收資金困難，很可能出現(xiàn)資金鏈斷裂等企業(yè)危機(jī)。

第三，忽視市場(chǎng)平衡機(jī)制。在PPP模式中，政府需要的是企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展；企業(yè)需要的是通過(guò)進(jìn)入政府領(lǐng)域建設(shè)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，獲取企業(yè)利潤(rùn)。而很多政府部門過(guò)分強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任及義務(wù)而忽略了企業(yè)利益，嚴(yán)重違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的市場(chǎng)規(guī)律，通過(guò)行政命令代替經(jīng)濟(jì)合同，使社會(huì)資本不能夠依靠市場(chǎng)規(guī)律對(duì)項(xiàng)目做出決策。

三、對(duì)于PPP模式問(wèn)題的一些建議

第一，完善我國(guó)PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)。PPP模式的實(shí)質(zhì)是由政府部門牽頭引入社會(huì)資本，通過(guò)合同來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投融資以及運(yùn)營(yíng)管理，因此PPP模式的有效運(yùn)作需要一套完善的法律條文和政策，明確PPP項(xiàng)目各方利益參與者的權(quán)利和義務(wù)，明確各部門職責(zé)和權(quán)限，落實(shí)責(zé)任，讓PPP模式在法律的約束范圍內(nèi)規(guī)范運(yùn)作。

第二，制定標(biāo)準(zhǔn)化、精簡(jiǎn)化的PPP項(xiàng)目審批程序。政府部門需要完成在PPP項(xiàng)目中的角色轉(zhuǎn)換，并制定標(biāo)準(zhǔn)化、精簡(jiǎn)化的PPP項(xiàng)目審批程序，通過(guò)這些政府方面的積極推動(dòng)，能夠有效推進(jìn)我國(guó)PPP模式的推廣和發(fā)展進(jìn)程。在這個(gè)過(guò)程中，政府部門應(yīng)該積極參與到PPP模式項(xiàng)目的管理和周邊政策的制定中去，對(duì)相關(guān)管理制度進(jìn)行合理的創(chuàng)新，以便能夠更加合理地發(fā)揮政府部門的監(jiān)督、指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)作用。隨著政府部門的角色轉(zhuǎn)換完成，政府將成為PPP項(xiàng)目的組織者和促進(jìn)者，為后續(xù)PPP項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)提供有力保障。

第三，加快制定出臺(tái)PPP模式財(cái)務(wù)管理制度，完善PPP財(cái)務(wù)制度，與現(xiàn)行稅法等政策銜接，填補(bǔ)目前項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)核算空白。

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