張曉鋒

目前，我國(guó)的大氣污染狀況嚴(yán)峻，空氣質(zhì)量令人擔(dān)憂。在前人對(duì)我國(guó)在治理霧霾領(lǐng)域財(cái)稅政策存在的問題進(jìn)行總結(jié)、分析的基礎(chǔ)之上，政府可以通過財(cái)稅手段引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大治霾資金的投入，發(fā)揮各種財(cái)稅政策的協(xié)同效應(yīng)，對(duì)于治理霧霾，減少空氣污染，應(yīng)發(fā)揮更為重要的作用，可以起到更好的效果。

一、提出治霾經(jīng)費(fèi)的籌集方案

（一）政府治霾經(jīng)費(fèi)的籌集方案

目前的分稅制，呈現(xiàn)出中央財(cái)政收入占大頭、地方財(cái)政收入相對(duì)較少的財(cái)政收入格局，由此，中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)充足，有能力在全國(guó)范圍內(nèi)開展大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等投資;相對(duì)中央而言，地方財(cái)政收入有限，財(cái)力緊張;而根據(jù)中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分原則，地方區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、防治污染、治理霧霾等工作的主體是地方政府，但地方政府卻缺乏足夠的財(cái)政資金去承擔(dān)此項(xiàng)責(zé)任?？梢哉f，這是制度設(shè)計(jì)的缺陷給地方政府帶來(lái)在治理霧霾、環(huán)境保護(hù)工作方面的困局。

分稅制改革以來(lái)，經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國(guó)逐步形成了以增值稅和企業(yè)所得稅為主體即“雙主體”的稅收收入收入格局;多年來(lái)，增值稅和企業(yè)所得稅收入占每年稅收收入的50%左右，并且工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)又是我國(guó)增值稅和企業(yè)所得稅的主要繳納者，同時(shí)工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)又是我國(guó)霧霾污染的重災(zāi)區(qū)。根據(jù)上述中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的關(guān)系及我國(guó)目前的稅收收入格局，我們可以從財(cái)政收入制度上加以突破，提出如下的環(huán)境保護(hù)、治霾資金籌集方案：

一是由中央財(cái)政設(shè)立治理霧霾專項(xiàng)資金，向重霧霾災(zāi)害的地方撥付一定數(shù)額的治霾經(jīng)費(fèi)，補(bǔ)償并增強(qiáng)地方政府治理霧霾、環(huán)境保護(hù)的資金能力。

具體而言，由財(cái)政部牽頭，從每年的財(cái)政收入中安排一定比例的資金設(shè)立治理霧霾專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌全國(guó)各地的治霾需求。各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐撵F霾污染程度、需要治理的力度等因素，向中央申請(qǐng)需要的資金額度。中央財(cái)政會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地的申請(qǐng)，綜合考慮各地的治霾需求，撥付一定的治霾專項(xiàng)資金，增強(qiáng)地方政府的治霾能力;同時(shí)，中央應(yīng)加強(qiáng)對(duì)治霾資金的跟蹤、監(jiān)控，防止地方政府將該項(xiàng)資金挪作他用，重點(diǎn)提高治理霧霾專項(xiàng)資金的質(zhì)量和效益。

二是中央進(jìn)一步調(diào)整增值稅的入庫(kù)級(jí)次（即在中央和地方之間分配的比例），爭(zhēng)取變1：2（現(xiàn)為中央50%、地方50%）或更大力度的比例;適時(shí)調(diào)整企業(yè)所得稅的入庫(kù)級(jí)次，爭(zhēng)取變?yōu)?：1（現(xiàn)為中央60%、地方40%）或更大力度的比例，為霧霾重災(zāi)區(qū)的地方政府提供資金支持。關(guān)于增值稅和企業(yè)所得稅收入的入庫(kù)級(jí)次問題，涉及到目前的分稅制財(cái)稅管理體制，更涉及到制度的頂層設(shè)計(jì)問題;目前的治理霧霾、防控污染的主體責(zé)任是地方政府，在分稅制財(cái)稅管理體制下，地方政府缺乏足夠的治霾資金，所以建議中央適時(shí)調(diào)整上述兩個(gè)稅種的入庫(kù)級(jí)次，增加地方政府的財(cái)政收入，為地方財(cái)政治理霧霾、防控污染提供財(cái)力保證。而地方政府增加的增值稅、企業(yè)所得稅收入，地方應(yīng)加強(qiáng)跟蹤檢查，提高專項(xiàng)資金的使用效率，確保全部用于治理霧霾。

（二）企業(yè)治霾資金經(jīng)費(fèi)的籌集方案

在目前，我國(guó)大部分的霧霾污染都源于企業(yè)生產(chǎn)，所以企業(yè)在霧霾治理方面扮演著不可或缺的角色。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)是獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，基于經(jīng)濟(jì)利益考慮，企業(yè)缺少治理污染、減少大氣污染物排放的意愿和能力，概括起來(lái)就是缺乏治霾資金。我們應(yīng)該創(chuàng)新企業(yè)治霾資金的籌集機(jī)制，確保企業(yè)在治理霧霾工作上有足夠的資金。

在當(dāng)前霧霾災(zāi)害高發(fā)、頻發(fā)的狀況之下，政府會(huì)采取行政決定、命令關(guān)停一些高致霾、高能耗、高污染的企業(yè)，而這些企業(yè)在關(guān)停后又面臨股東利益關(guān)系、債權(quán)債務(wù)關(guān)系、職工再就業(yè)等問題;而這些企業(yè)又是典型的工業(yè)企業(yè)，是企業(yè)所得稅、增值稅的納稅大戶，鑒于此，政府可考慮退還其已繳納的一定比例的增值稅、企業(yè)所得稅，增強(qiáng)企業(yè)治理污染、減少大氣污染物排放的意愿和能力，幫助其解決善后問題。

對(duì)高致霾企業(yè)遵守相應(yīng)法律法規(guī)以及政府強(qiáng)令減少顆粒污染物排放、治理污染的各項(xiàng)確實(shí)產(chǎn)生了治霾實(shí)際效果的技術(shù)開發(fā)、設(shè)備購(gòu)置等投入，政府可以測(cè)算企業(yè)繳納的稅款，可采取即征即退方式返還給企業(yè)。對(duì)企業(yè)的治理霧霾等治污投資，政府可以比照外商投資企業(yè)的再投資退稅政策原理，對(duì)其再投資，可以給予部分或全部退還。總之，無(wú)論是采取即征即退給予返還，還是退還治霾再投資的方式，都可以強(qiáng)化企業(yè)治理霧霾的主體意識(shí)和責(zé)任，增強(qiáng)企業(yè)治理霧霾的意愿和能力。

二、創(chuàng)新稅收政策

前文所述，我國(guó)目前是以增值稅和企業(yè)所得稅為為主體即“雙主體”的稅收收入收入格局，致霾企業(yè)、行業(yè)又在繳納巨額的增值稅和企業(yè)所得稅。而全國(guó)統(tǒng)一的稅收立法權(quán)歸屬中央，稅收政策的調(diào)整是理論界的禁區(qū)，一直少有所突破，在此，我們大膽提出若干稅收政策創(chuàng)新之處，以有效治理霧霾。

（一）一次性扣除、加速折舊與加計(jì)扣除

一是擴(kuò)大企業(yè)所得稅法第三十二條的適用范圍。高致霾企業(yè)購(gòu)買的治理污染設(shè)備，一般規(guī)模較大、價(jià)值較高，治污效果也比較明顯，具有極強(qiáng)的正外部性的經(jīng)濟(jì)特征，只要其減少煙塵、粉塵等污染物排放的效果明顯，可以允許單價(jià)低于一定數(shù)額（如1000萬(wàn)元）的設(shè)備一次性計(jì)入成本費(fèi)用予以稅前扣除或者其適用加速折舊的政策，可以為該類企業(yè)提供的資金支持，鼓勵(lì)企業(yè)在治理霧霾方面發(fā)揮更大的作用，從而有利于治理霧霾，促進(jìn)大氣環(huán)境好轉(zhuǎn)。

二是建議對(duì)高致霾企業(yè)為防治污染的“三新”發(fā)生的研發(fā)費(fèi)用，可適用企業(yè)所得稅法實(shí)施條例第九十五條，在除據(jù)實(shí)扣除之外，按照研發(fā)費(fèi)用的100%或甚至更大的比例加計(jì)扣除，增加企業(yè)治理霧霾開展研發(fā)工作的積極性。現(xiàn)行的加計(jì)扣除比例是50%，此建議最大的看點(diǎn)在于“按照研發(fā)費(fèi)用的100%甚至更大的比例加計(jì)扣除”，是對(duì)政策禁區(qū)的突破之處。

（二）稅收優(yōu)惠

一是對(duì)使用清潔能源、低致霾的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目和企業(yè)，可以適用企業(yè)所得稅法第二十五條，建議給予稅收優(yōu)惠。企業(yè)所得稅法第二十五條，實(shí)質(zhì)上是對(duì)稅法企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠一章的概括性規(guī)定，具體內(nèi)容體現(xiàn)在該章二十六條至三十六條的法律條款中了，如此一來(lái)，對(duì)使用清潔能源、低致霾的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目和企業(yè)適用的優(yōu)惠政策就變得更為廣泛了，可以適用減免稅、低稅率、小型微利企業(yè)、加計(jì)扣除、加速折舊、稅額抵免等優(yōu)惠政策。

二是擴(kuò)充對(duì)企業(yè)所得稅法第二十八條的解釋，對(duì)以較大代價(jià)轉(zhuǎn)向更清潔、進(jìn)步、節(jié)能、高效的非致霾能源的企業(yè)，視同國(guó)家對(duì)待高新技術(shù)企業(yè)所采取的稅收優(yōu)惠政策，可以適用減按15%甚至更低的稅率，并謀求進(jìn)一步的優(yōu)惠措施，例如可以適用環(huán)境保護(hù)企業(yè)的減免稅、加計(jì)扣除、稅額抵免的多種優(yōu)惠方式。

（三）稅前扣除

擴(kuò)充企業(yè)所得稅法第十八條的適用范圍及使用條件，對(duì)高致霾但治霾積極的企業(yè)，如其在當(dāng)年發(fā)生虧損，允許其向以后五年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間結(jié)轉(zhuǎn)、抵免稅前利潤(rùn)。此條建議最大的看點(diǎn)在于，對(duì)于高致霾但治霾積極的企業(yè)，其虧損結(jié)轉(zhuǎn)期限可以超過五年，參考其他政策規(guī)定，可以是十年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，給該類企業(yè)吃下繼續(xù)治理霧霾的定心丸。

（四）專用設(shè)備政策

擴(kuò)張對(duì)企業(yè)所得稅法第三十四條的解釋，為企業(yè)購(gòu)置節(jié)能節(jié)水、環(huán)保等專用設(shè)備的價(jià)款可以按比當(dāng)前更大的比例抵免其應(yīng)納稅額。第一，突破《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》這一采取正列舉方式對(duì)相應(yīng)環(huán)保設(shè)備的限制，以及一經(jīng)規(guī)定多年不變的局限，規(guī)定較為靈活的環(huán)保設(shè)備定性標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥紤]由市一級(jí)政府會(huì)同環(huán)保、財(cái)政、稅務(wù)等部門聯(lián)合成立審查機(jī)構(gòu)，對(duì)那些企業(yè)購(gòu)買并投入使用且確實(shí)產(chǎn)生著較明顯治理霧霾等效果的環(huán)保設(shè)備，一并適用抵資抵免政策;第二，可用于投資抵免的比例，可由現(xiàn)行法律的10%提升至20%甚至更高的比例;第三，如企業(yè)應(yīng)納稅額五年內(nèi)仍不足結(jié)轉(zhuǎn)抵免的，可以延長(zhǎng)到十年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。

三、進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)稅法

環(huán)境保護(hù)稅立法，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等方方面面，難度比較大。在征求意見稿中，還存在著不少突出的問題，急需補(bǔ)充和完善，為環(huán)境保護(hù)稅的立法工作奠定良好的基礎(chǔ)。

（一）征稅范圍狹窄，需進(jìn)一步擴(kuò)充。目前的環(huán)境報(bào)稅征稅范圍未包含二氧化碳、森林、草原等自然資源，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)將上述對(duì)象都包含進(jìn)去。

（二）關(guān)于稅額確定的問題。稅額的確定是環(huán)境保護(hù)稅法的重要內(nèi)容，征求意見稿對(duì)稅額的計(jì)算有詳細(xì)、明確的規(guī)定，與原排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)基本保持一致，但存在如下問題：

一是環(huán)境保護(hù)稅采用從量定額的征收方式，造成污染企業(yè)的稅負(fù)偏低，建議應(yīng)適當(dāng)提高環(huán)境保護(hù)稅的定額標(biāo)準(zhǔn)。二是環(huán)境保護(hù)稅采用從量征收的方式，不利于環(huán)境保護(hù)稅發(fā)揮應(yīng)有的作用，建議借鑒土地增值稅的計(jì)征方式，采取超額累進(jìn)稅率的方式解決此類問題。三是建議，環(huán)保部門應(yīng)通過日常在線監(jiān)測(cè)設(shè)施、現(xiàn)場(chǎng)檢查、比對(duì)監(jiān)測(cè)及無(wú)人機(jī)航拍等方式強(qiáng)化監(jiān)督管理，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)有效。

（三）關(guān)于授予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)的問題。一是第四條第二款授權(quán)地方政府擁有稅額標(biāo)準(zhǔn)上浮的權(quán)力，但沒有對(duì)上浮的幅度做出限制，存在授權(quán)過大問題，建議將稅額標(biāo)準(zhǔn)上浮的空間限制在1倍以內(nèi)。二是根據(jù)《立法法》規(guī)定的稅收法定原則，建議地方的稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由省級(jí)人大行使，而不是由政府來(lái)行使。

（四）未明確環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)保障問題。

“費(fèi)改稅”后，環(huán)保部門面臨經(jīng)費(fèi)不足的問題，建議采用硬性安排預(yù)算專項(xiàng)資金的方式，解決環(huán)保部門面臨經(jīng)費(fèi)不足的問題。

四、進(jìn)一步完善稅收法制建設(shè)

就目前而言，全面落實(shí)稅收法定原則，進(jìn)一步完善稅收法制建設(shè)，可以從以下三個(gè)方面展開：一是落實(shí)稅種法定原則。開征、停征一種稅必須由法律予以明確規(guī)定;二是落實(shí)稅收要素法定原則。稅收要素是全面落實(shí)稅收法定原則的核心內(nèi)容。伴隨每個(gè)稅種的立法工作，稅收要素法定必須全面鋪開，為稅收關(guān)系全面展開提供法律依據(jù)。三是落實(shí)程序法定原則。此原則要求，在稅收關(guān)系中，實(shí)現(xiàn)征納雙方的權(quán)力義務(wù)關(guān)系必須經(jīng)過法定的程序。

全面落實(shí)稅收法定原則，涉及立法、執(zhí)法、司法和守法的全過程，不僅包括科學(xué)的稅收立法、嚴(yán)格的稅收?qǐng)?zhí)法、公正的稅收司法、全民的稅收守法等四個(gè)層面，還需要社會(huì)整體的參與和配合，可以說，全面落實(shí)稅收法定原則，任重而道遠(yuǎn)。（作者單位：河北政法職業(yè)學(xué)院）