王卓成

社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是我國民生領(lǐng)域中的重點(diǎn)問題，隨著我國老齡化的不斷加劇，現(xiàn)有的統(tǒng)賬合一的混合基金制面臨的空賬壓力越來越突出。而養(yǎng)區(qū)域差異明顯、區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)差距大、資金收益沒有規(guī)模效應(yīng)等問題也越發(fā)明顯。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌勢在必行。本文將從養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的必要性、困難障礙和政府理論上的政策選擇三個(gè)方面展開討論。

關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的問題，屢次見報(bào)。由于我國實(shí)行統(tǒng)賬合一的混合基金制，居民養(yǎng)老金有相當(dāng)比例的資金來源于社會統(tǒng)籌賬戶，養(yǎng)老金實(shí)行先收現(xiàn)付制。隨著我國人口流動和老齡化問題加劇，地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，空賬問題突出，影響著我國養(yǎng)老制度的完善和發(fā)展。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國統(tǒng)籌將以全國范圍內(nèi)統(tǒng)一制度規(guī)定、統(tǒng)一調(diào)度使用基金、統(tǒng)一經(jīng)辦管理、統(tǒng)一信息系統(tǒng)為主線，實(shí)現(xiàn)全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。2017年11月18日，國務(wù)院印發(fā)了《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，決定劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；?，緩解老齡化對于養(yǎng)老問題帶來的嚴(yán)重壓力。由此也可以看出，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金正面臨著更加嚴(yán)峻的形式。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的重要意義

（一）緩解地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)失衡，縮小地區(qū)的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)差距

當(dāng)前，勞動力的失衡流動加大了保險(xiǎn)金的區(qū)域差距。大量勞動力流向東部發(fā)達(dá)地區(qū)，為當(dāng)?shù)胤e累了龐大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余，而人口流出的省份，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金則出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示截至2017年末，廣東、江蘇、浙江等6省份均結(jié)余超2000億元，占全國累計(jì)結(jié)余的近60%，而黑龍江、吉林、遼寧等地養(yǎng)老金收支卻入不敷出。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付最為困難的黑龍江省，撫養(yǎng)比是1.3∶1，而廣東的撫養(yǎng)比則是9∶1，養(yǎng)老壓力區(qū)域差距過大。經(jīng)濟(jì)越富裕省份的養(yǎng)老金基金結(jié)余越充裕、養(yǎng)老繳費(fèi)率越低的現(xiàn)狀，不僅使地區(qū)養(yǎng)老差距失衡，也使得富裕的地區(qū)放松了養(yǎng)老金收取工作的力度、降低了養(yǎng)老金的繳納標(biāo)準(zhǔn)，影響到了不同地區(qū)企業(yè)間的公平競爭和全國養(yǎng)老金總額。

（二）應(yīng)對老齡化沖擊，緩解空賬壓力

自2010年以來，我國老齡化問題開始逐步凸顯。在現(xiàn)收現(xiàn)付制的條件下，老年人數(shù)量的不斷增加將導(dǎo)致青年人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金越來越多，嚴(yán)重影響代際平衡，加重勞動者負(fù)擔(dān)。不僅如此，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的空賬問題也是養(yǎng)老問題的潛在隱患并加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）統(tǒng)一基金管理

統(tǒng)籌后的保險(xiǎn)基金有助于解決資金分散規(guī)模小、盈利效益低下的問題，由中央政府委派專門機(jī)構(gòu)對社?；疬M(jìn)行統(tǒng)一化集中處理，有利于更好的實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，達(dá)到在全國養(yǎng)老保險(xiǎn)資金數(shù)額相對固定的條件下追求受益的最大化。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌面臨障礙

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的確具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和必要性，但相關(guān)政策的制定和實(shí)施也面臨著一系列的障礙。

（一）改革產(chǎn)生利益損害與轉(zhuǎn)移

由于區(qū)域間的養(yǎng)老差距不斷擴(kuò)大，全國統(tǒng)籌的制度安排將損害養(yǎng)老基金結(jié)余較多省份的利益，出于利益保護(hù)的考量，養(yǎng)老金有結(jié)余的地方參與統(tǒng)籌的積極性和主動性不高。不僅如此，在分散繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)期，各地區(qū)的費(fèi)率水平不同、各群體之間的繳費(fèi)水平不同，在全國統(tǒng)一的情況下，部分發(fā)達(dá)地區(qū)的繳費(fèi)水平上調(diào)，影響該地區(qū)人民的實(shí)際收入。也可能出現(xiàn)中西部養(yǎng)老金收入高于工作收入的現(xiàn)象，進(jìn)而影響發(fā)達(dá)地區(qū)人員工作的積極性。

（二）進(jìn)一步放大道德風(fēng)險(xiǎn)帶來的影響

在省級統(tǒng)籌階段，個(gè)人可能通過提前退休等方式騙取養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)為了少交養(yǎng)老保險(xiǎn)金，有利益驅(qū)動其與個(gè)人一同對上級政府進(jìn)行欺瞞。實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌之后，基層政府、企業(yè)和個(gè)人之間具有利益上的一致性，保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)也可能進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)而損害制度的公平性。

（三）權(quán)責(zé)劃分不清

目前我國制度安排上的不足，也阻礙著養(yǎng)老保險(xiǎn)全國性的統(tǒng)籌。中央與地方針對養(yǎng)老保險(xiǎn)管理方面的責(zé)任劃分并不明確，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的主要運(yùn)營權(quán)限和責(zé)任長期停留在省級政府而沒有收歸中央，養(yǎng)老金不足的問題往往是由地方政府解決。政府尚未將養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的一系列權(quán)力和責(zé)任收歸中央，使得統(tǒng)籌仍停留在省一級別。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的展望

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度在如下幾點(diǎn)可有更多考量：進(jìn)一步清晰界定中央與地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)責(zé)范圍，為統(tǒng)籌的進(jìn)一步推行明確相關(guān)的組織架構(gòu)。協(xié)調(diào)利益矛盾沖突，以新舊制度并行為原則，不強(qiáng)制要求地方結(jié)余資金上交中央，對結(jié)余資金的使用加強(qiáng)監(jiān)管，對出現(xiàn)的虧空問題由中央和地方政府協(xié)商承擔(dān)和解決。同時(shí)，在新制度的推行下，確定養(yǎng)老基金盈利與虧損的相關(guān)責(zé)任人，確保新時(shí)期資金使用的盈利狀況。從長遠(yuǎn)角度來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國性統(tǒng)籌勢在必行，也必將對我國的養(yǎng)老事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）