王承藝 黃綺彤 陶玲 鄒輝

[摘 要] 自20世紀(jì)90年代開始，加速推進(jìn)的城市化、工業(yè)化進(jìn)程促使了農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)力大規(guī)模向城市流動(dòng)，這些青壯年逐步成為城市建設(shè)中不可或缺的中堅(jiān)力量，為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力。但農(nóng)村流動(dòng)人口與城市中的社會(huì)融入情況存在著嚴(yán)重脫節(jié)問題，他們的社會(huì)權(quán)利無法得到有效保障。因此，解決好流動(dòng)人口的貧困問題迫在眉睫。

[關(guān)鍵詞] 流動(dòng)人口 基層扶助 社會(huì)保障 公共政策

中圖分類號(hào)：R197.322 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

2018年的《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》顯示，我國流動(dòng)人口已經(jīng)高達(dá)2.44億人，占總?cè)丝跀?shù)的17.49%。我國城市化進(jìn)程不斷加速，大部分農(nóng)村青壯年為了家庭，愿意脫離原居住地的生活，選擇來到城市打拼，成為流動(dòng)人口。與城市居民相比，城市流動(dòng)人口生活在城市中，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)保障及文化精神追求等方面容易產(chǎn)生無力感，陷入貧困狀態(tài)，具體原因主要有：（1）非城市身份；（2）不穩(wěn)定的職業(yè)；（3）薄弱的社會(huì)關(guān)系；（4）受限制的戶籍制度；（5）缺失的社會(huì)保障制度等[1]。

目前，雖然政府部門已經(jīng)開始制定了一些管理政策，但并沒有取得顯著效果。本文以湖南省長沙市的流動(dòng)人口貧困問題為研究對象，分析現(xiàn)狀，梳理政策的發(fā)展，并得到相應(yīng)的政策啟示。

一、長沙市流動(dòng)人口貧困現(xiàn)狀

本項(xiàng)目將在長沙市居住六個(gè)月及以上的，在18～60周歲年齡范圍的流動(dòng)人口選取為研究樣本對象。在湖南省長沙市內(nèi)，通過線上線下相結(jié)合的方式發(fā)放問卷，調(diào)查問卷總計(jì)302份，由于部分人不配合隨意填寫，通過認(rèn)真篩選后回收有效問卷共296份，無效問卷6份。通過統(tǒng)計(jì)得出如下結(jié)果：其中，男性174人，占總數(shù)的58.78%，女性122人，占總數(shù)的41.22%；已婚人士有215人，占72.64%，未婚（單身、離異或者喪偶）81人，占27.36%；18～25周歲的有79人，占26.69%，26～35周歲的97人，占32.77%，36～45周歲的有69人，占23.31%，46周歲以上的有51人，占17.23%。

本文基于上述調(diào)查問卷的結(jié)果及國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)為研究基礎(chǔ)，通過走訪歸納總結(jié)出長沙市流動(dòng)人口貧困現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因，主要體現(xiàn)在以下四方面。

第一，嚴(yán)重低下的生活質(zhì)量。與流入地居民相比較，通常情況下，流動(dòng)人口會(huì)考慮自己的收入水平，這一要素成為他們在跨越城市化障礙以及在城市中生活中克服種種困難的重要方面。根據(jù)2018年國家統(tǒng)計(jì)局及湖南省地方統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)據(jù)顯示：湖南省長沙市至株洲湘潭地區(qū)居民人均可支配收入39 274元，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36 698元?；谡{(diào)查結(jié)果可得，僅有10.81%的長沙流動(dòng)人口的可支配收入達(dá)到3 500元/月，而其中存在著2.36%的流動(dòng)人口月可支配收入不足1 500元。

第二，就業(yè)面窄，不樂觀。根據(jù)調(diào)查結(jié)果得出，整體上流動(dòng)人口受教育程度普遍偏低，初高中文化水平占比較大，為74.66%，說明整體文化素養(yǎng)不高，小學(xué)及小學(xué)以下水平比例也很大，有18.92%，而大專及大專以上學(xué)歷僅6.42%。流動(dòng)人口的文化素質(zhì)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)技能較低，面對競爭激烈的就業(yè)崗位，流動(dòng)人口想要在城市中找到一份工作相當(dāng)困難。相比之下，城市的無業(yè)人員可申請城鎮(zhèn)居民最低生活保障（低保戶）和就業(yè)優(yōu)惠，而流動(dòng)人口則一無所有。

第三，居住條件較差，以租住房屋為主，具體情況如表1所示。對于流動(dòng)人口而言，在城市中，絕大多數(shù)沒有自己的住房，他們往往通過租房的方式來解決住房問題，當(dāng)然，還有一小部分人群使用廢舊材料，變廢為寶，搭建簡易住所。值得一提的是，本次調(diào)查并未遇到有政府廉租房的租住者，據(jù)了解，申請廉租房需要本地戶籍等多項(xiàng)要求，對于貧困流動(dòng)人口來說較為困難。

第四，流動(dòng)人口心理難關(guān)，社會(huì)融入感不強(qiáng)。對于流動(dòng)人口來說，他們長期生活在長沙這座城市中，時(shí)常會(huì)受到本地人的歧視，這種現(xiàn)象的發(fā)生對他們造成了一定的心理傷害，不僅直接阻礙了城市精神文明建設(shè)的進(jìn)程，也破壞了城市社會(huì)的和諧發(fā)展。流動(dòng)人口由于生活水平低下，社會(huì)地位不高，與城市本地人的溝通交往往往較少，并很少參加當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)組織的活動(dòng)。經(jīng)調(diào)查得出，88.51%的流動(dòng)人口認(rèn)為自己的社會(huì)融入感一般或較弱。

二、長沙市關(guān)于流動(dòng)人口的政策發(fā)展

20世紀(jì)80年代中期以來，我國政府為了加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，逐步放開了對農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的管控限制，從此發(fā)生了迄今為止長達(dá)三十年的大規(guī)模人口流動(dòng)現(xiàn)象。期間，我國在流動(dòng)人口方面的相關(guān)政策，基本上可以說是從“管控模式”到“服務(wù)模式”進(jìn)行了轉(zhuǎn)變[2]。

（一）管控模式

1992年，長沙市人民政府頒布了《長沙市流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理實(shí)施辦法》。之前，長沙市市政府對于以農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口主要是采取強(qiáng)制性管理模式進(jìn)行管理，該強(qiáng)制性管理政策主要體現(xiàn)在以下兩方面。第一，采用限制非本地戶籍的手段來實(shí)現(xiàn)對勞動(dòng)力市場的控制。第二，宣傳“有序流動(dòng)”口號(hào)，采用居住管理、收容遣送等措施來限制外來流動(dòng)人口在城市中就業(yè)與居住的自由。對于流動(dòng)人口來說，這項(xiàng)政策是嚴(yán)重不公平和不人道的。

（二）服務(wù)模式

2003年，由于“孫志剛事件”的發(fā)生，政府取消了收容遣送制度，這從本質(zhì)上標(biāo)志著對流動(dòng)人口管理由強(qiáng)制性管理到服務(wù)性管理的轉(zhuǎn)變。2006年，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出，要堅(jiān)持以保障權(quán)利為中心構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)政策體系的總體方向。長沙市市政府以總體方向?yàn)橹笇?dǎo)，為流動(dòng)人口的權(quán)利保護(hù)及社會(huì)服務(wù)方面提出了許多行之有效的政策：（1）在就業(yè)上，積極提倡構(gòu)建和諧平等的勞動(dòng)關(guān)系體系，尊重流動(dòng)人口勞動(dòng)，保障其基本權(quán)益；（2）在醫(yī)療衛(wèi)生方面，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系對流動(dòng)人口進(jìn)行開放，確保其享有基本的醫(yī)療健康服務(wù)；（3）在住房政策方面，逐步放開流動(dòng)人口公租房的保障范圍；（4）在城市基層社區(qū)層面，重點(diǎn)關(guān)注流動(dòng)人口的社會(huì)融入感，組織其納入社區(qū)服務(wù)體系，融入社會(huì)組織[3]。2011年，頒布了《長沙市流動(dòng)人口居住登記管理辦法（試行）》；近年來，長沙市逐步深化了戶籍制度改革，放開戶籍準(zhǔn)入，同時(shí)也建立了新的居住證制度。

三、解決長沙市貧困流動(dòng)人口基層扶助的政策啟示

（一）改革創(chuàng)新制度，提升貧困流動(dòng)家庭的結(jié)構(gòu)位置

中國城市流動(dòng)人口是一個(gè)高度分化的社會(huì)群體，不同流動(dòng)家庭在發(fā)展水平、資源稟賦、行動(dòng)能力等方面存在較大差異，城市貧困流動(dòng)家庭處于實(shí)踐過程的邊緣化位置。基于此，需要轉(zhuǎn)變貧困流動(dòng)家庭在扶貧實(shí)踐中的結(jié)構(gòu)性位置，對于社會(huì)體制中現(xiàn)行的戶籍制度等進(jìn)行改革，進(jìn)一步推動(dòng)流動(dòng)人口在流入地的社會(huì)參與和融入。具體來說，應(yīng)以家庭和戶為單位，樹立公共財(cái)政的理念，整合區(qū)域教育資源，開展職業(yè)技能培訓(xùn)；逐步建立健全的、平等的社會(huì)保障體制，進(jìn)一步開放公租房、廉租房的保障范圍，讓貧困流動(dòng)家庭在扶貧資源分配中處于優(yōu)先位置。

（二）建立互助組織，發(fā)揮流動(dòng)人口組織的作用功能

目前，城市流動(dòng)人口在扶貧實(shí)踐中處于被動(dòng)狀態(tài)，人員分散，意見繁雜，難以正確參與其中并掌握該有的話語權(quán)等。而通過成立城市流動(dòng)人口互助組織，可以提升城市流動(dòng)人口的自我組織、自我發(fā)展能力建設(shè)，培育城市流動(dòng)人口內(nèi)部扶貧資源的承載主體。充分鼓勵(lì)和扶持流動(dòng)人口互助組織的建立，并給予正確引導(dǎo)，這樣可有效減少扶貧資源傳遞過程中的損耗和偏離，提升流動(dòng)人口在扶貧實(shí)踐中的參與程度和參與能力。

（三）規(guī)范管理和服務(wù)，轉(zhuǎn)變城市基層政府角色身份

城市貧困流動(dòng)人口應(yīng)該是扶貧實(shí)踐的主要決策者、執(zhí)行者和最終受益者?；鶎诱浞职l(fā)揮自身在資源整合和動(dòng)員等方面的權(quán)力和能力，協(xié)助城市貧困流動(dòng)人口開展扶貧實(shí)踐，對流動(dòng)人口實(shí)行科學(xué)有效管理，完善制度，從“管控者”向“服務(wù)者”進(jìn)行身份轉(zhuǎn)變。

我國城市的街道辦事處及市區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層、最核心的社會(huì)管理組織，他們應(yīng)當(dāng)為本區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)人口提供一定的保護(hù)和資源配給?？傊?，城市基層政府應(yīng)該真正由扶貧實(shí)踐的主導(dǎo)者、扶貧資源的主要分配者變?yōu)榉鲐殞?shí)踐中城市貧困流動(dòng)人口的協(xié)助者、合作者。

（四）完善公益體系，鼓勵(lì)社會(huì)公益組織的廣泛參與

當(dāng)前中國社會(huì)公益組織發(fā)展迅速，應(yīng)充分利用社會(huì)公益組織作為城市流動(dòng)人口基層扶貧治理的第三方監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社會(huì)公益組織的專業(yè)作用，同時(shí)發(fā)揮它接近民情的優(yōu)勢，并在國家政策的引導(dǎo)下開展專業(yè)化、有針對性的幫扶工作，針對每一家、每一戶的不同特點(diǎn)提供不同的幫助。還可以通過政府購買服務(wù)的方式鼓勵(lì)社會(huì)公益組織參與扶貧工作，既能夠培養(yǎng)城市流動(dòng)人口扶貧工作精英人才，同時(shí)能夠確保扶貧資源有效傳遞到貧困者手中。

參考文獻(xiàn)：

[1]尹世洪.當(dāng)前中國城市貧困問題[M].南昌：江西人民出版社，1998.

[2]尹海潔，黃文巖.城市流動(dòng)人口的生存狀況及貧困特征[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（1）：51- 64.

[3]關(guān)信平.中國流動(dòng)人口問題的實(shí)質(zhì)及相關(guān)政策分析[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（5）：70- 76.