馬超影

【摘要】我國(guó)PPP項(xiàng)目的建設(shè)仍處于起步階段，與之對(duì)應(yīng)的商業(yè)模式、市場(chǎng)資源配置、相關(guān)法律法規(guī)系統(tǒng)不完善導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合作無(wú)法有效地把控風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目的程度不斷加深，銀行在考慮項(xiàng)目收益與期限的同時(shí)，更加注重項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。本文全面分析概括了PPP模式中商業(yè)銀行服務(wù)的理論基礎(chǔ)，對(duì)于PPP模式中商業(yè)銀行服務(wù)提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】商業(yè)銀行 服務(wù) PPP項(xiàng)目

銀行融資PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策包括建立完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)控制體制、認(rèn)真審核上報(bào)項(xiàng)目的可行性與合法性、優(yōu)先支持優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目、支持項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)、健全并審核合約再談判和風(fēng)險(xiǎn)再分擔(dān)機(jī)制、嚴(yán)密防控法律風(fēng)險(xiǎn)。

1開展PPP項(xiàng)目參與方資格調(diào)查

一是做好政府PPP項(xiàng)目資格論證。全面了解掌握當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目總量、財(cái)政支出責(zé)任總額及占比等情況，做好已落地項(xiàng)目、已入庫(kù)項(xiàng)目、擬入庫(kù)項(xiàng)目三種口徑的財(cái)政支出責(zé)任的測(cè)算，對(duì)變更項(xiàng)目同步做好財(cái)政支出責(zé)任的調(diào)整。在進(jìn)行財(cái)政承受能力論證時(shí)，要剔除可能納入一般公共預(yù)算的政府基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等因素，防止借道政府性基金，來(lái)突破PPP項(xiàng)目10%紅線。謹(jǐn)慎參與政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、前期PPP項(xiàng)目數(shù)量較多、地方政府支出責(zé)任占比較高地區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目。二是做好社會(huì)參與方資格調(diào)查。參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方應(yīng)經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)厥≌少?gòu)中心集中招標(biāo)采購(gòu)。要對(duì)PPP項(xiàng)目參與方企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模、凈資產(chǎn)規(guī)模、授信額度、利潤(rùn)總額、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行資格審查。按照“穿透原則”，對(duì)項(xiàng)目資本金進(jìn)行審查，凡資本金來(lái)源中若包含“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金，或存在以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)情形的，不得向其提供融資。三是做好咨詢及評(píng)估機(jī)構(gòu)資格審查。建立PPP項(xiàng)目咨詢、評(píng)估機(jī)構(gòu)供應(yīng)商庫(kù)，對(duì)咨詢、評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、公正性、服務(wù)質(zhì)量、人員資格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理和考核評(píng)價(jià)，對(duì)考核不達(dá)標(biāo)的咨詢、評(píng)估機(jī)構(gòu)一律清退。

2加強(qiáng)PPP項(xiàng)目規(guī)范性審查

一是審查PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)涵。按照PPP項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和入庫(kù)管理規(guī)則，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行識(shí)別、論證。對(duì)于未落實(shí)項(xiàng)目資本金來(lái)源、未按規(guī)定開展物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的，不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項(xiàng)目，僅涉及建設(shè)、無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的純工程項(xiàng)目，物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息沒(méi)有充分披露的PPP項(xiàng)目，不得提供融資。二是審慎參與完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對(duì)無(wú)現(xiàn)金流、市場(chǎng)化收費(fèi)支撐，單純靠政府財(cái)政支付的項(xiàng)目，其項(xiàng)目的財(cái)政支付方式、標(biāo)準(zhǔn)必須通過(guò)立法形式予以明確。三是重點(diǎn)支持符合PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目。商業(yè)銀行應(yīng)選擇污水、垃圾處理，城市供水等市場(chǎng)化程度較高、操作相對(duì)成熟的公共服務(wù)領(lǐng)域新建項(xiàng)目。積極支持有現(xiàn)金流、合作邊界清晰，具有較強(qiáng)的示范效果的扶貧攻堅(jiān)、美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等PPP項(xiàng)目應(yīng)。對(duì)軌道交通、港口碼頭、綜合管廊、智慧城市、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目，要強(qiáng)制實(shí)施PPP模式識(shí)別論證，對(duì)符合PPP模式要求的可以參與項(xiàng)目融資。

3開展項(xiàng)目收益性論證

一是審慎評(píng)估項(xiàng)目收益。商業(yè)銀行要審查政府是否將項(xiàng)目的資本金投入、政府付費(fèi)和缺口性補(bǔ)貼列入本地財(cái)政年度預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，分析和測(cè)算項(xiàng)目收益和成本、政府提供的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、優(yōu)惠政策、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)能否在市場(chǎng)價(jià)格體系下覆蓋銀行的預(yù)期本息收入。對(duì)沒(méi)有歷史參考數(shù)據(jù)的收益，必須經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)查評(píng)估。對(duì)項(xiàng)目收益無(wú)法覆蓋成本的，差額部分必須提供政府性付費(fèi)或缺口性補(bǔ)助。對(duì)政府性付費(fèi)或補(bǔ)助后仍有不足的，應(yīng)由政府提供該項(xiàng)目所涉及其他收益彌補(bǔ)。二是建立項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制。要通過(guò)立法方式，明確PPP項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)和收益補(bǔ)償，保障項(xiàng)目有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流。對(duì)收費(fèi)暫未通過(guò)定價(jià)機(jī)制的，必須提供抵質(zhì)押擔(dān)保覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。三是建立收益風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。積極引導(dǎo)政府PPP項(xiàng)目基金、社會(huì)投資基金、擔(dān)保、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等共同參與PPP項(xiàng)目融資，建立股權(quán)+債權(quán)+擔(dān)保+保險(xiǎn)模式的收益風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。商業(yè)銀行要與項(xiàng)目公司簽訂風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倕f(xié)議，明確項(xiàng)目利益相關(guān)者在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期間各類風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方式和限度，達(dá)到提前化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的目的。

4建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

第一，建立專門的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理人員，以提高PPP項(xiàng)目的管理能力和風(fēng)控水平。針對(duì)PPP項(xiàng)目特性，商業(yè)銀行應(yīng)建立專門的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、檢測(cè)和控制體系，將各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行量化，盡可能準(zhǔn)確計(jì)算關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)和潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。

第二，明確全生命周期的監(jiān)管理念。項(xiàng)目從立項(xiàng)到完工、運(yùn)營(yíng)、移交，是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)工程，各個(gè)階段相輔相成，上階段的風(fēng)險(xiǎn)因素會(huì)直接對(duì)下階段的風(fēng)險(xiǎn)防范產(chǎn)生深刻影響，并且在各個(gè)階段各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素之間也有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，商業(yè)銀行需建立針對(duì)項(xiàng)目全生命周期的動(dòng)態(tài)化管理理念，即在項(xiàng)目的整個(gè)壽命周期內(nèi)，考慮時(shí)間變化的因素，根據(jù)每個(gè)階段的特點(diǎn)設(shè)立不同的風(fēng)險(xiǎn)考核權(quán)重，采取合理科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，將各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理單元統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行多元化、多層次、多角度的管理，統(tǒng)籌全局風(fēng)險(xiǎn)。

第三，重視貸前管理。正如前文所示，PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金投入量大，涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素多，而前期的決策階段會(huì)對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生重要的影響，因此，商業(yè)銀行應(yīng)該盡早借入，全面掌握投資規(guī)模、工程投標(biāo)、資金預(yù)算等情況，將大大降低融資階段風(fēng)險(xiǎn)管理的成本，從該筆貸款的全局考慮將起到事半功倍的效果。

第四，完善對(duì)PPP項(xiàng)目的協(xié)議管理。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以及附屬合同是PPP項(xiàng)目的核心，也是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理和規(guī)避的重要手段，完善對(duì)貸款協(xié)議的管理將在確保協(xié)議的合法性基礎(chǔ)上盡可能地達(dá)到銀行規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)的目的，如設(shè)置邏輯嚴(yán)密、有效的擔(dān)保體系，明確各個(gè)主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)限度等。

5結(jié)語(yǔ)

商業(yè)銀行應(yīng)該抓住PPP項(xiàng)目的業(yè)務(wù)機(jī)遇，但PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)，商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目應(yīng)該要完善自身風(fēng)險(xiǎn)防控，選擇得到國(guó)家重點(diǎn)支持、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后有穩(wěn)定的現(xiàn)金流的PPP項(xiàng)目。要尋找降低風(fēng)險(xiǎn)的措施和提高對(duì)參與的PPP項(xiàng)目管理能力，更好地為PPP項(xiàng)目提供金融服務(wù)，加快我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。