摘要：為了解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地不合理的“雙增長(zhǎng)”和農(nóng)民進(jìn)城后宅基地閑置低效利用日益嚴(yán)重的問(wèn)題，探索和建立宅基地有償退出機(jī)制已成為宅基地制度改革的重要任務(wù)。在梳理宅基地有償退出相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，對(duì)2015年以來(lái)部分試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，主要有置換式、變現(xiàn)式和收儲(chǔ)式三種模式，不同模式的實(shí)施目標(biāo)與成效、主導(dǎo)方和補(bǔ)償資金來(lái)源、實(shí)施對(duì)象、基本特征均存在差異。未來(lái)推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償退出須建立農(nóng)村宅基地地價(jià)評(píng)估制度、引導(dǎo)和激勵(lì)有條件的農(nóng)民先行退出、規(guī)范宅基地有償退出程序及建立宅基地有償退出長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：宅基地有償退出;政策梳理;實(shí)踐比較;退出制度

中圖分類號(hào)：F325.14文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）02-0083-07

一、研究背景和意義

宅基地是農(nóng)民的安身立命之所。宅基地制度和農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，是關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要制度。新中國(guó)成立以來(lái)，宅基地制度已逐步演變形成一套具有中國(guó)特色的制度體系，保障農(nóng)村居民“居者有其屋”，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)該看到，在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的背景下，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，原有宅基地產(chǎn)權(quán)制度與管理制度的弊端開始顯露，導(dǎo)致宅基地閑置低效利用問(wèn)題日益嚴(yán)重，出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少而農(nóng)村建設(shè)用地卻不減反增的不合理現(xiàn)象[1]。尤其是隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)城落戶成為市民，同時(shí)還有一些戶口在農(nóng)村、常年在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的農(nóng)民工，他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地大多長(zhǎng)期處于空置狀態(tài)[2]。如何有效盤活利用閑置宅基地已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題，目前該問(wèn)題的解決還存在以下障礙：一是由于宅基地有償退出制度的缺失，農(nóng)民缺乏內(nèi)在動(dòng)力，大多不會(huì)主動(dòng)退出;二是由于農(nóng)民對(duì)宅基地功能的訴求已經(jīng)不再局限于保障居住，還有通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能的訴求[3]，但是現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制了宅基地流轉(zhuǎn)范圍，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民工很難通過(guò)流轉(zhuǎn)宅基地實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)、增加財(cái)產(chǎn)性收入[4]。因此，探索和建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，對(duì)于引導(dǎo)和激勵(lì)農(nóng)民自愿退出宅基地[5]，促進(jìn)閑置宅基地盤活利用、激活宅基地資產(chǎn)屬性及加快推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界圍繞如何建立宅基地有償退出機(jī)制開展了相關(guān)研究。劉楝子認(rèn)為應(yīng)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，做到農(nóng)民退出前有動(dòng)力、退出后有保障[6];郭曉鳴認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建宅基地有償退出與農(nóng)村綜合改革協(xié)同推進(jìn)機(jī)制[7];韓冬提出通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)引導(dǎo)宅基地市場(chǎng)化退出路徑[8];劉守英認(rèn)為應(yīng)以激勵(lì)機(jī)制為導(dǎo)向，探索和建立多路徑的宅基地有償退出機(jī)制[9];付文鳳等提出建立宅基地退出的市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制[10];黃健元等認(rèn)為實(shí)施宅基地有償退出會(huì)對(duì)農(nóng)民起到激勵(lì)作用[11]。從已有研究來(lái)看，目前針對(duì)宅基地有償退出政策梳理及對(duì)2015年以來(lái)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐進(jìn)行研究的相對(duì)較少。鑒于此，本文對(duì)近年來(lái)相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，重點(diǎn)對(duì)2015年以來(lái)改革試點(diǎn)地區(qū)有償退出實(shí)踐進(jìn)行比較分析，并提出相關(guān)政策建議，以期為改革完善農(nóng)村宅基地制度、推進(jìn)實(shí)施宅基地退出提供參考和借鑒。

二、農(nóng)村宅基地有償退出的政策梳理

現(xiàn)階段，雖然我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)，并對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”，但針對(duì)收回宅基地使用權(quán)的對(duì)象、具體流程和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等均未作明確規(guī)定，導(dǎo)致在宅基地管理中很少有收回的宅基地。自2004年以來(lái)，與宅基地有償退出有關(guān)的一系列文件相繼出臺(tái)[12]。通過(guò)對(duì)這些文件進(jìn)行梳理，宅基地有償退出政策在實(shí)施過(guò)程中呈現(xiàn)出階段性演變特征，具體如下：

2004年原國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，提出對(duì)“一戶多宅”、有空置住宅的農(nóng)民，通過(guò)制定激勵(lì)措施鼓勵(lì)其騰退多余宅基地，但對(duì)農(nóng)民怎么激勵(lì)、由誰(shuí)來(lái)激勵(lì)，該意見并未明確;另外，針對(duì)已進(jìn)城落戶農(nóng)民的閑置宅基地是否也納入騰退范圍以及對(duì)進(jìn)城農(nóng)民如何引導(dǎo)和鼓勵(lì)，該意見也未涉及。隨后，2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》提出“對(duì)村民自愿騰退宅基地的，當(dāng)?shù)卣山o予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助”，該通知提出了宅基地退出要尊重農(nóng)民意愿，同時(shí)應(yīng)由地方政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助，但并沒(méi)有具體規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)。從以上兩個(gè)文件可以看出，在2015年開展宅基地制度改革試點(diǎn)之前，國(guó)家并沒(méi)有將探索宅基地有償退出作為宅基地制度改革的方向，只是通過(guò)給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助來(lái)激勵(lì)“一戶多宅”或有空置住房的農(nóng)民自愿騰退宅基地，以加強(qiáng)對(duì)宅基地的“一戶一宅”管理，確?！耙粦粢徽钡姆梢?guī)定落到實(shí)處。

2014年12月，中辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，首次提出探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出宅基地，該意見不僅明確了宅基地退出后使用主體范圍，同時(shí)也限定了對(duì)象為進(jìn)城落戶農(nóng)民，而沒(méi)有進(jìn)城落戶的農(nóng)民并不在此范圍。2016年國(guó)辦印發(fā)《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》，該方案再次提出要探索形成進(jìn)城落戶農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的自愿有償退出機(jī)制，并明確規(guī)定現(xiàn)階段要嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。這個(gè)文件也強(qiáng)調(diào)了必須以農(nóng)民自愿為前提，但并沒(méi)有對(duì)退出宅基地的進(jìn)城落戶農(nóng)民如何給予補(bǔ)償、由誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償?shù)燃右悦鞔_規(guī)定。

2017年中央一號(hào)文件提出“允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地的補(bǔ)償”。可見，該文件首次提出針對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地的應(yīng)由村集體給予補(bǔ)償，即明確了宅基地退出的前提、對(duì)象及給予補(bǔ)償?shù)闹黧w和補(bǔ)償資金來(lái)源，但具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也未規(guī)定。

2018年9月，國(guó)家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出要“建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”。可以看出，在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，建立宅基地自愿有償退出制度已經(jīng)成為今后健全現(xiàn)行宅基地管理制度的重要內(nèi)容，也是新時(shí)期在鄉(xiāng)村振興背景下健全農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)村土地利用管理政策體系的重要內(nèi)容，同時(shí)也是未來(lái)改革完善農(nóng)村宅基地制度的重要方向，值得注意的是，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中只是明確了宅基地退出要以農(nóng)民自愿有償為前提，針對(duì)宅基地有償退出的對(duì)象、補(bǔ)償主體及由誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容也未明確規(guī)定。

三、近三年實(shí)踐比較：基于典型試點(diǎn)的分析

近年來(lái)，如何促進(jìn)宅基地節(jié)約集約利用成為農(nóng)村土地利用與管理中的難點(diǎn)問(wèn)題，也是學(xué)術(shù)界和政府管理部門普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。早在2008年，為了緩解建設(shè)用地供需矛盾、切實(shí)保護(hù)耕地及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“保紅線、保發(fā)展”的目標(biāo)，按照國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的相關(guān)要求，原國(guó)土資源部頒發(fā)實(shí)施《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，并選擇部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策框架下，我國(guó)部分地區(qū)積極探索，涌現(xiàn)出了一些有代表性的宅基地退出實(shí)踐模式，如天津“宅基地?fù)Q房”模式、浙江嘉興“兩分兩換”模式、重慶“地票”模式、成都溫江“雙放棄”模式等。通過(guò)文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，雖然上述地區(qū)的宅基地退出實(shí)踐取得了一些成效，但大多是在地方政府主導(dǎo)推動(dòng)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛的過(guò)程中實(shí)施宅基地退出，獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)是其主要?jiǎng)恿Γ趯?shí)施中存在農(nóng)民參與度低、農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不合理、農(nóng)民住房保障力度不夠、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到一定程度侵害等問(wèn)題，上述地區(qū)的實(shí)踐成果并沒(méi)有對(duì)完善農(nóng)村宅基地制度、深化農(nóng)村改革發(fā)揮出有力的推動(dòng)作用。

自2015年開展宅基地制度改革試點(diǎn)以來(lái)，全國(guó)共有33個(gè)縣（市、區(qū)）被列入試點(diǎn)地區(qū)，這些地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際情況，堅(jiān)守改革底線，堅(jiān)持“一戶一宅、面積法定”的基本原則，堅(jiān)持以宅基地制度改革為抓手、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革和加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，其中部分試點(diǎn)地區(qū)探索和建立了宅基地自愿有償退出機(jī)制，完善了宅基地管理制度，形成了可復(fù)制、能推廣、具有可操作性的宅基地有償退出實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，概括起來(lái)主要包括以下三種模式，分別為：安徽金寨的置換式、浙江義烏的變現(xiàn)式和寧夏平羅的收儲(chǔ)式。本文通過(guò)對(duì)上述三種模式進(jìn)行總結(jié)，并從實(shí)施目標(biāo)和成效、主導(dǎo)方和補(bǔ)償資金來(lái)源、實(shí)施對(duì)象、基本特征等方面進(jìn)行比較。

（一）實(shí)踐總結(jié)

1.安徽金寨“置換式”。所謂的“置換式”是指在國(guó)家法律政策框架內(nèi)，按照一定的置換標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民以宅基地使用權(quán)及地上附著的建筑物、構(gòu)筑物換取在“三區(qū)”（即村莊聚居區(qū)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)）內(nèi)統(tǒng)一建設(shè)的住房或一定數(shù)額的貨幣。安徽省金寨縣地處大別山腹地，是全國(guó)農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)中的國(guó)家級(jí)貧困縣，該縣很多村莊農(nóng)民住房不同程度存在地災(zāi)隱患大、年久失修或遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)、出行不便等困難。為了改善山區(qū)“貧困戶、移民戶”和長(zhǎng)期居住在“土坯房、磚瓦房、磚木房”中農(nóng)戶家庭的住房條件，讓廣大農(nóng)民尤其是山區(qū)貧困人口住上更安全、更便利、更舒適的房子，金寨縣堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，以宅基地制度改革為抓手、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村改革，探索出一條將宅基地制度改革與易地扶貧搬遷、水庫(kù)移民搬遷等相結(jié)合的新路子，得到了農(nóng)民的廣泛支持，產(chǎn)生了倍數(shù)效應(yīng)。2016年3月，為了最大程度維護(hù)農(nóng)民的宅基地權(quán)益、給予農(nóng)民充分的選擇權(quán)并滿足其實(shí)際需求，金寨縣出臺(tái)了《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法》，在縣域范圍內(nèi)制定了宅基地自愿有償退出辦法。該辦法設(shè)計(jì)了“補(bǔ)償+獎(jiǎng)勵(lì)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，規(guī)定了有償退出范圍，制定了多種有償退出方式[13]，其中，對(duì)屬于有償退出的補(bǔ)償分為兩部分：一是對(duì)地上房屋拆除的補(bǔ)償，按結(jié)構(gòu)不同，給予的補(bǔ)償數(shù)額不等;二是退出的宅基地補(bǔ)償，按照是否已確權(quán)發(fā)證及符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)給予不同的補(bǔ)償。另外，針對(duì)自愿退出合法擁有的宅基地或符合申請(qǐng)條件但自愿放棄申請(qǐng)的農(nóng)戶實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)政策，一是針對(duì)到縣城、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)購(gòu)買普通商品房的農(nóng)戶，按照一定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)直接給予購(gòu)房補(bǔ)貼;二是針對(duì)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)購(gòu)買普通商品房的，也按照相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)給予購(gòu)房補(bǔ)貼;三是針對(duì)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集鎮(zhèn)統(tǒng)建、聯(lián)建住房或在規(guī)劃布點(diǎn)的村莊內(nèi)新建住房的，對(duì)于建檔立卡貧困戶、有直補(bǔ)人口的移民戶及人均建房面積小于30平方米的農(nóng)戶，優(yōu)先分配宅基地用于新建住房;屬于移民戶的，再享受一定標(biāo)準(zhǔn)額外補(bǔ)助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，該縣已有2.09萬(wàn)戶、7.57萬(wàn)人自愿申請(qǐng)有償退出宅基地，其中貧困戶和移民戶占75%以上[14]。

2.浙江義烏“變現(xiàn)式”。所謂的“變現(xiàn)式”是指將農(nóng)民退出的宅基地整治為耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)留足農(nóng)村發(fā)展所用后，節(jié)余部分以“集地券”方式通過(guò)交易顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，純收益返還農(nóng)民和村集體。義烏市地處浙江省中部，是浙江省中部區(qū)域中心城市，也是全國(guó)惟一的縣級(jí)市國(guó)家級(jí)綜合改革試點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，義烏市小商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，大量外來(lái)務(wù)工人員的增加進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)用地矛盾，尤其是隨著義烏市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐不斷加快，建設(shè)用地供需矛盾日益突出，并出現(xiàn)了城鄉(xiāng)兩頭爭(zhēng)地的局面。如何立足于存量挖潛，破解城市發(fā)展用地日益緊張而農(nóng)村建設(shè)用地閑置低效的僵局，成為義烏市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需解決的問(wèn)題。自2015年以來(lái)，義烏市以宅基地制度改革為戰(zhàn)略契機(jī)，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在借鑒實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和重慶“地票”試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索宅基地減量化管理路徑和宅基地有償退出機(jī)制[15]。2016年，義烏市先后出臺(tái)《義烏市“集地劵”管理暫行辦法》《義烏市“集地劵”管理實(shí)施細(xì)則》等政策細(xì)則，根據(jù)出臺(tái)的政策，“集地劵”是在符合規(guī)劃的前提下將農(nóng)民退出的宅基地以及舊村改造、“空心村”改造退出的宅基地等存量集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，并經(jīng)驗(yàn)收合格后折算成建設(shè)用地指標(biāo)，并允許“集地券”在全市資源要素交易平臺(tái)上進(jìn)行交易。通過(guò)實(shí)施“集地券”政策，有效激勵(lì)了農(nóng)民自愿退出宅基地，打通了宅基地有償退出的通道，提供了宅基地退出的新路徑，開辟了農(nóng)民和集體增收的新渠道，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的升級(jí)版[16]。與重慶“地票”制度相比，“集地券”政策不僅充分吸收了實(shí)施增減掛政策的經(jīng)驗(yàn)，而且制度設(shè)計(jì)更加規(guī)范科學(xué)，市場(chǎng)化程度更高，在政府設(shè)定的交易平臺(tái)上“集地券”可以通過(guò)掛牌或者拍賣方式自由交易流轉(zhuǎn)，針對(duì)農(nóng)民退出宅基地所形成的“集地券”，由政府按每平方米600元保護(hù)價(jià)兜底回購(gòu)，最大程度保障農(nóng)民土地權(quán)益[17-18]。截至2017年12月，義烏市已累計(jì)回購(gòu)“集地券”130.24公頃，統(tǒng)籌用于民生和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，為村集體和農(nóng)民累計(jì)增加收入近4億元，讓村集體和農(nóng)民都分享了宅基地制度改革中的土地收益[19]。

3.寧夏平羅“收儲(chǔ)式”。所謂的“收儲(chǔ)式”是指由村集體對(duì)進(jìn)城農(nóng)民退出的宅基地和房屋統(tǒng)一進(jìn)行收儲(chǔ)并登記造冊(cè)，并將宅基地有償退出與移民搬遷安置相結(jié)合。寧夏回族自治區(qū)平羅縣作為我國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，2015年被確定為宅基地制度改革試點(diǎn)縣，為了解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中部分農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后留在農(nóng)村的宅基地如何處理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及促進(jìn)外出務(wù)工農(nóng)民的市民化，平羅縣結(jié)合本地實(shí)際情況實(shí)施由村集體主導(dǎo)的“收儲(chǔ)式”宅基地有償退出模式。具體而言，該縣結(jié)合寧夏自治區(qū)的生態(tài)移民工作，將農(nóng)村宅基地自愿有償退出轉(zhuǎn)讓與移民易地搬遷安置相結(jié)合，采取“大分散小集中”、閑置宅基地整隊(duì)退出安置移民等方式，盤活利用進(jìn)城農(nóng)民閑置宅基地，將生態(tài)移民插花安置在現(xiàn)有村組，形成了“本地農(nóng)民自愿有償退出、生態(tài)移民分散插花安置”的格局，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村閑置宅基地和已批未建宅基地自愿有償退出，不僅有效盤活了進(jìn)城農(nóng)民的閑置宅基地，確保了農(nóng)村集體建設(shè)用地合理配置和節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)了閑置建設(shè)用地減法和建設(shè)用地綜合利用加法的互促互補(bǔ)，同時(shí)也增加了進(jìn)城農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，妥善安置了生態(tài)移民，降低了政府移民搬遷安置新建住房、配套設(shè)施投入的成本，改善了村民居住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了多方面共贏。主要做法是平羅縣利用前期完成的農(nóng)村土地和房屋確權(quán)發(fā)證工作成果，做好宅基地有償退出基礎(chǔ)工作，先后出臺(tái)了《平羅縣農(nóng)民宅基地、房屋及承包地收儲(chǔ)參考價(jià)格暫行辦法》《平羅縣農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲(chǔ)暫行辦法》等配套文件，積極探索多元有償退出方式，分類引導(dǎo)、有序?qū)嵤?，滿足多種需求，其中針對(duì)在城鎮(zhèn)有固定住所并有穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)民，按照宅基地所在區(qū)位確定標(biāo)準(zhǔn)面積的收儲(chǔ)價(jià)格并給予貨幣補(bǔ)償，設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)面積為270平方米，在標(biāo)準(zhǔn)面積以內(nèi)的收儲(chǔ)價(jià)格為30、33.75和37.5元/平方米三個(gè)等級(jí)，超出部分則按照每平方米15元進(jìn)行收儲(chǔ)[20]。另外，針對(duì)擁有閑置宅基地的農(nóng)民工，該縣于2015年4月啟動(dòng)新一輪農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)方案，建立村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和收儲(chǔ)制度，以盤活利用閑置宅基地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民宅基地和住房的資產(chǎn)化，拓寬了農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源，促進(jìn)了有意愿在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民工市民化。

（二）實(shí)踐比較

通過(guò)對(duì)安徽金寨“置換式”、浙江義烏“變現(xiàn)式”和寧夏平羅“收儲(chǔ)式”三種模式進(jìn)行總結(jié)，可以看出不同模式在以下方面存在一定的差異性，比較如下：

1.從實(shí)施目標(biāo)和成效來(lái)看，安徽金寨的“置換式”是以改善“貧困戶、移民戶”和居住在“土坯房、磚瓦房、磚木房”中農(nóng)戶的住房條件、助推精準(zhǔn)脫貧為目標(biāo)，主要是通過(guò)宅基地有償退出的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等組合政策來(lái)激活其他扶貧政策，支持引導(dǎo)易地扶貧搬遷和移民搬遷，尊重農(nóng)民意愿，分類施策、有序推進(jìn)，保證讓貧困山區(qū)農(nóng)民“搬得出、有房住、有補(bǔ)償”，同時(shí)也促進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、加快了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和提升了農(nóng)村土地利用綜合效益，為我國(guó)中西部貧困地區(qū)以宅基地制度改革引領(lǐng)精準(zhǔn)脫貧、助推鄉(xiāng)村振興提供了很好的借鑒。浙江義烏“變現(xiàn)式”是以盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地及破解城市發(fā)展空間難題為核心目標(biāo)，通過(guò)探索宅基地有償退出機(jī)制將宅基地改革向縱深方向推進(jìn)，同時(shí)在創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換模式、優(yōu)化區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)格局、實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面都產(chǎn)生了明顯成效，為我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、破解城鎮(zhèn)發(fā)展用地瓶頸難題提供了有益的借鑒。寧夏平羅“收儲(chǔ)式”是以盤活利用農(nóng)民進(jìn)城后在農(nóng)村閑置的宅基地和房屋為目標(biāo)，創(chuàng)新性地將盤活進(jìn)城農(nóng)民閑置宅基地與移民搬遷安置有機(jī)結(jié)合，較好地發(fā)揮了生態(tài)移民搬遷安置資金的撬動(dòng)作用，探索出了一條具有平羅特色的宅基地有償退出之路，實(shí)現(xiàn)了宅基地有償退出與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城的有機(jī)聯(lián)動(dòng)和協(xié)同推進(jìn)。

2. 從實(shí)施主導(dǎo)方和補(bǔ)償資金來(lái)源來(lái)看，安徽省金寨縣作為國(guó)家級(jí)首批重點(diǎn)貧困縣，該縣實(shí)施農(nóng)村宅基地有償退出主要由地方政府來(lái)主導(dǎo)，宅基地有償退出資金一方面來(lái)源于國(guó)家扶貧政策資金，另一方面通過(guò)探索宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)在安徽省范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用來(lái)緩解資金壓力。浙江省義烏市作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)，為了破解城鄉(xiāng)兩頭爭(zhēng)地的局面，由地方政府來(lái)主導(dǎo)推動(dòng)實(shí)施“集地劵”政策，宅基地有償退出資金主要來(lái)源于地方財(cái)政。寧夏平羅縣探索實(shí)施的“收儲(chǔ)式”宅基地有償退出模式則是由村集體統(tǒng)一組織實(shí)施，宅基地退出的補(bǔ)償資金主要來(lái)源于政府設(shè)立的移民安置資金和收儲(chǔ)資金。

3.從實(shí)施對(duì)象來(lái)看，安徽金寨“置換式”主要是針對(duì)貧困戶、移民戶和居住在“土坯房、磚瓦房、磚木房”中的農(nóng)戶，浙江義烏“變現(xiàn)式”主要是自愿退出宅基地的農(nóng)戶以及舊村改造、“空心村”改造所涉及到的農(nóng)戶，寧夏平羅“收儲(chǔ)式”主要是針對(duì)在城鎮(zhèn)有固定住所并有穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)民。

4.從實(shí)施基本特征來(lái)看，金寨縣“置換式”充分發(fā)揮了宅基地制度改革的疊加效應(yīng)，構(gòu)建了以宅基地制度改革促脫貧、促改居的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了宅基地制度與脫貧攻堅(jiān)、移民搬遷及改善農(nóng)民住房條件協(xié)同推進(jìn)，在推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移等方面均發(fā)揮了積極的作用，同時(shí)讓農(nóng)民在宅基地制度改革中有更多的獲得感。浙江義烏的“變現(xiàn)式”是在改革實(shí)踐中探索解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難題的一項(xiàng)制度創(chuàng)新成果和實(shí)踐舉措，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的升級(jí)版，與實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策不同之處在于宅基地“集地券”有償退出模式不依靠政府來(lái)配置城鄉(xiāng)土地，而是運(yùn)用市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)宅基地退出增值收益的最大化，該模式顯然屬于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)退出，充分發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，打通了城鄉(xiāng)兩種不同產(chǎn)權(quán)屬性的建設(shè)用地的聯(lián)系渠道。寧夏平羅“收儲(chǔ)式”主要是在地方政府主導(dǎo)和推動(dòng)下，結(jié)合該地區(qū)的生態(tài)移民工作，針對(duì)不同類型農(nóng)民的實(shí)際需求，積極引導(dǎo)和分類施策，探索出針對(duì)不同類型農(nóng)民的宅基地有償退出和房屋收儲(chǔ)的具體路徑。

四、農(nóng)村宅基地有償退出的政策建議

通過(guò)對(duì)宅基地有償退出政策進(jìn)行梳理及典型試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)比較可以看出，在深化農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中引導(dǎo)和激勵(lì)農(nóng)民自愿有償退出宅基地具有一定的必要性和可行性，對(duì)于保障農(nóng)民基本居住權(quán)利、盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地權(quán)益、顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等方面均產(chǎn)生了顯著成效。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、自然資源稟賦和社會(huì)條件等存在差異，加上宅基地有償退出是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民民生福祉，還關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[21]。鑒于此，基于政策梳理及實(shí)踐比較，提出以下政策建議：

（一）建立宅基地地價(jià)評(píng)估制度

目前從中央政策層面上來(lái)看，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民自愿有償退出宅基地，但從典型試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施情況來(lái)看，各地在實(shí)踐中針對(duì)退出宅基地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差較大，缺乏相應(yīng)的依據(jù)。究其原因，主要在于目前我國(guó)城鄉(xiāng)地價(jià)體系尚未健全，雖然已經(jīng)出臺(tái)了城鎮(zhèn)土地分等、定級(jí)及估價(jià)的相關(guān)技術(shù)規(guī)程，也形成了比較完善的城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)體系，相較而言，我國(guó)目前還沒(méi)有形成統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，針對(duì)宅基地價(jià)格的評(píng)估也缺少相應(yīng)的依據(jù)。試點(diǎn)地區(qū)宅基地有償退出實(shí)踐中針對(duì)退出宅基地的農(nóng)民的補(bǔ)償定價(jià)，大多是由地方政府單方面來(lái)制定的，缺乏科學(xué)評(píng)估的依據(jù)。鑒于此，建議各地應(yīng)積極建立宅基地地價(jià)評(píng)估制度，可以參考城鎮(zhèn)地價(jià)評(píng)估制度，探索和建立適時(shí)更新、動(dòng)態(tài)調(diào)整的宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系及市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)共享的宅基地基準(zhǔn)地價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)宅基地地價(jià)變化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理，為推動(dòng)宅基地有償退出及保障農(nóng)民合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益提供直接依據(jù)[22]。

（二）引導(dǎo)和激勵(lì)有條件的農(nóng)民先行退出

從農(nóng)民的角度來(lái)看，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)體系尚未建立以及相關(guān)配套保障機(jī)制極不完善的情況下，現(xiàn)階段“一刀切”地引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地的條件尚未完全成熟，在具體操作中仍存在一定的制度風(fēng)險(xiǎn)，不能簡(jiǎn)單地把局部地區(qū)出現(xiàn)的制度變遷需求放大為整個(gè)宅基地制度變遷需求[23]。筆者認(rèn)為在新形勢(shì)下應(yīng)遵循城鄉(xiāng)人地關(guān)系變遷的客觀規(guī)律，宅基地退出應(yīng)是一個(gè)自然而然的過(guò)程，不可操之過(guò)急，現(xiàn)階段在農(nóng)村地區(qū)大范圍的引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民自愿有償退出宅基地很難實(shí)現(xiàn)，也不可能實(shí)現(xiàn)。在深化農(nóng)村土地制度改革及推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，考慮到促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地高效利用、推進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移及加快鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)要求，為了規(guī)避制度風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)結(jié)合農(nóng)戶分化的現(xiàn)實(shí)情況及不同農(nóng)戶對(duì)宅基地功能的訴求差異，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上分類施策，目前應(yīng)積極引導(dǎo)和激勵(lì)在城鎮(zhèn)有固定住所和穩(wěn)定非農(nóng)收入、身份已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民且在城鎮(zhèn)的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題得到解決的農(nóng)民、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民和整村搬遷、集中安置已不再使用原宅基地的農(nóng)民，采取自愿有償退出的方式實(shí)現(xiàn)宅基地有序退出，而針對(duì)其他類型農(nóng)民則不能實(shí)施“一刀切”的宅基地有償退出及農(nóng)民“進(jìn)城運(yùn)動(dòng)”，不能盲目地誘導(dǎo)在城鎮(zhèn)無(wú)固定住所和穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)民退出宅基地并拿宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)換市民身份，以保障這些農(nóng)民的基本居住權(quán)利。

（三）規(guī)范宅基地有償退出程序

從典型試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施宅基地有償退出情況來(lái)看，各地在實(shí)踐中實(shí)施程序的規(guī)范性有待加強(qiáng)，因此，建議進(jìn)一步規(guī)范宅基地有償退出的程序，可參照以下步驟實(shí)施：首先是提出申請(qǐng)，農(nóng)民以戶為單位向所在村集體提出自愿退出書面申請(qǐng);其次是資格審查，由村集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)農(nóng)戶申請(qǐng)分別進(jìn)行初審與復(fù)審，然后對(duì)符合條件的農(nóng)戶家庭情況、擬退出宅基地和地上附著物的產(chǎn)權(quán)情況等進(jìn)行調(diào)查，并將結(jié)果予以公示;再次是簽訂協(xié)議，由當(dāng)?shù)刈匀毁Y源管理部門對(duì)宅基地及地上建（構(gòu)）筑物進(jìn)行實(shí)地丈量、登記造冊(cè)，并委托專業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)宅基地及地上建（構(gòu)）筑物的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，并測(cè)算補(bǔ)償費(fèi)用;最后是農(nóng)戶退出宅基地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府將復(fù)審無(wú)誤的退宅材料統(tǒng)一登記造冊(cè)并報(bào)送縣級(jí)人民政府審批，經(jīng)批準(zhǔn)后，農(nóng)戶按照簽訂的協(xié)議退出宅基地并獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

（四）建立宅基地有償退出長(zhǎng)效機(jī)制

從試點(diǎn)情況來(lái)看，各地在實(shí)施宅基地有償退出中仍存在制度性障礙，這在一定程度上影響了宅基地退出工作的推進(jìn)。鑒于此，應(yīng)建立宅基地有償退出的長(zhǎng)效機(jī)制，首先要加快宅基地退出立法，建議盡快修改完善《物權(quán)法》《土地管理法》中有關(guān)宅基地的法律條文，補(bǔ)充宅基地退出的相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)盡快出臺(tái)《宅基地退出條例》，針對(duì)宅基地退出的主體、申請(qǐng)條件、審批程序、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及住房、就業(yè)、養(yǎng)老等配套保障機(jī)制作出規(guī)定，形成規(guī)范的、具有可操作性的宅基地有償退出制度;其次，應(yīng)積極探索以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革聯(lián)動(dòng)推進(jìn)宅基地有償退出，深入推進(jìn)土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)及集體收益分配權(quán)制度改革協(xié)同推進(jìn)，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的聯(lián)動(dòng)性、協(xié)同性，推進(jìn)農(nóng)民的承包地、宅基地及農(nóng)村集體收益分配權(quán)“一攬子”有償退出。

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