盧 加 元

(南京審計大學(xué) 條件裝備部，南京 211815)

0 引 言

近年來，隨著國家對教育事業(yè)投入的不斷增加，作為科學(xué)研究與人才培養(yǎng)重要載體的高校，其物資采購逐漸成為廉政風(fēng)險易發(fā)、多發(fā)的領(lǐng)域[1、2]。由于歷史的原因，國內(nèi)高校在各自發(fā)展過程中所形成的傳統(tǒng)、校風(fēng)不盡相同，從而形成了物資采購廉政風(fēng)險防控機制“千校千策”的局面[3]。然而，隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和高校反腐敗斗爭的不斷深入，對于每個高校而言，廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)永遠“在路上”。各高校應(yīng)結(jié)合自身實際，對物資采購領(lǐng)域的廉政風(fēng)險防控機制不斷優(yōu)化，以適應(yīng)新時代反腐倡廉形勢的需要。鑒于此，本文以N大學(xué)招標采購為例，試圖通過剖析該校招標采購的管理模式及運行機制，分析該校物資采購中可能存在的廉政風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上，提出廉政風(fēng)險防控機制的優(yōu)化建議，希望通過本文的研究，為當前高校重點領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控的實踐探索提供參考。

1 N大學(xué)招標采購模式基本情況

N大學(xué)是一個以教學(xué)為主的財經(jīng)類地方省屬高校，位于經(jīng)濟發(fā)達的沿海城市。2008年7月，為探索高校后勤改革的新途徑，進一步提升后勤服務(wù)教學(xué)、科研能力，學(xué)校在新一輪機構(gòu)調(diào)整中，將負責(zé)學(xué)校物資采購的招標采購中心與后勤管理辦公室、后勤集團公司、資產(chǎn)設(shè)備和多媒體管理中心、基建維修中心等合并組建成具有大后勤特征的機構(gòu)—總務(wù)處。招標采購中心為總務(wù)處內(nèi)設(shè)機構(gòu)，負責(zé)全校的招投標采購與管理工作，科級建制，下設(shè)招標部、采購部、綜合部，其組織架構(gòu)如圖1所示。

圖1 N大學(xué)招標采購組織架構(gòu)

按照N大學(xué)規(guī)定，招標采購領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組)是學(xué)校招標采購的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)全校采購工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)、審議、協(xié)調(diào)等。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)大宗物資招標采購和教學(xué)儀器招標工作小組(以下簡稱工作小組)，負責(zé)采購全過程，審核由承辦部門或?qū)ｉT工作組提出的采購項目及其編制的有關(guān)招標文件與合同，確定評標專家及組織本校的開標評標工作，確定投標入圍單位條件及中標單位，負責(zé)對上級機關(guān)的請示報告等工作。2個工作小組的職責(zé)分工如下：大宗物資招標采購工作小組主要負責(zé)基建維修、裝璜及強電工程、水電設(shè)備、藥品、辦公家具、物業(yè)管理、學(xué)生用品、消防器材、房產(chǎn)租賃等的招標采購工作；教學(xué)儀器招標采購工作小組主要負責(zé)教學(xué)(實驗室)、科研、辦公儀器設(shè)備、軟件、弱電工程、圖書教材、文化宣傳、器材設(shè)備租賃等的招標采購工作。招標采購中心是學(xué)校采購工作的管理部門和學(xué)校集中采購業(yè)務(wù)(包括網(wǎng)上商城采購)的執(zhí)行部門，也是2個招標工作小組的秘書單位，在總務(wù)處領(lǐng)導(dǎo)下，按照招標工作小組確定的采購方式，負責(zé)招標、談判、詢價等采購活動及招標公告、招標文件、合同(協(xié)議)編制與審核等工作。

2 N大學(xué)物資采購廉政風(fēng)險分析

經(jīng)過近10年的發(fā)展，N大學(xué)在物資采購工作方面不斷探索，取得了一定的成效。但隨著時間的推移和高校黨風(fēng)廉政建設(shè)的不斷深入，該校在物資采購方面也逐漸暴露出一些廉政風(fēng)險。

2.1 體制機制風(fēng)險

由圖1可見，該校招標采購中心受2個招標工作小組領(lǐng)導(dǎo)，同時，也受總務(wù)處的領(lǐng)導(dǎo)。既違背了大學(xué)治理的“內(nèi)部牽制及不相容”要求[4]，不利于形成分工合理、彼此制約、相互協(xié)調(diào)配合的政府采購管理運行體制，也為別有用心之人的權(quán)利尋租提供了合法的外衣。從物資采購業(yè)務(wù)操作角度看，按照N大學(xué)招標采購規(guī)定，合同估算價在20萬元以下的工程施工類、10萬元以下的工程貨物類、10萬元以下的工程服務(wù)類、5萬元以下的非工程服務(wù)類項目，由經(jīng)費歸屬部門按學(xué)校采購管理相關(guān)規(guī)定組織實施采購工作。實踐中，招標采購中心作為總務(wù)處的下設(shè)機構(gòu)，由于權(quán)威性不夠，致使招標采購中心對學(xué)校其他部門分散采購管理的力度不夠，容易造成各部門物資采購工作的行為失范。

2.2 崗位職責(zé)風(fēng)險

崗位職責(zé)風(fēng)險主要是指在物資采購相關(guān)崗位上工作的人員，由于崗位職責(zé)不清或員工不正確履責(zé)，導(dǎo)致徇私舞弊、以權(quán)謀私、亂作為等的廉政風(fēng)險[5-6]。如，學(xué)校物資采購預(yù)算編制存在較大的盲目性，有近一半項目的申購表中預(yù)算憑主觀臆斷隨意填寫價格，導(dǎo)致有些項目招標后的標的與預(yù)算相差甚遠；物資采購計劃性不強，特別是各類財政專項建設(shè)資金的采購計劃，由于擔(dān)心拖延經(jīng)費使用而被劃撥單位收回，存在采購計劃經(jīng)常變更、年底突擊花錢的采購現(xiàn)象；項目論證，學(xué)校規(guī)定，所有與信息化相關(guān)的項目(教學(xué)軟件、電子設(shè)備等)必須由信息化辦公室組織論證。而實踐中，對采購項目的論證存在較大隨意性，有些項目往往不是出于使用的實際需要，而是急于把到賬的經(jīng)費花出去；有些項目的技術(shù)要求經(jīng)過論證后還是帶有明顯的傾向性；對單一來源采購項目的論證把關(guān)不嚴，對明顯不符合單一來源采購條件的項目，不敢較真。

2.3 業(yè)務(wù)流程風(fēng)險

業(yè)務(wù)流程風(fēng)險主要是指由于物資采購程序設(shè)計不健全或缺乏相互制約，造成員工不作為、失職瀆職、以權(quán)謀私等廉政風(fēng)險[5-6]。如，學(xué)校對耗材、印刷業(yè)務(wù)采購流程設(shè)計比較粗糙，一些環(huán)節(jié)的規(guī)定不夠明確、細致，經(jīng)辦人員的自由裁量權(quán)比較大，導(dǎo)致少部分別有用心之人以權(quán)謀私、虛開發(fā)票、分散采購規(guī)避招標等不良行為的發(fā)生；招標公告發(fā)布渠道不夠廣泛，導(dǎo)致部分潛在優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商無法及時獲得信息充分參與競標，中標單位經(jīng)常集中在與校內(nèi)有關(guān)部門合作的“老面孔”上，難以取得采購效益的最大化[7]。此外，學(xué)校在物資采購時有擅自分拆立項現(xiàn)象，個別申購部門(項目)負責(zé)人出于自身利益的考慮，以政府采購時間長、手續(xù)繁瑣為由，將申購項目化大為小，化整為零，故意規(guī)避政府采購。在確定采購方式時，為照顧某一方利益，有意回避競爭，將應(yīng)公開招標的項目改為單一來源采購，應(yīng)競價采購的項目改為詢價等。在設(shè)定潛在供應(yīng)商資格條件時，提出只有某特定供應(yīng)商能夠達到的技術(shù)質(zhì)量以及業(yè)績要求，存在為專門特定投標人量身定造“蘿卜標”的廉政風(fēng)險等[8]。

2.4 監(jiān)督管理風(fēng)險

十八大以來，黨和國家對高校物資采購領(lǐng)域的廉政風(fēng)險高度關(guān)注，將其列為廉政風(fēng)險防控的重要關(guān)口[9]。然而，學(xué)校對招標采購活動尚缺乏健全的監(jiān)督體系，存在制度“漏洞”。如，圖1中有招標領(lǐng)導(dǎo)小組、采購工作小組，而沒有采購監(jiān)督小組，財務(wù)、審計、監(jiān)察、工會等部門對物資采購的監(jiān)督職責(zé)未充分發(fā)揮。從監(jiān)督主體方面看，學(xué)校紀檢監(jiān)察部門應(yīng)對化整為零逃避招標、評審過程適當性、領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)、違法轉(zhuǎn)包分包、有無訂立背離招投標文件和合同的其他協(xié)議等情況進行監(jiān)督[10]；審計部門應(yīng)對招標采購內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的適當性、合法性和有效性等進行審計，對招投標與采購程序及其結(jié)果的真實性、合法性和公正性等內(nèi)容進行監(jiān)督[11]，然而，校紀檢監(jiān)察和審計部門的監(jiān)督更多還是停留在發(fā)文件、簽訂責(zé)任書等“面”上，對部分物資采購活動的監(jiān)督尚存在“真空”。如，個別部門以自身方便為原則，不經(jīng)學(xué)校招標采購部門審批而自行采購；部分基建項目違反國家相關(guān)規(guī)定，以工期緊張為由，將應(yīng)該公開招標的項目拆分為校內(nèi)招標，或以會議方式指定供應(yīng)商等。

3 優(yōu)化物資采購廉政風(fēng)險防控機制

3.1 優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

健全的組織架構(gòu)是保證物資采購順利實施、防范廉政風(fēng)險的前提。為此，①調(diào)整、合并學(xué)校層面的招標領(lǐng)導(dǎo)小組、采購工作小組，成立統(tǒng)一的招標領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責(zé)學(xué)校物資采購工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)、審議、協(xié)調(diào)等工作，研究學(xué)校招標采購工作的重大事項[12]。②成立采購招標工作監(jiān)督小組和專家咨詢小組。采購監(jiān)督小組由紀檢、監(jiān)察處、財務(wù)處、審計處負責(zé)人(或其指派人員)組成，負責(zé)對招標采購工作進行監(jiān)督，日常工作則由監(jiān)察處牽頭。專家咨詢小組由各學(xué)院、職能部門、校外專業(yè)技術(shù)人員組成，負責(zé)對校內(nèi)專業(yè)性強的工程、貨物、服務(wù)采購項目提供咨詢和技術(shù)支持。③成立校招標采購管理辦公室，負責(zé)校招標領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，代表學(xué)校從事招標采購工作的組織與管理，接受政府相關(guān)部門或?qū)W校采購監(jiān)督小組對物資采購工作的監(jiān)督、檢查、審計。④完善招標采購管理辦公室內(nèi)部組織架構(gòu)。按照政府采購業(yè)務(wù)類別，設(shè)置工程、貨物、服務(wù)等招標采購科室，負責(zé)對全校資源需求的招標采購。優(yōu)化后的組織結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 N大學(xué)招標采購組織架構(gòu)優(yōu)化

通過歸口和專業(yè)化的招標采購管理，確保物資采購決策、執(zhí)行和監(jiān)督的相互分離，有利于形成物資采購部門與其他部門各司其職、各負其責(zé)、相互制約、相互協(xié)調(diào)的工作機制。

3.2 加強制度建設(shè)

沒有規(guī)矩不成方圓，失去監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗。為此，①完善物資采購制度。按照有權(quán)力必有制度約束、一項權(quán)力建立一套制度的原則，對物資采購各環(huán)節(jié)的權(quán)力運行加以規(guī)范，將權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里，使權(quán)力在制度的約束下運行。②通過廣泛調(diào)研、深入研究，對物資采購制度進行“破舊、立新”。對時過境遷、陳舊落后的制度，要根據(jù)最新國家法律、法規(guī)，結(jié)合高校招標采購的新特點，以及新時期物資采購容易滋生腐敗的新傾向進行完善，有效地防控廉政風(fēng)險[13]。③明確職責(zé)范圍，規(guī)范采購流程。通過制定權(quán)利清單，對物資采購所涉及部門工作職責(zé)、采購各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)流程、監(jiān)督和管理等進行規(guī)范和要求，做到采購流程清晰、程序簡化、標準固化，確保在提高采購效率的同時，規(guī)范采購各環(huán)節(jié)程序[6]。各二級部門結(jié)合?！胺稚⒉少徆芾磙k法”，根據(jù)自身實際情況，制定相應(yīng)采購實施規(guī)范，完善內(nèi)部管理流程、工作職責(zé)及監(jiān)管措施，確保部門物資采購程序的合法、規(guī)范與高效。

3.3 完善工作機制

完善的工作機制是保證招標采購順利實施、防范廉政風(fēng)險的關(guān)鍵[14]。①健全廉政風(fēng)險防范教育機制。除了對部門黨政負責(zé)人做好常規(guī)廉政風(fēng)險教育外，各學(xué)院、各單位應(yīng)重點抓好所屬教職員工的廉政風(fēng)險教育，針對物資采購環(huán)節(jié)中廉政風(fēng)險的不同級別、種類、對象和范圍開展專項教育，讓全體員工深刻認識物資采購工作中的廉政風(fēng)險，并樹立風(fēng)險防范意識，筑牢思想道德和法紀防線。②強化采購項目的論證機制。采購項目的前期市場調(diào)研和可行性論證由項目申購部門(項目負責(zé)人)組織完成，項目申購的科學(xué)性、合理性、必要性等論證由資產(chǎn)設(shè)備主管部門負責(zé)，論證過程、論證結(jié)果由牽頭部門上網(wǎng)公示，接受潛在供應(yīng)商的質(zhì)詢和公眾監(jiān)督。③加強采購計劃管理。為維護年度采購計劃的嚴肅性，學(xué)校應(yīng)規(guī)定各類物資采購項目必須同時具備下列條件后方可組織實施：采購計劃已獲批準；采購項目的經(jīng)費已經(jīng)落實；具體承辦單位或承辦人員已確定并且了解采購工作程序；按規(guī)定應(yīng)向政府部門或校內(nèi)職能部門履行項目審批、審核、備案手續(xù)的，相關(guān)手續(xù)已完備。對于采購計劃未確定、資金未落實、尚達不到申請采購的項目，可實行采購項目臨時申報制，待條件成熟時，再向招標采購管理辦公室提交采購申請[15]。④完善信息公開機制。學(xué)校將采購需求、預(yù)算金額、投標人的資格要求、決策和執(zhí)行過程以及執(zhí)行結(jié)果等通過一定的媒體進行公開，以增加采購行為的透明度，最大限度地避免暗箱操作，用“陽光”采購方法來防控廉政風(fēng)險。

3.4 提高監(jiān)管水平

加強監(jiān)督管理是保證招標采購順利實施、防范廉政風(fēng)險的重要保障。①實行事前監(jiān)督備案制度。招標采購管理辦公室將監(jiān)督的招投標工作事項，提前若干天向校紀檢監(jiān)察部門報備，由紀檢監(jiān)察部門分析研究，有針對性地選擇采購環(huán)節(jié)開展監(jiān)督。②整合多種監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力。通過規(guī)章制度，明確要求財務(wù)部門對采購計劃、項目實施進度、實施績效等進行監(jiān)督；審計部門除了對采購項目的資金預(yù)算進行監(jiān)督外，還應(yīng)對合同履行過程中項目是否存在偏差以及合規(guī)性、項目驗收是否規(guī)范等進行監(jiān)督；用戶部門對項目中標后所簽訂合同與招標的內(nèi)容是否一致等進行監(jiān)督。③加強信息化建設(shè)，提高廉政風(fēng)險防控能力。利用信息化手段，把物資采購廉政風(fēng)險防控的制度舉措內(nèi)嵌到各個辦事流程中，通過技術(shù)監(jiān)控、視頻監(jiān)察、數(shù)據(jù)分析等手段，變“人為預(yù)防”為“自動預(yù)防”，變“事后控制”為“實時控制”，實現(xiàn)對權(quán)力運行的實時監(jiān)督，逐步形成“制度+科技”的廉政風(fēng)險防控體系[4]，使物資采購過程、重要決策行為全程留痕，權(quán)力運行軌跡可視、可控，廉政風(fēng)險可查、可糾，杜絕暗箱操作，最終做到“內(nèi)控防范有制度、崗位操作有標準、過程實施有監(jiān)督、事后考核有依據(jù)”的廉政風(fēng)險防控總目標[15]。

4 物資采購廉政風(fēng)險防控機制的實踐成效

通過對物資采購組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，特別是招標采購管理辦公室的成立，有效提高了采購決策效率，使物資采購服務(wù)學(xué)校教學(xué)、科研的能力大大提升。同時，對已有采購管理制度、工作機制的適用性、規(guī)范性和可操作性進行梳理，全方位開展采購制度及流程的“廢、改、立、釋”工作。1年來，修訂、制定了“N大學(xué)采購管理辦法”“N大學(xué)小額采購管理辦法”“N大學(xué)分散采購管理辦法”“N大學(xué)小額采購管理辦法”“N大學(xué)采購履約驗收管理辦法”等10余個符合學(xué)校實際的規(guī)章制度，細化了采購流程，強化了采購預(yù)算及變更管理，完善了采購責(zé)任追究機制，初步形成了“采購有依據(jù)、操作有規(guī)范、問責(zé)有落實”的廉政風(fēng)險防范局面。1年來，學(xué)校沒有發(fā)生一起采購廉政事故，投訴質(zhì)疑事件也大幅下降。

5 結(jié) 語

隨著反腐敗斗爭的不斷深入和國家政府采購新法規(guī)的陸續(xù)出臺，高校如何結(jié)合自身實際，進一步優(yōu)化物資采購廉政風(fēng)險防控機制，實現(xiàn)物資采購的科學(xué)化管理，最大限度地遏制和減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，這對高校具有十分重要的現(xiàn)實意義。本文通過對N大學(xué)物資采購個案的剖析，系統(tǒng)分析了該校在體制機制、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程以及監(jiān)督管理等方面存在的廉政風(fēng)險；從優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、加強制度建設(shè)、完善工作機制、提高監(jiān)管水平等方面，對N大學(xué)進一步優(yōu)化物資采購廉政風(fēng)險防控機制提出了建議。期望本文的研究能為當前高校重點領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控的實踐提供參考。