胡依潔，豐雷

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

良好的制度和清晰的產(chǎn)權(quán)是決定經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)鍵因素。20世紀(jì)90年代，在“華盛頓共識(shí)”指引下，引入私有產(chǎn)權(quán)、進(jìn)行大規(guī)模土地確權(quán)成為發(fā)展中國家產(chǎn)權(quán)正規(guī)化改革的主要舉措[1]。繼1997年首次針對農(nóng)村承包地開展的確權(quán)工作，2008年我國啟動(dòng)了新一輪的農(nóng)村大規(guī)模土地確權(quán)，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確要求“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。2013年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確了時(shí)間表，提出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，2017年十九大報(bào)告再次提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)登記，旨在理順農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，夯實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的地基，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的必要保障。

個(gè)體化確權(quán)，即由國家主導(dǎo)實(shí)施的在個(gè)體層面對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行全面系統(tǒng)的確認(rèn)、登記、注冊、發(fā)證的過程，一度被認(rèn)為是最理想的制度安排[2-3]，然而，數(shù)十年的各國實(shí)踐卻表明其難以達(dá)到預(yù)想的“銀彈”效果[3-4]。各國政府、國際援助國、國際組織逐漸認(rèn)識(shí)到頒發(fā)私產(chǎn)證書并非提高地權(quán)穩(wěn)定性的唯一或最佳手段，基于不同傳統(tǒng)地權(quán)制度的確權(quán)實(shí)踐，已出現(xiàn)了眾多可行的確權(quán)選擇和多樣的制度安排作為個(gè)體化確權(quán)的替代[4-5]。我國的土地確權(quán)模式有所創(chuàng)新，實(shí)踐中出現(xiàn)了確權(quán)到戶、整合確權(quán)、確股不確地等多種形式，以及現(xiàn)狀確權(quán)、重新確權(quán)和微調(diào)確權(quán)等不同方案，但是對個(gè)體化確權(quán)的強(qiáng)調(diào)仍在一定程度上虛化了集體土地所有權(quán)，引發(fā)鄉(xiāng)村治理危機(jī)[6-7]。伴隨著我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)入深水區(qū)，部分地區(qū)歷史遺留問題凸顯，農(nóng)地證書尚未應(yīng)發(fā)盡發(fā)，地方模式創(chuàng)新定位不清，產(chǎn)權(quán)登記工作依然任重道遠(yuǎn)。為進(jìn)一步做好農(nóng)村土地確權(quán)工作，加快構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系和新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制，需要加強(qiáng)國際經(jīng)驗(yàn)的研究借鑒，特別是對國際上豐富的多樣化確權(quán)實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)研究，對其中具有普遍意義的有效創(chuàng)新模式進(jìn)行學(xué)習(xí)借鑒。

國外研究表明，現(xiàn)實(shí)中有效的產(chǎn)權(quán)安排是多種多樣的，并不存在一種絕對占優(yōu)的產(chǎn)權(quán)形式，公共產(chǎn)權(quán)、社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)和私人產(chǎn)權(quán)都在特定條件下發(fā)揮各自優(yōu)勢[8-9]。土地產(chǎn)權(quán)正規(guī)化改革正在超越單一的個(gè)體化確權(quán)和全盤保留原有地方習(xí)俗產(chǎn)權(quán)安排這兩種路徑，逐漸形成建立在豐富地方實(shí)踐基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)正規(guī)化改革的“第三條道路”，通過具有適應(yīng)性的多樣化確權(quán)政策，賦予廣大農(nóng)民有保障的法律權(quán)利和公平正義[3]。國內(nèi)學(xué)界對于我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問題依然存在爭論：一方認(rèn)為從地權(quán)安全穩(wěn)定的角度出發(fā)，應(yīng)賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)，即強(qiáng)調(diào)個(gè)體化確權(quán)[10-11]；另一方則從發(fā)揮農(nóng)地保障功能和規(guī)模經(jīng)營的角度出發(fā)，認(rèn)為維持或強(qiáng)化土地的集體所有制是必要的[12-13]。總之，由于土地制度的多樣性和土地確權(quán)的復(fù)雜性，目前國內(nèi)外有關(guān)系統(tǒng)總結(jié)概括和深入對比分析多樣化確權(quán)模式的研究仍然較為缺乏。

本文在大量文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上，聚焦農(nóng)地確權(quán)中的個(gè)體化確權(quán)及其替代措施，分析個(gè)體化確權(quán)的利弊和多樣化確權(quán)的形成，提煉總結(jié)國際實(shí)踐中多樣化確權(quán)的5種典型模式并對其特征、優(yōu)勢和代表性國家實(shí)踐進(jìn)行比較分析，結(jié)合理論前沿和中國實(shí)踐探討如何根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件選擇最適合的確權(quán)制度，以期為中國農(nóng)地確權(quán)的順利開展和未來發(fā)展提供啟發(fā)借鑒。

1 個(gè)體化確權(quán)及其利弊

個(gè)體化確權(quán)是指國家主導(dǎo)的對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行私有化（privatization）、安全化 （securing）、規(guī)范化（specification）等外部干預(yù)，在個(gè)體層面上對可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行全面系統(tǒng)的四至勘測、權(quán)屬確認(rèn)、注冊頒證并構(gòu)建統(tǒng)一土地登記信息系統(tǒng)的過程[2,4]。早期對個(gè)體化確權(quán)的推崇，在全球各地掀起了產(chǎn)權(quán)私有化及大規(guī)模確權(quán)的浪潮，隨后個(gè)體化確權(quán)在許多國家實(shí)踐中遭遇了滑鐵盧，由此催生了對個(gè)體化確權(quán)模式的反思。

1.1 個(gè)體化確權(quán)的優(yōu)勢

1975年世界銀行《土地改革政策系列文章》（Land Reform Policy Paper）的發(fā)布，較早提出了對私人土地權(quán)利和土地市場重要性的強(qiáng)烈主張。20世紀(jì)90年代以來，“華盛頓共識(shí)”進(jìn)一步為廣大發(fā)展中國家實(shí)施自由化改革以及大規(guī)模土地確權(quán)提供了思想支持[14]。21世紀(jì)初，德·索托在其名著《資本的秘密》中，對個(gè)體化確權(quán)的意義進(jìn)行了深度闡釋，推動(dòng)“個(gè)體化確權(quán)能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，帶來經(jīng)濟(jì)效益”的觀念進(jìn)一步深入人心[4,15]。上述理論觀點(diǎn)也在很大程度上為廣大發(fā)展中國家數(shù)十年來的確權(quán)實(shí)踐所證實(shí)，個(gè)體化確權(quán)表現(xiàn)出幾個(gè)方面的優(yōu)勢。

首先，界定清晰的個(gè)體化產(chǎn)權(quán)有效規(guī)避“公地悲劇”，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)地存在“公共池塘資源問題”，對公共權(quán)屬土地的集體管理不善將導(dǎo)致農(nóng)地過度開發(fā)、農(nóng)業(yè)退化，以及惡性循環(huán)之下的農(nóng)民普遍貧困。將產(chǎn)權(quán)私有化，授予個(gè)人對資源的獨(dú)家使用權(quán)、排他權(quán)是對公共池塘資源問題最直接有效的解決辦法[4]。

其次，私有產(chǎn)權(quán)給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)募?lì)、發(fā)揮了“個(gè)體智慧優(yōu)于集體決策”的作用，有力提高了土地產(chǎn)出和配置效率。賦予實(shí)際從事土地生產(chǎn)的個(gè)人全部土地剩余索取權(quán)，相當(dāng)于給予農(nóng)民充分利用、享受其工作成果的權(quán)利，極大激勵(lì)了土地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促使農(nóng)民在信息不對稱，生產(chǎn)無監(jiān)督的情況下能盡最大努力做出最適宜的選擇。換言之，理性的分散決策比盲目的集體行動(dòng)來得更為有效[4]。

第三，對個(gè)體產(chǎn)權(quán)強(qiáng)有力的規(guī)范和登記帶來法律確定性和安全性，從而增加生產(chǎn)要素的流動(dòng)、鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)信貸和投資。隨著人口增加和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地稀缺性日益凸顯，公眾對于產(chǎn)權(quán)安全的需求也與日俱增，個(gè)體化的私產(chǎn)被看作是最好的確權(quán)形式，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)形式的分割越小越細(xì)，越能提供具有確定性的安全保障，降低外界入侵的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步增加農(nóng)民的長期投資意愿和獲得正式信貸供給的可能性，促進(jìn)交易市場的繁榮發(fā)展，從而提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)民收入[9,17-18]。

第四，由國家主導(dǎo)的大規(guī)模土地確權(quán)屬于自上而下的“供給促進(jìn)型”方式，具有強(qiáng)制性、整體性和系統(tǒng)性的特征，能夠統(tǒng)一思想，集中力量。確權(quán)宣傳教育、證書頒發(fā)培訓(xùn)講解，政策文件信息公開都需要中央政府的可信承諾和積極統(tǒng)一[19]；加強(qiáng)體制建設(shè)、構(gòu)建專業(yè)確權(quán)機(jī)構(gòu)和空間數(shù)據(jù)體系通常需要中央政府的授權(quán)和管制；政策和法律框架的制定，確權(quán)計(jì)劃的制定和實(shí)施，同樣需要中央政府的持續(xù)推進(jìn)和強(qiáng)制執(zhí)行[20]。

1.2 個(gè)體化確權(quán)的局限

與西方發(fā)達(dá)國家大都經(jīng)過上百年的長期演化形成了完善的土地登記系統(tǒng)不同，廣大發(fā)展中國家力圖通過“后發(fā)優(yōu)勢”，在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)施大規(guī)模確權(quán)，脫貧致富。然而，將發(fā)達(dá)國家個(gè)體化確權(quán)的成功經(jīng)驗(yàn)視為發(fā)展中國家脫貧必經(jīng)之路的觀念，是一種有缺陷的歸納邏輯，很多發(fā)展中國家特別是大多數(shù)非洲國家確權(quán)的失敗暴露出個(gè)體化確權(quán)的局限性。

第一，個(gè)體化確權(quán)不能很好地適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)復(fù)雜性，正式的私有地權(quán)并不一定增進(jìn)地權(quán)穩(wěn)定。簡單化、標(biāo)準(zhǔn)化的個(gè)體化確權(quán)往往忽視了扎根于當(dāng)?shù)丨h(huán)境的原有土地制度安排，無法有效確認(rèn)傳統(tǒng)習(xí)俗制度下復(fù)雜、多樣、重疊的權(quán)利，不能隨著外部環(huán)境條件的變化進(jìn)行靈活的動(dòng)態(tài)調(diào)整，削弱甚至摧毀了原來建立良好的、安全穩(wěn)定的、保障有效的社會(huì)人際網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)習(xí)俗地權(quán)制度[21-22]。很多時(shí)候，正式的私有土地產(chǎn)權(quán)增進(jìn)地權(quán)安全的效果有限，重新規(guī)范權(quán)利的過程本身反倒產(chǎn)生了更多的不確定性和不安全性[4,18]。

第二，國家主導(dǎo)的大規(guī)模個(gè)體化確權(quán)耗時(shí)長、成本高、見效慢，使得政府和農(nóng)民難以負(fù)擔(dān)。大規(guī)模的個(gè)體化確權(quán)需要國家統(tǒng)一建立法律體系、組織技術(shù)培訓(xùn)、開展邊界測繪，進(jìn)行糾紛裁決、建構(gòu)登記系統(tǒng)，成本高昂。發(fā)展中國家普遍缺乏資金、技術(shù)和人力支持，政府無力承擔(dān)[19]。大多數(shù)發(fā)展中國家土地所有權(quán)不斷變化、不確定性高，確權(quán)成本往往超過預(yù)期收益，開展個(gè)體化確權(quán)的時(shí)機(jī)不成熟[5]。

第三，個(gè)體化確權(quán)與良好經(jīng)濟(jì)效益之間并不存在必然聯(lián)系，若相關(guān)配套制度不健全，則難以達(dá)到土地資源分配的效率和公平，尤其容易損害婦女、低收入等弱勢群體的利益。個(gè)體化確權(quán)對經(jīng)濟(jì)效益的正向影響并未得到轉(zhuǎn)型國家實(shí)踐的普遍檢驗(yàn)，去集體后的分散經(jīng)營反而導(dǎo)致了農(nóng)地細(xì)碎化和機(jī)械化困難，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益[2,4,9]?，F(xiàn)實(shí)中由于發(fā)展中國家農(nóng)村地區(qū)的信貸和保險(xiǎn)市場不健全，土地銷售往往以次優(yōu)、低效的方式流入富裕地主手中，造成大量失地農(nóng)民。同時(shí)，個(gè)體化確權(quán)涉及土地權(quán)利的重新安排，不僅為權(quán)力尋租提供了空間，而且為迎合強(qiáng)大外部力量的利益，常常以犧牲農(nóng)民整體的利益或邊緣群體的利益為代價(jià)[17]，忽視了原有公共土地所提供的安全保障功能，降低了低收入群體的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力[23]。

第四，國家主導(dǎo)的土地改革推行困難、潛力有限且遭遇不同群體的反對。中央政府的改革理念與方案往往得不到地方各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的理解和支持，自上而下實(shí)施不善，限制了土地改革的潛力[24]。個(gè)體化確權(quán)的改革也易遭到富裕權(quán)勢群體和貧窮弱勢群體的共同反對：強(qiáng)大的利益集團(tuán)往往有辦法從原有運(yùn)行不良、社會(huì)效益不佳的產(chǎn)權(quán)安排中獲取巨大個(gè)人利益，國家外部干預(yù)不足以克服來自既得利益集團(tuán)的阻力。由于習(xí)俗觀念根深蒂固，廣大民眾尚未充分認(rèn)識(shí)到改革的意義，即使完成了個(gè)體化確權(quán)，習(xí)俗法也依然支配著土地市場的交易。

總之，產(chǎn)權(quán)正規(guī)化不等于產(chǎn)權(quán)私有化，理想狀況下，界定清晰的私有產(chǎn)權(quán)是最佳選擇，但其好處往往被過分夸大。由于成本高昂、市場失靈和制度差距等約束條件的存在，過度鼓勵(lì)農(nóng)地私有化不可取。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展道路迥異的不同國家開始避免一刀切的個(gè)體化確權(quán)方式，嘗試基于各自的地方資源、社區(qū)結(jié)構(gòu)、本土觀念、宏觀環(huán)境和地方實(shí)踐，采取更有針對性的多樣化確權(quán)措施[8]。

2 多樣化確權(quán)的形成與實(shí)踐

2.1 從個(gè)體化確權(quán)到多樣化確權(quán)

由于個(gè)體化確權(quán)促進(jìn)發(fā)展、減少貧困的歷史證據(jù)好壞參半，提倡個(gè)體化確權(quán)的普遍主義暴露出諸多缺陷，在認(rèn)知層面開始出現(xiàn)對單一確權(quán)模式的反思和調(diào)整。一方面，個(gè)體化確權(quán)的失敗引發(fā)了對傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度的重新思考和認(rèn)可。世界銀行的專家明確指出，當(dāng)傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)制度可以提供足夠的保障，促進(jìn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境相關(guān)的投資水平和土地交易時(shí)，可以不需要實(shí)施產(chǎn)權(quán)正規(guī)化改革[23]。另一方面，新自由主義學(xué)說的碰壁引起制度多樣性理念的重新復(fù)蘇，國際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合提出了第二代的“加強(qiáng)版華盛頓共識(shí)”（augmented Washington consensus），產(chǎn)權(quán)改革核心落在了推動(dòng)習(xí)慣法的正規(guī)化和調(diào)整變革方面，致力于建立實(shí)施有效的各類適應(yīng)性制度，而非引入全新的單一型最優(yōu)制度[19]。

在實(shí)踐層面，更具體、更靈活的多樣化確權(quán)模式創(chuàng)新，在世界各國如雨后春筍般生長出來，呈現(xiàn)出從個(gè)體化確權(quán)邁向多樣化確權(quán)的大趨勢[21]。如今，實(shí)踐開始傾向于超越完全取代當(dāng)?shù)亓?xí)俗安排的老辦法——“國家主導(dǎo)的個(gè)體化確權(quán)”，也非不加批判地保留當(dāng)?shù)亓?xí)慣法——“地方性傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)安排”，逐漸出現(xiàn)介于“完全替代型”與“保留傳統(tǒng)型”之間各式各樣的、創(chuàng)新性的產(chǎn)權(quán)正規(guī)化改革策略，稱之為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的“第三條道路”或“中間道路”（a bundle of third or intermediate roads）[3]。其特點(diǎn)是以某種方式試圖彌合地方、習(xí)慣法與國家、正式規(guī)則之間的差距。新土地法的設(shè)計(jì)往往建立在依舊發(fā)揮作用的本土法律的基礎(chǔ)和地方需求、利益、情感之上，根據(jù)具體情況促使傳統(tǒng)習(xí)俗有所調(diào)整和演變以滿足新時(shí)代的需求。事實(shí)證明，至少在發(fā)展中國家的農(nóng)村地區(qū)，“第三條道路”已經(jīng)勝出，多樣化的確權(quán)模式可以作為個(gè)體化確權(quán)的替代措施[3]。

2.2 多樣化確權(quán)的豐富實(shí)踐

由于制度發(fā)源于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化背景中，不能簡單粗暴地從一個(gè)環(huán)境移植到另一個(gè)環(huán)境，采取多樣化的確權(quán)方式，建立可以隨著時(shí)間動(dòng)態(tài)升級(jí)的本地定制化的確權(quán)流程更加符合實(shí)際[17]。各國在多樣化確權(quán)方面進(jìn)行了豐富的實(shí)踐探索，可以基于不同維度對各國千差萬別的土地登記與管理制度進(jìn)行歸納總結(jié)（表1）。

表1 國際上土地確權(quán)制度設(shè)計(jì)的多樣化實(shí)踐Table 1 Diversified practice of land title registration system design in the world

目前學(xué)界最為普遍接受的確權(quán)模式是根據(jù)登記過程的差異分為三種類型：私人物業(yè)轉(zhuǎn)易、契約登記和產(chǎn)權(quán)登記（又稱托倫斯登記）。然而，世界各國鮮有純粹的契約注冊或產(chǎn)權(quán)登記，很難將亞非等發(fā)展中國家近年來所建立的土地登記制度歸入上述分類中的某一模式[19]。除了上述分類方法，基于不同的傳統(tǒng)地權(quán)制度，還可根據(jù)眾多關(guān)鍵屬性的差異對確權(quán)形式進(jìn)行區(qū)分[19,21]。例如，基于對象的不同，實(shí)踐中出現(xiàn)了確權(quán)、確股、確地或確權(quán)確股不確地等多種模式；區(qū)分規(guī)劃的不同，一次性的同步式確權(quán)和分階段的漸進(jìn)式確權(quán)并存；根據(jù)開展程度的高低，可劃分為完全產(chǎn)權(quán)登記和初始產(chǎn)權(quán)登記，等等（表1）。總之，確權(quán)模式在不同國家或地區(qū)，差異顯著，各具特色，形成了多樣化發(fā)展的態(tài)勢，如何對其進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)、合理劃分、對比分析成為了亟需研究的重要課題。

3 多樣化確權(quán)的典型模式：比較分析

通過上述分析可見，由于多樣化確權(quán)的實(shí)踐非常豐富，目前的分類總結(jié)仍然過于零散不系統(tǒng)，特別是不足以涵蓋近年來廣大亞非發(fā)展中國家探索實(shí)踐的多樣化確權(quán)制度。多樣化確權(quán)是介于完全正式的個(gè)體化產(chǎn)權(quán)與不加批判保留傳統(tǒng)地權(quán)之間的“第三條道路”，只要某種確權(quán)方式能夠提供足夠的靈活性和安全性便可成為個(gè)體化確權(quán)的替代措施[3,19,21]。一方面，土地共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的高低決定了不同地區(qū)農(nóng)地確權(quán)模式的選擇[6,19,25]；另一方面，國家的分權(quán)程度也影響了農(nóng)地確權(quán)的形態(tài)呈現(xiàn)[17,22]。因此，基于上述兩個(gè)維度對多樣化確權(quán)模式進(jìn)行歸納總結(jié)。

設(shè)立直角坐標(biāo)系，橫坐標(biāo)為土地共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，縱坐標(biāo)為國家分權(quán)程度（圖1）。從原點(diǎn)出發(fā)，橫軸表示離原點(diǎn)越遠(yuǎn)則產(chǎn)權(quán)的共有關(guān)系越強(qiáng)，確權(quán)的對象分別從個(gè)人、農(nóng)戶/家庭、集體/村莊到公共用地；縱軸表示離原點(diǎn)越遠(yuǎn)國家分權(quán)程度越高，從國家主導(dǎo)中央集權(quán)，逐步將產(chǎn)權(quán)正規(guī)化改革的自由裁量權(quán)和責(zé)任義務(wù)下放至地方政府、州政府、社區(qū)委員會(huì)、部落首領(lǐng)、傳統(tǒng)權(quán)威。這樣，綜合考慮上述兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以將各國替代個(gè)體化確權(quán)的多樣化確權(quán)模式歸納劃分為5種：國家主導(dǎo)集體確權(quán)、地方主導(dǎo)個(gè)體確權(quán)、集體土地管理地方自治、基層社區(qū)治理和公社產(chǎn)權(quán)登記（圖1中陰影部分“完全個(gè)體化確權(quán)”和“非正式習(xí)慣產(chǎn)權(quán)”可視為兩極參照系，不在多樣化確權(quán)討論范圍之內(nèi)）。

3.1 國家主導(dǎo)集體確權(quán)模式

圖1 多樣化確權(quán)的5種模式：共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度與國家分權(quán)程度差異Fig. 1 Five modes of diversified land title registration

國家主導(dǎo)集體確權(quán)模式，肯定并保留了集體產(chǎn)權(quán)，由國家主導(dǎo)進(jìn)行的土地確權(quán)登記。該模式主要特點(diǎn)有：1）中央政府是確權(quán)的主導(dǎo)者、設(shè)計(jì)者和關(guān)鍵推動(dòng)者。國家對集體產(chǎn)權(quán)在提供安全保障、適應(yīng)環(huán)境變化的能力進(jìn)行重新評(píng)估，牽頭制定全面的確權(quán)規(guī)劃，在全國范圍內(nèi)快速推進(jìn)[26]；2）土地確權(quán)機(jī)構(gòu)往往設(shè)在中央，國家向地方下派技術(shù)人員、監(jiān)督人員組建地方性確權(quán)機(jī)構(gòu)；3）全國范圍內(nèi)存在大規(guī)模的集體、公共產(chǎn)權(quán)保護(hù)訴求。發(fā)展中國家同一塊土地上往往存在著多樣、重疊的利益和產(chǎn)權(quán)，個(gè)體化確權(quán)無法解決主次權(quán)利持有人的利益分割問題，無法滿足地方性制度中的集體和公共產(chǎn)權(quán)訴求，由此，國家主導(dǎo)集體確權(quán)模式應(yīng)運(yùn)而生[1]。拉丁美洲的墨西哥、哥倫比亞等國在亞馬遜、太平洋地區(qū)發(fā)起的集體所有權(quán)確權(quán)項(xiàng)目[1,27]，發(fā)揮了國家主導(dǎo)集體確權(quán)模式頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性、實(shí)施推動(dòng)的有力性，滿足集體和公共產(chǎn)權(quán)訴求的有效性等優(yōu)勢。

20世紀(jì)中期以來，墨西哥國家建立的合作農(nóng)場制度（Ejido）是該模式的典型代表。雖然農(nóng)場權(quán)利束在許多方面與土著社區(qū)傳統(tǒng)習(xí)慣下的公共產(chǎn)權(quán)體系十分相似，但是合作農(nóng)場是在墨西哥憲法和聯(lián)邦立法理念下，自上而下設(shè)計(jì)、創(chuàng)造并重新建構(gòu)出來的，由中央政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)和執(zhí)行。在此制度之下，全國一半土地被重新分配給了大約300萬無地農(nóng)民與貧民，但是農(nóng)民并不擁有土地的個(gè)人產(chǎn)權(quán)，土地管理局頒發(fā)整個(gè)合作農(nóng)場的集體產(chǎn)權(quán)證書，個(gè)人只獲得合作農(nóng)場成員資格證書，證書上簡要寫明該地塊的數(shù)量和位置。盡管在新自由主義風(fēng)氣下，1992年墨西哥開始了土地私有化改革，增加了對農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的確權(quán)登記，但是合作農(nóng)場制度得以保留，集體產(chǎn)權(quán)的功能依然發(fā)揮重要作用[28]。

3.2 地方主導(dǎo)個(gè)體確權(quán)模式

地方主導(dǎo)個(gè)體確權(quán)模式是指地方政府響應(yīng)國家意志，在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行局部突破式的個(gè)體化確權(quán)。由于中央政府往往既沒有足夠的人力、物力、財(cái)力也沒有足夠的地方知識(shí)推行一個(gè)有效公正的大規(guī)模土地私產(chǎn)登記制度，國家支持當(dāng)?shù)匦姓C(jī)構(gòu)以中介的形式開展差異化的土地登記，更好地契合地方需求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政府財(cái)政預(yù)算，對于私有產(chǎn)權(quán)的登記和管理也更加靈活和有效[22,24]。該模式的主要特點(diǎn)有：1）國家將土地確權(quán)登記職能下放，地方復(fù)制中央政府的土地管理機(jī)構(gòu)，擁有有限的行政自主權(quán)；2）集中出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、地方政府能力強(qiáng)、市場化程度高的地區(qū)；3）百姓對于個(gè)體私權(quán)確權(quán)登記需求較高；4）大多表現(xiàn)為漸進(jìn)式的特征，隨著地方需求和政策反饋進(jìn)行調(diào)整。烏干達(dá)的布干達(dá)地區(qū)、肯尼亞的內(nèi)羅畢地區(qū)和印度尼西亞的雅加達(dá)東部，地方政府均非盲目強(qiáng)制推行中央的正規(guī)法，而是由地方政府主導(dǎo)個(gè)體確權(quán)，尊重并認(rèn)可本地習(xí)慣法之下的土地權(quán)利[29]。

例如，烏干達(dá)的邁羅產(chǎn)權(quán)（mailo tenure）覆蓋了全國約12%～15%的土地，主要集中在布干達(dá)等發(fā)達(dá)地區(qū)。由于烏干達(dá)各州擁有一定程度的行政自主權(quán)，國家允許地方建立類似中央土地管理機(jī)構(gòu)的州級(jí)辦事處，將解決土地爭端的職能和權(quán)限下放，各地區(qū)產(chǎn)生了對不同產(chǎn)權(quán)登記的差異化形式。邁羅產(chǎn)權(quán)是一種地方政府主導(dǎo)的個(gè)體化私產(chǎn)確權(quán)模式，1900年《布干達(dá)協(xié)議》正式立法宣布了把州內(nèi)土地劃為私人邁羅土地，大量土地被分配給了酋長和其他精英。1998年布干達(dá)進(jìn)一步頒布土地法規(guī)定了邁羅租戶土地占有、使用權(quán)證書的頒發(fā)，協(xié)助租戶與土地所有者之間進(jìn)行權(quán)利轉(zhuǎn)讓，使得邁羅土地的長期佃戶能夠繼承并出售他們所占有的土地權(quán)利。截至21世紀(jì)初，烏干達(dá)境內(nèi)便頒發(fā)了70萬份的邁羅私產(chǎn)證書，促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)和投資[19,30]。

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，我國移動(dòng)支付市場占有率穩(wěn)步增長并呈現(xiàn)全面發(fā)展的態(tài)勢。全新的互聯(lián)網(wǎng)金融模式憑借自身強(qiáng)大的信息整合能力以及高效的資金處理方式，在一定程度上撼動(dòng)了傳統(tǒng)商業(yè)銀行在支付結(jié)算及產(chǎn)品代銷渠道的主導(dǎo)地位，給銀行業(yè)務(wù)帶來了巨大的沖擊并產(chǎn)生了深刻的影響。商業(yè)銀行如何應(yīng)對移動(dòng)支付影響下的機(jī)遇及挑戰(zhàn)，銀行業(yè)務(wù)如何進(jìn)行創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型，是我國商業(yè)銀行必須主動(dòng)應(yīng)對及思考的問題。

3.3 集體土地管理地方自治模式

集體土地管理地方自治模式是地方政府主導(dǎo)推行的區(qū)域性集體產(chǎn)權(quán)登記模式，承認(rèn)當(dāng)?shù)毓灿挟a(chǎn)權(quán)關(guān)系的雜性，用更便宜、更簡單、更基于本地的產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)滿足本地居民對安全保障的需求[1]。該模式的主要特點(diǎn)有：1）地方政府在土地管理方面具有一定區(qū)域自治權(quán)、立法權(quán)，多見于聯(lián)邦制國家；2）確權(quán)管理機(jī)構(gòu)多由當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生，公眾參與度高；3）居民對于集體、公共產(chǎn)權(quán)的登記需求較高。埃塞俄比亞的阿姆哈拉州、提格雷州、奧羅米亞州和南方州采用差異化的確權(quán)形式契合了地方產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求以及政府財(cái)政預(yù)算和承受力，在關(guān)注個(gè)體私權(quán)的同時(shí)，有效保護(hù)了地方性集體產(chǎn)權(quán)。

例如，埃塞俄比亞作為一個(gè)聯(lián)邦國家，州政府有相當(dāng)大的區(qū)域自治權(quán)，1997年頒布的《聯(lián)邦宣言》將立法權(quán)賦予聯(lián)邦政府，并將執(zhí)行權(quán)和州法律立法權(quán)下放。因此，四大州在不違背聯(lián)邦大政方針的前提下，修訂并出臺(tái)了多樣化的土地確權(quán)的區(qū)域法律和行政命令，各州選舉產(chǎn)生確權(quán)登記管理機(jī)構(gòu)——土地管理委員會(huì)，采用適合本地的差異化的確權(quán)流程、技術(shù)和證書，組織開展兩階段確權(quán)，除了個(gè)體證書之外，公共土地、公共森林和牧場的集體產(chǎn)權(quán)也必須進(jìn)行確權(quán)、頒發(fā)集體產(chǎn)權(quán)證書[31-32]。

3.4 基層社區(qū)治理模式

基層社區(qū)治理模式是指社區(qū)主導(dǎo)的確權(quán)改革（community-led reform），依賴基層社區(qū)的力量，明晰和保障社區(qū)內(nèi)部的私有土地權(quán)利。該模式的主要特點(diǎn)有：1）確權(quán)制度建立在現(xiàn)有的社區(qū)性產(chǎn)權(quán)制度之上，避免引入根本性的變革；2）承認(rèn)并登記基層社區(qū)或土著群體原本的私有土地權(quán)利（個(gè)體確權(quán)）；3）依靠部落首領(lǐng)和基層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威作用和地方知識(shí)，借助不同社區(qū)群體的力量。許多國家土地改革方案明確承認(rèn)“地方政府”更下一層“社區(qū)”和“基層”的作用：容納更多差異性，吸納多元政治行動(dòng)者參與，提高了確權(quán)的靈活性，為土地確權(quán)事業(yè)注入了新的活力[2,24]。當(dāng)然，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的改革與國家理念和行動(dòng)密切相關(guān)，顯然是在許可、支持和保留基層做法的前提之下所尋求的立法和行政的改變，以滿足弱勢群體個(gè)體私權(quán)的保護(hù)訴求。菲律賓、柬埔寨等亞洲國家在土地改革方面則是典型的基層社區(qū)治理模式[20,24]。

菲律賓的社區(qū)治理是對“自上而下”確權(quán)的一個(gè)替代措施，部落領(lǐng)導(dǎo)的土地管理對地方條件和變化表現(xiàn)出了很高的適應(yīng)性。1993年菲律賓環(huán)境和自然資源部以祖?zhèn)黝I(lǐng)土證書（CADC）的形式承認(rèn)了土著部落對土地合法權(quán)要求，1997年的《土著人民權(quán)利法》將權(quán)利合法性從公共群體擴(kuò)大到個(gè)人土地所有權(quán)?；诖?，菲律賓的基層地區(qū)，出現(xiàn)了通過向社區(qū)內(nèi)部不同社會(huì)群體（部落、民族）分配土地所有權(quán)的形式，首先肯定并承認(rèn)該群體對祖?zhèn)骷w土地的憲法權(quán)利；其次依賴土著領(lǐng)導(dǎo)對民族或部落內(nèi)部人地關(guān)系的熟悉和權(quán)威，進(jìn)一步登記部落內(nèi)部成員對于公共土地的個(gè)人權(quán)利，從而更好地契合了實(shí)際土地使用安排，理順了當(dāng)?shù)貜?fù)雜的地權(quán)關(guān)系[19,33]。

3.5 公社產(chǎn)權(quán)登記模式

世界糧農(nóng)組織認(rèn)為支持社區(qū)的集體化確權(quán)的條件是“當(dāng)保護(hù)公共產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)很重要，并且社區(qū)擁有足夠高的社會(huì)資本和領(lǐng)導(dǎo)能力以有效管理這些資源的時(shí)候”[8]。公社產(chǎn)權(quán)登記模式是一種社區(qū)內(nèi)部共同參與的集體確權(quán)的模式，其特征正好滿足上述條件。該模式的特點(diǎn)有：1）確權(quán)制度建立在當(dāng)?shù)氐膽T例、習(xí)俗和傳統(tǒng)之上，國家對公社內(nèi)部事務(wù)極少干預(yù)；2）公社內(nèi)部的公共、集體產(chǎn)權(quán)聯(lián)系緊密，且存在著迫切的保護(hù)需求；3）公社擁有足夠高的社會(huì)資本和完備的自我管理、自我服務(wù)制度；4）吸納了多元政治行動(dòng)者和普通社區(qū)成員的公眾參與。莫桑比克、玻利維亞、厄瓜多爾和巴拿馬等國在社區(qū)層面頒發(fā)了大量集體土地的所有權(quán)，展示出了社區(qū)主導(dǎo)集體確權(quán)的優(yōu)勢：第一，在保護(hù)農(nóng)民利益、傾向低收入群體權(quán)益方面實(shí)現(xiàn)了相當(dāng)大的創(chuàng)新，社區(qū)形成的共同對外談判有利于使小農(nóng)免受壓迫。第二，該模式更具適應(yīng)性和靈活性，能夠根據(jù)本地各類事項(xiàng)相對重要性的變化而及時(shí)調(diào)整、修正確權(quán)登記的實(shí)施方案和任務(wù)目標(biāo)。第三，公社集體登記機(jī)制更加透明、公平、便利公眾參與，容易取得社區(qū)居民的支持。第四，在為集團(tuán)內(nèi)部成員提供了充分的使用權(quán)保障的同時(shí)，不失為一種節(jié)省成本、具有規(guī)模效率的方式[17]。

例如，莫桑比克采用了社區(qū)集體確權(quán)的模式：1997年莫桑比克《憲法》、《土地法》規(guī)定國家保留了全部土地的所有權(quán)，給予農(nóng)村社區(qū)類似租賃權(quán)的無限期集體使用權(quán)，被分配給社區(qū)的土地仍然是國家手中的信托土地，但國家不能輕易收回，社區(qū)有權(quán)力管理其領(lǐng)土內(nèi)的土地使用權(quán)。因此，莫桑比克的村莊紛紛形成了激進(jìn)的公社確權(quán)模式（a radical community-based communal title），繼續(xù)根據(jù)本地的習(xí)慣做法登記集體土地的長期權(quán)利，管理土地的獲取、使用、交易、改良等，公社產(chǎn)權(quán)登記模式十分重視農(nóng)民對于確權(quán)參與和信息獲取渠道的建設(shè)，在土地管理的社區(qū)層面形成了包括邊界沖突解決機(jī)制、問責(zé)機(jī)制在內(nèi)的多種民眾參與途徑。此外，土地利用社區(qū)協(xié)商機(jī)制更是使得農(nóng)民的利益得到了集體有效的保護(hù)，投資者需要與公社進(jìn)行協(xié)商，獲取民眾代表的同意，才可以獲得土地的開發(fā)許可[3]。

4 多樣化確權(quán)的啟示與建議

4.1 多樣化確權(quán)的理論與實(shí)踐啟示

對多樣化確權(quán)的總結(jié)分析可以給我們理論和實(shí)踐兩個(gè)方面的啟示。從理論方面看，從個(gè)體化確權(quán)到多樣化確權(quán)的歷史演變、豐富實(shí)踐和大量案例，既為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和比較制度分析的基本觀點(diǎn)提供支持，也為其進(jìn)一步的發(fā)展完善提出挑戰(zhàn)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只有當(dāng)界定與實(shí)施產(chǎn)權(quán)的收益大于由此所致的成本時(shí)，人們才會(huì)尋求排他性的產(chǎn)權(quán)安排，否則，共有產(chǎn)權(quán)仍是一種可選安排[35]。產(chǎn)權(quán)界定（進(jìn)而利用市場談判和分散決策）只是治理方式之一，市場、政府和社群是3種主要的治理方式，往往不是替代關(guān)系，而是并存、互補(bǔ)，各有各的適用條件和范圍[36]。發(fā)展中國家多樣化確權(quán)的萌芽、發(fā)展、成型和確權(quán)實(shí)踐中所展現(xiàn)出的土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性、多樣性和重疊性的特征，則為此提供了證據(jù)。此外，依據(jù)制度互補(bǔ)和制度擠出理論[36]，確權(quán)的成功經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)了市場、政府和社群之間的制度互補(bǔ)，而失敗教訓(xùn)則可歸咎于制度擠出的水土不服。

表2 多樣化確權(quán)模式：比較分析Table 2 Comparative analysis of five land title registration modes

表3 多樣化確權(quán)模式：優(yōu)勢與代表性國家Table 3 Advantages and representative nations of diversified land title registration

將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于確權(quán)研究，兩個(gè)問題仍有待深入探討：首先，根據(jù)共有產(chǎn)權(quán)程度和國家分權(quán)程度的分異可以區(qū)分多樣化確權(quán)的不同模式，但對于影響不同模式的萌芽、演化和形成的根源探討不足，除了采取排他性產(chǎn)權(quán)安排的預(yù)期收益成本，社會(huì)對所有制的偏好等影響外，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域又有何獨(dú)特的影響因素？其次，一個(gè)國家規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)實(shí)施的成本就越高，產(chǎn)權(quán)安排實(shí)施的結(jié)果與初衷的偏差就越大，在選擇確權(quán)模式之時(shí)，如何協(xié)調(diào)新舊產(chǎn)權(quán)安排的復(fù)雜關(guān)系，如何判斷所推行的政策是否能夠達(dá)到制度互補(bǔ)，何時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生制度擠出？如何保證確權(quán)模式短期和長期均能產(chǎn)生良好的績效？

從實(shí)踐方面看我國農(nóng)地確權(quán)的實(shí)施現(xiàn)狀、存在問題和核心難點(diǎn)。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排是地方自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件的函數(shù)，具有地區(qū)差異的農(nóng)地制度創(chuàng)新，內(nèi)在地遵循資源配置的高效性、社會(huì)保障的兜底性和土地分配的公平性原則[12]。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入，目前我國的不同地區(qū)已逐漸形成了差異化的確權(quán)模式，出現(xiàn)了多種代表性的創(chuàng)新方法。根據(jù)確權(quán)措施的選擇可分為“確權(quán)確地”到戶（傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)）、“整合確權(quán)”的集體管理（土地拋荒嚴(yán)重、產(chǎn)權(quán)共有關(guān)系較強(qiáng)的山區(qū)）和局部的“確權(quán)確股不確地”股份制經(jīng)營模式（江蘇、上海、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)）[6]；根據(jù)確權(quán)方案的選擇可分為現(xiàn)狀確權(quán)、重新確權(quán)和微調(diào)確權(quán)等三類[37-38]。從我國農(nóng)地確權(quán)改革的進(jìn)展來看，目前的進(jìn)度和成效落后于國家的既定期限和預(yù)期目標(biāo)，還出現(xiàn)了不同級(jí)別政府部門之間的“相互推諉”現(xiàn)象。致使政策無法徹底落實(shí)，執(zhí)行周期延長的原因在于，傳統(tǒng)習(xí)俗構(gòu)建的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)認(rèn)知，與政府確權(quán)政策之間存在不相適應(yīng)性和沖突，地方政府尚未找到適合于本地的土地確權(quán)工作方法和實(shí)踐路徑[39]。

總之，并不存在適用于所有狀況的“全能”制度，只有適宜本土的“較適”制度。因此，爭論哪種方式是農(nóng)地確權(quán)的最優(yōu)方案意義不大，未來需要進(jìn)一步探討的關(guān)鍵問題和核心難點(diǎn)是：能否給予地方更大自主權(quán)，允許更靈活多樣的確權(quán)方式？不同模式分別適合什么地區(qū)，各地區(qū)如何選擇契合當(dāng)?shù)氐拇_權(quán)方案并進(jìn)行調(diào)整完善？一國在設(shè)計(jì)和選擇本國確權(quán)制度時(shí)應(yīng)遵循哪些原則，以求產(chǎn)權(quán)正規(guī)化改革更加行之有效？

4.2 對中國農(nóng)地確權(quán)實(shí)踐的建議

農(nóng)地確權(quán)需要把握住“尊重實(shí)踐、尊重基層、尊重傳統(tǒng)”的原則，從個(gè)體化確權(quán)到多樣化確權(quán)的道路演變給我國帶來了以下四點(diǎn)建議：

第一，細(xì)致評(píng)估不同區(qū)域的發(fā)展特征和經(jīng)營現(xiàn)狀，獲得完整、準(zhǔn)確的信息以輔助確權(quán)模式的選擇決策。大規(guī)模確權(quán)涉及問題復(fù)雜，從2018年“千人百村”社會(huì)調(diào)研結(jié)果來看，我國295個(gè)行政村的地理區(qū)位、征地頻率、非農(nóng)收入占比等因素在一定程度上都影響了頒證的進(jìn)度。建議在選擇確權(quán)模式、細(xì)化確權(quán)方案之前，必須充分考察當(dāng)?shù)厝说孛芏葟?qiáng)度、土地利用效率、土地分配需求；評(píng)估區(qū)域內(nèi)各類產(chǎn)權(quán)的比例結(jié)構(gòu)、共有關(guān)系的強(qiáng)弱；考核地方各級(jí)各類機(jī)構(gòu)（地方政府、村委會(huì)、土管部門、新鄉(xiāng)賢等）的執(zhí)行能力、財(cái)政能力和實(shí)際需求，在此基礎(chǔ)上，合理確定大規(guī)模土地確權(quán)引入高精尖勘測技術(shù)是否有需求、可承擔(dān)；科學(xué)決策開展私有、集體、公共產(chǎn)權(quán)登記是否有必要、有意義；客觀分析中央地方分權(quán)程度的高低、所依賴行政機(jī)關(guān)選擇的優(yōu)劣；高效決斷確權(quán)頒證時(shí)間進(jìn)度安排和年度任務(wù)指標(biāo)是否可行，避免“一刀切”做法。

第二，切實(shí)發(fā)揮地方政府、基層社區(qū)和一線干部的重要作用，適當(dāng)下放行政權(quán)力并提高地方的自主權(quán)和治理能力。2016年我國17個(gè)省調(diào)查結(jié)果顯示，我國基層吏治的水平，特別是村干部隊(duì)伍素質(zhì)的高低，影響了我國土地使用權(quán)改革的實(shí)踐推進(jìn)情況[38]，建議在保證總體測量集體經(jīng)濟(jì)組織全部承包地塊的總面積和空間位置，嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)法律政策的原則和程序前提之下，一方面把有關(guān)地理信息和空間測量專業(yè)的專業(yè)人員充實(shí)到農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍中，發(fā)揮大學(xué)生村官、年輕選調(diào)生在基層的熱情和智慧，打造現(xiàn)代化的基礎(chǔ)管理團(tuán)隊(duì)；另一方面肯定地方政府和基層社區(qū)扮演的角色，發(fā)揮村級(jí)集體組織、新鄉(xiāng)賢群體對于當(dāng)?shù)匦枨蟮谋鎰e和回應(yīng)能力、對于本村村民的權(quán)威和帶動(dòng)作用。比如對少數(shù)農(nóng)戶錯(cuò)、漏確權(quán)，集體或荒山荒坡地錯(cuò)誤登記確權(quán)到農(nóng)戶等問題的糾錯(cuò)及確權(quán)登記頒證中的其他事項(xiàng)處理，可經(jīng)村組集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定，力爭通過具有地方特色的草根模式，消滅確權(quán)“盲點(diǎn)”，推動(dòng)土地確權(quán)頒證工作達(dá)到全覆蓋。

第三，充分尊重原先的地權(quán)安排，創(chuàng)新方法處理好政府與百姓的關(guān)系，提高集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)可度、滿意度。對于新一輪確權(quán)工作表示滿意的受訪村民不到六成（58.7%），究其原因，主要是確權(quán)推進(jìn)與地方產(chǎn)權(quán)安排的沖突引發(fā)異議帶來的“不公平、不合理”（21.0%）之感，程序上的“不公開透明”（15.3%）和“確權(quán)工作做得不認(rèn)真、不規(guī)范”（14.2%）所致[38]。因此，在農(nóng)地確權(quán)中央頂層設(shè)計(jì)的總體安排下，應(yīng)尊重原有民俗文化和產(chǎn)權(quán)安排，避免大刀闊斧的變革，從改善現(xiàn)行地權(quán)安排對農(nóng)民的約束入手，核心處理好政府與老百姓的關(guān)系：創(chuàng)新工作方法，靈活分類處理，健全基層糾紛仲裁體系，處理歷史遺留問題和棘手矛盾時(shí)，要尊重農(nóng)民的主體地位，對于大多數(shù)群眾堅(jiān)決反對的事情避免硬性操作，尤其是機(jī)械照搬照套文件規(guī)定而違背群眾意愿。比如在企業(yè)占地的處理中，對于廢棄工廠，通過指界并依據(jù)土地臺(tái)賬和承包合同，按面積、四至劃分確定承包地形狀、位置，可不再嚴(yán)格依據(jù)歷史決定；對于在營企業(yè)，若協(xié)商不成則暫不確權(quán)，農(nóng)民和企業(yè)仍按所簽協(xié)議履約?？傊岣呒w經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)可度，切實(shí)保護(hù)進(jìn)城務(wù)工人員、外嫁女、入贅男等群體的合法權(quán)益，在農(nóng)地確權(quán)“自上而下”的推進(jìn)過程中贏得“自下而上”的實(shí)質(zhì)性支持。

第四，大膽創(chuàng)新多樣化的確權(quán)模式，回應(yīng)實(shí)踐要求、尋找規(guī)律經(jīng)驗(yàn)、及時(shí)上升為可推廣的制度設(shè)計(jì)。中央確權(quán)改革的目標(biāo)是建立市場取向、明晰產(chǎn)權(quán)的農(nóng)地制度，地方則相應(yīng)進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新探索：例如阜陽在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作中開展了檔案管理、預(yù)指界、績效管理三項(xiàng)創(chuàng)新；蘇州明確集體土地資產(chǎn)、農(nóng)戶按股分紅的確權(quán)設(shè)計(jì)[40]；貴州湄潭、安順和六盤水的“三變”和“三權(quán)”制度創(chuàng)新[41]。因此，基于我國的地區(qū)差異以及各地鎮(zhèn)、村、組的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)調(diào)查研究，進(jìn)行分類指導(dǎo)，鼓勵(lì)各地因地制宜嘗試選擇更多樣、更靈活的確權(quán)方式，重視基層經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與推廣，結(jié)合“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略形成新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管理模式和鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

總之，發(fā)展中國家謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，簡單學(xué)習(xí)、模仿、移植的后發(fā)紅利和空間會(huì)逐漸消失殆盡，回應(yīng)實(shí)踐要求、尊重發(fā)展規(guī)律、解放思想和實(shí)事求是是改革創(chuàng)新成功的主要源泉，國家試點(diǎn)、地方實(shí)踐、基層經(jīng)驗(yàn)始終是改革創(chuàng)新的試金石。未來，應(yīng)始終關(guān)注所制定的政策是否降低了人們從事經(jīng)濟(jì)交易的費(fèi)用，所改變的機(jī)會(huì)約束是否取得了經(jīng)濟(jì)績效和社會(huì)效益，應(yīng)繼續(xù)按地方需求和市場規(guī)律去深化改革、完善農(nóng)村土地制度、創(chuàng)新多元發(fā)展模式，同時(shí)盡可能避免扭曲市場機(jī)制、強(qiáng)制政策實(shí)施來適應(yīng)所謂的統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)。