馬名杰，張 鑫

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部，北京 100010)

新中國(guó)成立70年以來(lái)，科技體制的建立和改革取得明顯成效：科技水平和創(chuàng)新能力大幅提高，國(guó)家創(chuàng)新體系日益開(kāi)放，創(chuàng)新環(huán)境不斷改善，創(chuàng)新對(duì)發(fā)展的支撐作用逐步增強(qiáng)。同時(shí)也要看到，在長(zhǎng)期的科技體制改革中，一些符合科研規(guī)律和創(chuàng)新規(guī)律、支撐創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度仍未建立。這些基礎(chǔ)性制度短板已經(jīng)成為制約我國(guó)科技進(jìn)步和創(chuàng)新能力提升的關(guān)鍵所在。因此，加快建立符合科研和創(chuàng)新規(guī)律的基礎(chǔ)性制度，是新一輪科技體制改革的核心任務(wù)。

1 科技體制改革的階段性進(jìn)程

新中國(guó)成立后的十年左右時(shí)間，是科技管理體系和科研組織體系形成的時(shí)期。這一時(shí)期形成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征鮮明的，以中央和地方各級(jí)科委為主管部門(mén)的科技管理體系，以中國(guó)科學(xué)院和地方科研機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的科研組織體系，以科技計(jì)劃為核心分配科技資源的科研經(jīng)費(fèi)管理體系。在其后的幾十年間，科技政策體系逐步成型，并逐步從計(jì)劃式和定向支持向市場(chǎng)化和普惠式的創(chuàng)新政策體系轉(zhuǎn)變?？梢哉f(shuō)，我國(guó)科技體制改革就是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，不斷探索如何處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、如何高效配置科技資源、如何激發(fā)創(chuàng)新主體活力，不斷推動(dòng) “四大體系”的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。

1.1 1949—1977年：改革開(kāi)放前的中國(guó)科技體系

1949—1958年，中國(guó)逐步建立了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的集中型科技體制，奠定了科技體制的三個(gè)核心標(biāo)志，即以中央和地方各級(jí)科委為主管部門(mén)的政府科技管理體系，由中國(guó)科學(xué)院、高等院校和各產(chǎn)業(yè)部門(mén)的國(guó)立科研機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的科研組織體系，以及以科技計(jì)劃為核心開(kāi)展國(guó)家主導(dǎo)的科研活動(dòng)的科技計(jì)劃體系。受 “文革”影響，1958—1977年是科技活動(dòng)曲折發(fā)展的時(shí)期[1]。

一是初步形成了政府主導(dǎo)的科研體系。1949年11月，中國(guó)政府對(duì)原南京中央研究院和北平研究院進(jìn)行 “改組、整頓和充實(shí)”，建立起綜合性自然科學(xué)研究中心——中國(guó)科學(xué)院[2]。1958年，受 “大躍進(jìn)”影響，科研機(jī)構(gòu)數(shù)量急劇膨脹。截至1958年底，全國(guó)縣以上地方科研機(jī)構(gòu)共1743個(gè)，其中農(nóng)業(yè)研究所660個(gè)。1961年，為了貫徹對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行 “調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針，國(guó)務(wù)院決定對(duì)地方科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。在調(diào)整中，地方科研機(jī)構(gòu)和地方科技行政機(jī)構(gòu)得到精簡(jiǎn)和優(yōu)化，全國(guó)大部分地方科委和科協(xié)實(shí)現(xiàn)了合署辦公。

二是科技管理體系基本確立?？萍脊芾眢w系的建立稍晚于科研體系。1956年1月，中共中央發(fā)起 “向科學(xué)進(jìn)軍”的號(hào)召。同年3月和6月，國(guó)務(wù)院分別成立了國(guó)務(wù)院科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)和國(guó)家技術(shù)委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃的制定和組織全國(guó)技術(shù)工作。1958年5月，國(guó)防部成立航空委員會(huì)和第五部，負(fù)責(zé)國(guó)防科技工業(yè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。1959年，國(guó)防部航空委員會(huì)、第五部和總參裝備計(jì)劃部科研處正式合并為國(guó)防部國(guó)防科學(xué)技術(shù)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱 “國(guó)防科委”)。1958年11月，國(guó)家技術(shù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)合并為國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱國(guó)家科委)，由此形成了以國(guó)家科委、國(guó)防科委和中國(guó)科學(xué)院為主的國(guó)家科技管理體系。此后，全國(guó)開(kāi)始普遍建立省、地、縣三級(jí)科委以及專(zhuān)業(yè)廳、局的科技管理部門(mén)。

三是形成了以科技計(jì)劃為核心的科研管理和組織方式。1956年，科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)組織全國(guó)400余位科技領(lǐng)域?qū)＜抑贫诵轮袊?guó)第一個(gè)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃《1956—1967年全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》。1962年，該規(guī)劃提前五年完成，中國(guó)科技事業(yè) “大體上達(dá)到了國(guó)際上20世紀(jì)40年代的水平”。1963年，國(guó)家科委組織制定了《1963—1972年科學(xué)技術(shù)規(guī)劃》(簡(jiǎn)稱《十年科學(xué)規(guī)劃》)，其總方針為 “自力更生，迎頭趕上”。但 “文革”十年，使《十年科學(xué)規(guī)劃》的執(zhí)行 “基本陷于停頓”。1958—1977年，中國(guó)科技受到一系列重大事件的沖擊，發(fā)展陷入低谷。國(guó)家科委和各級(jí)地方科委被撤銷(xiāo);中國(guó)科學(xué)院被削弱,地方科學(xué)院被撤銷(xiāo)?！?963年至1972年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》和許多重要的科研項(xiàng)目難以執(zhí)行。中國(guó)科技水平與國(guó)外的差距擴(kuò)大，支撐國(guó)家發(fā)展的科技基礎(chǔ)受到很大削弱。

1.2 1978—1984年：恢復(fù)科技體系，啟動(dòng)試點(diǎn)改革

在中央將黨的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)、努力實(shí)現(xiàn) “四個(gè)現(xiàn)代化”的背景下，科學(xué)技術(shù)對(duì)發(fā)展的重要作用受到中央高度重視。鄧小平在1978年3月全國(guó)科學(xué)大會(huì)上關(guān)于 “科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力” “知識(shí)分子是工人階級(jí)的一部分” “四個(gè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵是科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”等重要論斷，為科技體制改革的正式啟動(dòng)奠定了思想基礎(chǔ)。

在服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的思想指導(dǎo)下，以 “四大體系”為核心的國(guó)家科技體系得到迅速恢復(fù)。1977年9月，作為科技工作主管部門(mén)的國(guó)家科委正式恢復(fù)；同年12月，作為國(guó)家科技活動(dòng)指導(dǎo)綱領(lǐng)的《1978—1985年全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》啟動(dòng)制定；國(guó)家核心科研機(jī)構(gòu)——中國(guó)科學(xué)院，以及省、地(市)、縣三級(jí)科研機(jī)構(gòu)也陸續(xù)恢復(fù)了科研活動(dòng)。全國(guó)科技活動(dòng)逐步回歸正軌。

由于國(guó)立科研機(jī)構(gòu)在我國(guó)科研體系中占有核心地位，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，科研機(jī)構(gòu)改革都是科技體制改革的重點(diǎn)。這一時(shí)期，為了破解 “科技經(jīng)濟(jì)‘兩張皮’問(wèn)題”，國(guó)家啟動(dòng)了科研機(jī)構(gòu)試點(diǎn)改革。改革試點(diǎn)從地方開(kāi)始，包括試行科研責(zé)任制和課題承包制，調(diào)動(dòng)科研機(jī)構(gòu)和人員成果轉(zhuǎn)化的積極性；嘗試成果有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿饕钥萍汲晒D(zhuǎn)讓合同、技術(shù)圖樣轉(zhuǎn)讓合同和廠所結(jié)合的科技成果轉(zhuǎn)讓合同代替以往的無(wú)償轉(zhuǎn)讓?zhuān)挥眯姓侄握{(diào)整科技資源的布局(如跨部門(mén)調(diào)動(dòng)科技人員)；探索轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，國(guó)家對(duì)科研機(jī)構(gòu)的管理由直接控制為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理；改革科研人員管理制度，實(shí)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制等。但限于當(dāng)時(shí)的行政和人事管理體制等因素，改革試點(diǎn)效果并不明顯[3]。

1.3 1985—1994年：簡(jiǎn)政放權(quán)，支持基礎(chǔ)研究和高技術(shù)發(fā)展

1984年 《中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》拉開(kāi)了經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕，也為科技體制改革指明了方向。1985年3月，《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》出臺(tái)，提出 “經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)，科學(xué)技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的戰(zhàn)略方針。

以 “ ‘穩(wěn)住一頭，放開(kāi)一片’[4]，促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)” 和 “簡(jiǎn)政放權(quán)”為改革思路，這一時(shí)期的科研機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)向改革科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度，調(diào)整政府與科研機(jī)構(gòu)的關(guān)系。包括以承包制為核心，擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)自主權(quán)；將科研機(jī)構(gòu)分為三類(lèi)，實(shí)行不同的經(jīng)費(fèi)撥款方式并引入經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；鼓勵(lì)科研人員以兼職等方式走出科研機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)直接從事成果產(chǎn)業(yè)化；打破政府包辦所有科研機(jī)構(gòu)的體制，允許集體或個(gè)人建立科學(xué)研究或技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

另一個(gè)重大變化是，基礎(chǔ)研究、高技術(shù)研究和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到重視。1986年，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)成立，《高技術(shù)研究發(fā)展綱要》(即 “863計(jì)劃”)首次發(fā)布；1988年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立北京市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)實(shí)驗(yàn)區(qū)，同年8月，支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 “火炬計(jì)劃”正式啟動(dòng)。盡管在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)基礎(chǔ)研究和高技術(shù)研究的水平和經(jīng)費(fèi)投入都較低，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的 “技術(shù)含量”不高，但國(guó)家的提前布局對(duì)長(zhǎng)期中的科技水平提升和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下了重要基礎(chǔ)。

1.4 1995—2000年：科研體系大調(diào)整，突出企業(yè)創(chuàng)新主體地位

在中央明確提出 “建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，改革開(kāi)放步伐加快的背景下，1995年出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》標(biāo)志著我國(guó)科技體制進(jìn)入了新階段。這一時(shí)期的改革有兩個(gè)主要特點(diǎn)。

一是從以國(guó)立科研機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)向構(gòu)建社會(huì)化的、多元主體的研發(fā)組織體系，尤其突出了企業(yè)的創(chuàng)新主體地位?！蛾P(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》提出 “建立以企業(yè)為主體，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)開(kāi)發(fā)體系和以科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校為主的科學(xué)研究體系，以及社會(huì)化的科技服務(wù)體系”，這是首次從體系構(gòu)建的角度確立科技體制改革的思路和目標(biāo)。為了鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)研發(fā)投入，1996年全面實(shí)施企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策；1999年又出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的政策，其中，科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的設(shè)立，標(biāo)志著支持科技型中小企業(yè)發(fā)展成為科技政策的重點(diǎn)之一。

那一刻，我忘記呼吸，入骨三分的迷戀。她幽怨的呼吸聲彌漫在森冷的空氣里，與亡靈一起起伏，生命轉(zhuǎn)入墳?zāi)沟乃查g，已經(jīng)意味著消亡。一切的悲鳴，都是生者的自我感傷。她在水池旁清洗著雙水，似乎離我很遠(yuǎn)，又很近，她存在于另一個(gè)世界，我的心是把懸掛的琴，輕輕一撥就錚錚有聲，我暗自哽咽了。

二是國(guó)家科研體系出現(xiàn)重大調(diào)整，行業(yè)性科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為企業(yè)?！?“九五”期間深化科技體制改革的決定》將科研院所繼續(xù)推向市場(chǎng)，以解決 “科研機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)脫節(jié)”問(wèn)題。1999年，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委10個(gè)國(guó)家局所屬的242家科研院所轉(zhuǎn)制為企業(yè)。這次改革使得市場(chǎng)上出現(xiàn)了一批科技型企業(yè)，但也對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)供給能力和技術(shù)擴(kuò)散產(chǎn)生了不利影響。自此，科研機(jī)構(gòu)改革在科技體制改革中的地位明顯下降。

1.5 2001—2011年：建設(shè)創(chuàng)新體系，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)科技實(shí)力獲得了較大提升，但發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的 “兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變”仍未實(shí)現(xiàn)?？萍纪度氩蛔?，發(fā)明專(zhuān)利少，自主創(chuàng)新能力弱，難以對(duì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變形成有效支撐。因此，加快提升自主創(chuàng)新能力成為重要政策目標(biāo)。2001年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 “十五”計(jì)劃綱要》提出 “建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系”；2006年《關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，以及黨的十七大都強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，全面推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)，并提出2020年將我國(guó)建設(shè)成為創(chuàng)新型國(guó)家的目標(biāo)。創(chuàng)新和國(guó)家創(chuàng)新體系的理念在這一時(shí)期被正式引入國(guó)家政策，反映出我國(guó)科技體制改革理念的重大變化，市場(chǎng)力量和系統(tǒng)性制度建設(shè)的重要性受到更高重視。

1.6 2012年至今：在全面深化改革中推進(jìn)科技體制改革

2012年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速轉(zhuǎn)向中高速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，迫切需要擺脫對(duì)傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式的依賴，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。這一時(shí)期的改革更加重視激發(fā)微觀主體的活力，包括改善營(yíng)商環(huán)境和鼓勵(lì)創(chuàng)新等措施密集出臺(tái)[5]。

2012年11月，黨的十八大提出 “實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”。2015年3月，《關(guān)于深化體制機(jī)制改革 加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱 “若干意見(jiàn)”)發(fā)布。作為指導(dǎo)新時(shí)期改革的綱領(lǐng)性文件，《若干意見(jiàn)》從營(yíng)造激勵(lì)創(chuàng)新的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、建立技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制、強(qiáng)化金融創(chuàng)新的功能、完善成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)政策、構(gòu)建更加高效的科研體系、推動(dòng)形成深度融合的開(kāi)放創(chuàng)新局面、加強(qiáng)創(chuàng)新政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)七個(gè)方面深化改革；并提出到2020年基本形成適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展要求的制度環(huán)境和政策法律體系，為進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列提供有力保障。同年9月，《深化科技體制改革實(shí)施方案》印發(fā)，2016年5月《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》發(fā)布。主要圍繞科技計(jì)劃體系，科研經(jīng)費(fèi)管理，擴(kuò)大高校和科研機(jī)構(gòu)自主權(quán)，落實(shí)科研成果轉(zhuǎn)化的股權(quán)、期權(quán)和分紅激勵(lì)、強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等進(jìn)行改革。此外，圍繞 “大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”相繼出臺(tái)了一系列政策措施。

2 科技體制改革的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

2.1 堅(jiān)持自主研發(fā)和引進(jìn)技術(shù)并重

科技水平和創(chuàng)新能力的提高，離不開(kāi)對(duì)科學(xué)技術(shù)的長(zhǎng)期投入。尤其在經(jīng)濟(jì)起飛階段，政府科技投入對(duì)國(guó)家科技基礎(chǔ)的形成尤為重要。

一是在財(cái)政資金十分有限的條件下，通過(guò)制定科技計(jì)劃對(duì)科技發(fā)展方向和投入重點(diǎn)予以規(guī)劃，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要進(jìn)行調(diào)整。作為技術(shù)追趕國(guó)家，我國(guó)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)以政府投入為主，直到21世紀(jì)初，企業(yè)才超越政府成為科技投入的主要力量，且其所占比重持續(xù)升高(見(jiàn)圖1)。但在基礎(chǔ)研究方面，政府始終是主要投入者。2016年，全國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)支出為822.9億元，企業(yè)支出僅占3.2%。

二是科學(xué)技術(shù)研究的 “國(guó)家隊(duì)”通過(guò)為企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)、直接創(chuàng)辦技術(shù)型企業(yè)、科研人員向企業(yè)流動(dòng)等途徑，對(duì)我國(guó)提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力提供了重要支撐。隨著企業(yè)內(nèi)部研發(fā)能力的增強(qiáng)(見(jiàn)圖2)，研發(fā)機(jī)構(gòu)和高校在R&D經(jīng)費(fèi)支出和R&D人員全時(shí)當(dāng)量中的比重分別從1995年的54.1%和51.7%下降到2016年的21.3%和19.3%，但仍是推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)研究和科技進(jìn)步的重要力量。

三是重視引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)。改革開(kāi)放之初，國(guó)家認(rèn)識(shí)到 “管理水平和技術(shù)水平問(wèn)題可能拖我們后腿”，提出對(duì)內(nèi)建立科研管理體系、對(duì)外實(shí)行技術(shù)引進(jìn)。鄧小平提出 “我們把吸收外國(guó)先進(jìn)技術(shù)作為實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的起點(diǎn)”。因此， “引進(jìn)、消化吸收、再創(chuàng)新”成為很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)科技戰(zhàn)略和政策的一個(gè)主基調(diào)，國(guó)外技術(shù)成為啟動(dòng)和推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化的重要技術(shù)源泉。2000年以來(lái)，我國(guó)規(guī)模以上工業(yè)引進(jìn)國(guó)外技術(shù)經(jīng)費(fèi)一直穩(wěn)定在400億元左右(見(jiàn)圖3)，而引進(jìn)國(guó)外生產(chǎn)設(shè)備則保持較快增長(zhǎng)。

2.2 以科技管理體制改革為重點(diǎn)，實(shí)施綜合配套改革

在科學(xué)技術(shù)供給中正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，提高科技投入效率，始終是我國(guó)科技體制改革要解決的核心問(wèn)題。

一是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，根據(jù)發(fā)展需要不斷調(diào)整改革重點(diǎn)。2000年前，科技體制改革的重點(diǎn)是科技計(jì)劃體系、科研經(jīng)費(fèi)管理制度和科研機(jī)構(gòu)。2000年后，國(guó)家創(chuàng)新體系的理念被引入到科技體制改革中，改革更重視發(fā)揮政府、高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)在國(guó)家創(chuàng)新體系中的相互作用，促進(jìn)技術(shù)和人才的跨部門(mén)自由流動(dòng)，以及對(duì)產(chǎn)學(xué)研合作予以更大支持。2012年后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)科技體制改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用得到廣泛共識(shí)，以市場(chǎng)改革促創(chuàng)新的理念和舉措被廣泛采納，科技體制改革的范圍進(jìn)一步擴(kuò)展到激勵(lì)創(chuàng)新動(dòng)力的市場(chǎng)改革領(lǐng)域。

二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要不斷調(diào)整科技計(jì)劃設(shè)置和政府支持重心，將有限財(cái)政資金用在最能滿足國(guó)家經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的科技領(lǐng)域。黨的十八大之后，相對(duì)分散的國(guó)家科技計(jì)劃整合為五大科技計(jì)劃。政府支持重點(diǎn)也隨著科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高從產(chǎn)品研發(fā)向競(jìng)爭(zhēng)前研究轉(zhuǎn)移。政府對(duì)基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵共性技術(shù)和前沿技術(shù)研究的投入規(guī)模不斷增強(qiáng)。

三是不斷調(diào)整政府科技管理職能。隨著我國(guó)從技術(shù)追趕向技術(shù)前沿邁進(jìn)，政府集政策制定、項(xiàng)目選擇、資金分配和項(xiàng)目管理等職能于一身的弊端越發(fā)凸顯，戰(zhàn)略規(guī)劃和政策制定與項(xiàng)目管理職能相分離逐步成為社會(huì)共識(shí)。十八大正式確立了科技主管部門(mén)負(fù)責(zé)政策制定，專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理的新體制，政策制定部門(mén)與執(zhí)行部門(mén)的分離得以啟動(dòng)。

2.3 發(fā)揮地方和基層積極性，實(shí)行自下而上的改革探索

我國(guó)科技體制改革40年的歷程表明，自下而上的改革試點(diǎn)是突破關(guān)鍵性體制障礙的重要手段。一是以高新區(qū)為載體實(shí)施管委會(huì)制度，營(yíng)造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)小環(huán)境。高新區(qū)是我國(guó)在若干創(chuàng)新條件較好的區(qū)域促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的重要組織創(chuàng)新。高新區(qū)模式的貢獻(xiàn)不僅在于孵化和集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)，更重要的是在行政管理體制改革推進(jìn)難的背景下，探索創(chuàng)立了相對(duì)精簡(jiǎn)高效的 “管委會(huì)”制度，為小區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)營(yíng)造較好的營(yíng)商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境。實(shí)踐表明，管委會(huì)制度對(duì)促進(jìn)高新區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。二是對(duì)一些爭(zhēng)議較大或短期難以實(shí)施的改革或政策，首先在高新區(qū)等少數(shù)地區(qū)率先實(shí)施，取得經(jīng)驗(yàn)后再向全國(guó)推廣。例如，在中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)實(shí)施科研人員股權(quán)激勵(lì)和科研經(jīng)費(fèi)改革試點(diǎn)等政策。近年來(lái)，一些改革拓展到高新區(qū)以外開(kāi)展試點(diǎn)，如在省、市范圍內(nèi)開(kāi)展 “全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)”等。

2.4 科技政策和創(chuàng)新政策從定向轉(zhuǎn)向普惠

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技水平提升，政府支持研發(fā)和創(chuàng)新活動(dòng)的思路和方式也在不斷轉(zhuǎn)變。從單一的以支持研發(fā)活動(dòng)為主的科技政策，向以更加綜合的覆蓋創(chuàng)新活動(dòng)全鏈條的創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)變；從對(duì)特定環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)的支持轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)；政策工具更加豐富，從更多使用直接財(cái)政資助轉(zhuǎn)向更多利用研發(fā)加計(jì)扣除等普惠性稅收政策；創(chuàng)新政策從注重供給側(cè)向供給與需求兼顧轉(zhuǎn)變，早期的科技政策主要著力于支持各類(lèi)創(chuàng)新主體加大研發(fā)投入，近十多年來(lái)，促進(jìn)新技術(shù)和新產(chǎn)品應(yīng)用的需求導(dǎo)向政策增多。

3 下一步科技體制改革的重點(diǎn)

歷經(jīng)40年改革與發(fā)展，基礎(chǔ)研究薄弱、核心和關(guān)鍵技術(shù)缺失、企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足和創(chuàng)新能力不強(qiáng)、政府對(duì)科技資源配置干預(yù)過(guò)多、科研管理方式與科技和創(chuàng)新規(guī)律不適應(yīng)等問(wèn)題仍然比較突出。除了發(fā)展階段原因外，很大程度上是由于制約創(chuàng)新的體制機(jī)制障礙仍未消除，一些符合創(chuàng)新規(guī)律的基礎(chǔ)性制度尚未建立。同時(shí)，從追趕到前沿，政府科技管理職能需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。新一輪科技體制改革應(yīng)繼續(xù)圍繞激發(fā)各類(lèi)創(chuàng)新主體的積極性和創(chuàng)造性，深化國(guó)家科技計(jì)劃和科研經(jīng)費(fèi)管理改革，破除束縛創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的制度障礙，釋放科技創(chuàng)新潛能，打造創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎。

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》，下同。圖1 政府資金和企業(yè)資金占R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出的比重變化

圖2 R&D人員全時(shí)當(dāng)量及其分布變化

圖3 規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)技術(shù)獲取和技術(shù)改造情況

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)型

要樹(shù)立政府支持R&D是為全社會(huì)提供公共品的理念，正確處理好政府與市場(chǎng)在科技與創(chuàng)新中的關(guān)系，防止片面追求科技投入的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。一是深化國(guó)家科技計(jì)劃和資金管理改革，建立技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制。加強(qiáng)國(guó)家科技計(jì)劃的統(tǒng)籌優(yōu)化，打破行政主導(dǎo)和部門(mén)分割，進(jìn)一步推動(dòng)科研資金管理科學(xué)化。二是轉(zhuǎn)變政府支持重心和方式。圍繞提高原始創(chuàng)新能力，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究在政府研究開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)中的比重，加強(qiáng)對(duì)制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵共性技術(shù)研究。以市場(chǎng)應(yīng)用為目的研發(fā)，技術(shù)路線和研究方向主要由市場(chǎng)決定。三是提高普惠性財(cái)稅政策支持力度，更強(qiáng)調(diào)政策的公平性和普惠性。

3.2 深化科研機(jī)構(gòu)法人制度改革

法人制度是決定高校和科研機(jī)構(gòu)治理機(jī)制、薪酬制度、經(jīng)費(fèi)管理制度、人事制度、與政府關(guān)系等機(jī)制的制度基礎(chǔ)，是對(duì)一系列管理制度和激勵(lì)機(jī)制的規(guī)定。有什么樣的法人制度，就有什么樣的管理制度和激勵(lì)機(jī)制。我國(guó)科研機(jī)構(gòu)實(shí)行事業(yè)單位法人制度，雖先后經(jīng)歷了所長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、承包責(zé)任制、鼓勵(lì)科研人員下海兼職、院所辦企業(yè)、分類(lèi)改革和并入企業(yè)、院所大轉(zhuǎn)制、擴(kuò)大自主權(quán)等階段性改革，但符合科研活動(dòng)規(guī)律的法人制度及其治理機(jī)制仍未建立。根本原因在于事業(yè)單位法人制度改革不到位，臨時(shí)性和非制度化的政策措施受到法人制度的束縛，難以突破。同樣，科研人員激勵(lì)制度不健全歸根結(jié)底是科研機(jī)構(gòu)法人制度和治理結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家從法人制度層面解決公立科研機(jī)構(gòu)激勵(lì)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，建立有利于科研機(jī)構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)代法人制度。

3.3 進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，提升企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力和能力

實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的關(guān)鍵是通過(guò)促進(jìn)公平和充分競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，消除 “創(chuàng)新抑制”，增加 “創(chuàng)新激勵(lì)”。改革開(kāi)放初期，政府要求企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)改造和研發(fā)投入，但企業(yè)始終缺乏積極性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的完善，各類(lèi)所有制企業(yè)的研發(fā)和創(chuàng)新的主動(dòng)性明顯提高?？梢?jiàn)，完善市場(chǎng)機(jī)制和創(chuàng)新環(huán)境，解決好創(chuàng)新主體的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題，是決定科技體制改革成效的一個(gè)重要前提。一是營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，構(gòu)建鼓勵(lì)創(chuàng)新的監(jiān)管新體制。深化 “放管服改革”，打破行政壟斷，營(yíng)造各種所有制企業(yè)公平獲得創(chuàng)新資源、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。對(duì)新商業(yè)模式、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品實(shí)行寬容、審慎監(jiān)管，更加注重安全、環(huán)境、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，強(qiáng)化質(zhì)量、節(jié)能、環(huán)境、安全等市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，形成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與政府監(jiān)管相結(jié)合的創(chuàng)新倒逼機(jī)制。二是加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。落實(shí)懲罰性賠償制度，加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)法官隊(duì)伍培養(yǎng)，擴(kuò)大行政執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)模，加強(qiáng)政府采購(gòu)和招投標(biāo)領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。三是加快發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，拓寬企業(yè)直接融資渠道。完善區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)和新三板交易制度，形成全國(guó)性市場(chǎng)與區(qū)域性市場(chǎng)有機(jī)聯(lián)系的多層次資本市場(chǎng)體系。

3.4 建設(shè)高效、開(kāi)放的國(guó)家創(chuàng)新體系

一是建立新型科研組織體系。擴(kuò)大高校和科研院所的自主權(quán)，建立健全高校和科研機(jī)構(gòu)治理機(jī)制。發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，建立對(duì)產(chǎn)學(xué)研合作組織予以穩(wěn)定和競(jìng)爭(zhēng)性支持相結(jié)合的資助機(jī)制。二是發(fā)展技術(shù)市場(chǎng)，健全技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制。推進(jìn)科研成果國(guó)有資產(chǎn)管理制度改革，化解現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理辦法和財(cái)務(wù)制度對(duì)成果轉(zhuǎn)化的約束。鼓勵(lì)發(fā)展專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)。促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研之間人才流動(dòng)，消除人才在企業(yè)和事業(yè)單位之間流動(dòng)的障礙，包括社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)，以及職務(wù)職稱和工資待遇等。三是提高國(guó)家創(chuàng)新體系開(kāi)放度，深度融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。提高國(guó)家科技計(jì)劃、創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)政策對(duì)外開(kāi)放水平，給予內(nèi)外資企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境，促進(jìn)跨國(guó)公司和跨國(guó)研發(fā)機(jī)構(gòu)更深地融入國(guó)家創(chuàng)新體系。積極參與知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)移和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)等重大國(guó)際規(guī)則制定，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)創(chuàng)新政策與國(guó)際規(guī)則的協(xié)調(diào)性。