孫百琦

摘 要：近年來，隨著我國扶貧事業(yè)的不斷推進，易地扶貧搬遷工程的實施成為完成脫貧攻堅任務的重要手段。本文聚焦搬遷移民的長期發(fā)展以及自給自足能力的實現(xiàn)，結合我國易地扶貧搬遷現(xiàn)狀，從資本視角詳細分析易地扶貧搬遷政策的實踐過程以及資金參與情況，分析其與移民實現(xiàn)“自我造血”功能的聯(lián)系，從而探討財政資金的注入以及稅收優(yōu)惠政策對移民實現(xiàn)“自我造血”功能的幫扶效應。最后，結合實際案例的分析，探討財稅政策的實施現(xiàn)狀并提出政策建議。

關鍵詞：易地扶貧搬;自我造血功能;財稅政策

中圖分類號：F323.8文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）04-0116-02

一、 我國易地扶貧搬遷現(xiàn)狀

易地扶貧搬遷政策是從根本上解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口脫貧問題的重要方式?，F(xiàn)階段，我國已進入脫貧攻堅關鍵階段，貧困人口普遍存在貧困程度深、脫貧難度大等問題。因此，對生活在自然資源匱乏地區(qū)的貧困人口，保證“易地搬遷脫貧”目標的實現(xiàn)就顯得尤為重要。

2016年 9月國家發(fā)改委制定了《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，要求到2020年要完成 981 萬建檔立卡貧困人口搬遷任務。 2016 年，全國共完成建檔立卡的 249 萬人易地扶貧搬遷任務。2017 年，易地扶貧搬遷340 萬建檔立卡貧困人口的任務如期完成。近年來，我國易地扶貧搬遷成效顯著，但同時搬遷戶思想認識不到位、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不到位、搬遷效率低等問題也在逐步顯現(xiàn)，如何能夠做到“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，幫助移民實現(xiàn)“自我造血”功能，真正擺脫貧困任重而道遠。

二、 易地扶貧搬遷移民“自我造血”實現(xiàn)路徑

易地扶貧搬遷移民“自我造血”功能的實現(xiàn)是一個貫穿“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”環(huán)節(jié)，使移民獲得可持續(xù)性生計改善，實現(xiàn)徹底脫貧的系統(tǒng)性工程。易地扶貧搬遷移民常年生活在自然環(huán)境惡劣、災害頻發(fā)地區(qū)，難以獲得充足的自然資源及社會資源以實現(xiàn)自我生存發(fā)展。因此，保證移民搬得出，離開資源匱乏的遷出地，保證有足夠資源以獲取生存資本，是移民實現(xiàn)“自我造血”功能的第一步。條件優(yōu)越、資源充足的安置地給移民提供了生存及發(fā)展需要的必要資源和更大的生計空間，使他們有機會獲得和使用更多的外部資源以實現(xiàn)生計資本的積累。

遷出之后，移民家庭進入經(jīng)濟恢復期，使安置區(qū)移民的生計可以通過可持續(xù)性的方式得到改善，實現(xiàn)在安置區(qū)穩(wěn)得住，是遷出成功的標志，也是實現(xiàn)移民“自我造血”功能的重要一步。搬遷移民全程參與經(jīng)濟恢復過程，利用易地扶貧搬遷政策所獲取的物質(zhì)資本和金融資本，以及在安置區(qū)所形成的新的社會網(wǎng)絡中所提供的社會資源，積極參與政府及社會提供的各類基礎性產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位，獲得穩(wěn)定的生計來源，促進資本自我生成能力的形成。

易地扶貧搬遷工程的目的不僅是使搬遷的貧困群眾達到貧困線以上，而且要扶持貧困群眾提升自我發(fā)展能力，最終實現(xiàn)“自我造血”。搬遷移民在達到穩(wěn)定生活的基本條件后，首先要充分發(fā)揮主觀能動性，意識到自身擁有可獲取和利用資源的機會，形成“自我造血”的理念;其次，充分利用所擁有教育資源，根據(jù)市場所需選擇適合自己且實用的培訓課程，提高自身綜合素質(zhì)及就業(yè)能力;最后，易地扶貧搬遷移民的自我發(fā)展，在很大程度上需要政府及社會的扶持。本地化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給移民提供了更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會，而公共社會保障機制則為搬遷群眾提供了基本保障。

三、 財稅政策對易地扶貧搬遷移民“自我造血”實現(xiàn)的幫扶路徑

財稅政策是財政參與扶貧的重要手段，參與易地扶貧搬遷的財稅政策主要包括以財政扶貧資金直接投入扶貧工程的支出型政策和為易地扶貧搬遷工程各個環(huán)節(jié)的實施提供稅收減免的稅收優(yōu)惠政策，其對易地扶貧移民搬遷居民“自我造血”功能實現(xiàn)的幫扶主要有以下三個方面：

（一）投入財政資金及引導其他資本參與保障資金需求

中央預算內(nèi)財政資金的投入是易地扶貧搬遷資金的重要組成部分，也是引導社會資本、金融資本參與扶貧的重要途徑。一方面易地扶貧搬遷規(guī)模不斷擴大，投資規(guī)模平均年增長率約26%，中央投資的平均年增長超過10%，總投資金額從“十一五”期間的106億元增加到“十三五”期間的9463億元，中央預算內(nèi)投資也從56億元增加到800億元。中央財政建立國家層面財政扶貧資金穩(wěn)定增長的有效機制，財政資金積極參與扶貧工程，是保障扶貧工程穩(wěn)定資金來源的基礎;另一方面，政府通過對社會組織、企業(yè)、個人實施財政直接補貼、財政貼息以及稅收優(yōu)惠政策等積極財稅政策，引導其他資金參與扶貧，發(fā)揮財政資金杠桿作用，降低財政資金所占比重。

（二）實施財稅優(yōu)惠政策扶持易地扶貧搬遷移民實現(xiàn)遷出、穩(wěn)住

財政方面，對于移民搬遷的財政補貼政策主要包括財政專項資金支持、專項補貼、貸款補貼等。對于分散安置的移民，多以貨幣形式直接補償;對于集中安置的移民，補償一般為住房、基礎設施、產(chǎn)業(yè)扶持、公共服務等補助形式。大多數(shù)省份的建檔立卡人口人均建房補助在2萬元左右，同步搬遷人口人均住房補助在1.2萬元左右。

對于易地扶貧搬遷工程項目的財政政策主要包括國家專項資金支持、政府購買、信貸補貼等。國家撥付專項資金對搬遷戶集中安置區(qū)的基礎建設和產(chǎn)業(yè)配套給予專項補貼、貸款補貼、項目獎勵等方面的補貼。遷入后，政府提供公益性崗位以及一些基礎就業(yè)崗位，中央財政撥付以工代賑資金，通過發(fā)放工資的形式為有需要的移民提供財政扶持。對銀行類金融機構向移民提供扶貧貸款予以財政貼息，設置小額信貸風險的擔保資金，根據(jù)情況為移民提供恢復生產(chǎn)發(fā)展的無抵押擔保貸款，為移民的創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供金融支持。

稅收優(yōu)惠方面，針對易地扶貧搬遷貧困人口，對按規(guī)定取得的住房建設補貼等與易地扶貧搬遷相關的貨幣化補償，免征個人所得稅;對按規(guī)定所取得的安置住房免征個人所得稅和契稅。針對易地扶貧搬遷項目實施主體，對其取得用于建設安置住房的土地、安置住房建設和分配的過程按規(guī)定免征相應契稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。

（三）為安置區(qū)可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境

財政方面，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持，要立足安置地及周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，通過財政扶貧資金入股等方式提供資金支持，培育龍頭產(chǎn)業(yè);政府采購相關產(chǎn)品，為其提供購買保障;為企業(yè)提供投資優(yōu)惠，加快發(fā)展安置區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)鏈，使其形成自我發(fā)展扶貧渠道。對于就業(yè)發(fā)展的扶持，主要是通過財政教育資金的投入和對農(nóng)村勞動力技能培訓的補貼為移民提高綜合素質(zhì)和就業(yè)技能創(chuàng)造條件。對于生活保障發(fā)展的扶持，中央財政撥付專項資金，在安置區(qū)進行公共基礎設施建設，提供公共服務，同時，完善移民的社會保障體系，使其在醫(yī)療、養(yǎng)老、社會救助等方面得到保障。

稅收方面，通過各項稅收減免優(yōu)惠政策，鼓勵搬遷移民創(chuàng)業(yè)，吸引企業(yè)投資。對于參與國家重點扶持的公共基礎設施項目的企業(yè)實施企業(yè)所得稅“三免三減半”政策;對于涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)項目的企業(yè)給予增值稅和企業(yè)所得稅方面不同程度的稅收優(yōu)惠減免、減免新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體部分稅收;對金融機構農(nóng)戶小額貸款的利息收入、涉農(nóng)貸款和中小企業(yè)貸款計提的貸款損失準備金給予相應的所得稅政策優(yōu)惠等。

四、 財稅政策幫扶易地扶貧搬遷居民“自我造血”實現(xiàn)的實踐經(jīng)驗及建議——以江西省贛縣為例

贛縣位于贛州市中部，下轄12鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，占地面積2993.09平方千米，人口64萬，境內(nèi)地形多為中低山丘陵地貌，仍有較多村民生活在深山、庫區(qū)等自然環(huán)境惡劣的地區(qū)，屬于革命老區(qū)、貧困山區(qū)、國家級貧困縣。2018年，贛縣計劃搬遷建檔立卡人口3356人，江西省撥付易地扶貧搬遷省級補助資金303萬元，中央撥付基礎建設投資2121萬元。對于移民安置點“三通一平”工程的實施，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府統(tǒng)一管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)具體進度對撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所專戶的項目資金，進行撥款。整合各有關部門資金，按規(guī)定對于建檔立卡貧困人口每人補助不低于2.5萬元，同步搬遷人口每人補助0.8萬元，對安置點基礎、后續(xù)扶持、公共服務設施建設按每人不超過3.275萬元補助。贛縣政府嚴格審核搬遷對象、控制住房建設面積、嚴格項目管理，同時，整合各部門資源，積極加快產(chǎn)業(yè)配置和移民培訓，開展農(nóng)村低保專項治理行動，落實健康扶貧等政策。贛縣的易地扶貧搬遷政策大大促進了當?shù)氐呢毨顺鲞M程，取得了成效，但同時也反映出現(xiàn)階段我國財稅政策在易地搬遷工程實施中出現(xiàn)的普遍問題。

從財政政策措施看，一是存在資金管理運用問題。易地扶貧資金規(guī)模大且參與管理部門多，粗放式財政補貼容易出現(xiàn)財政補貼不能及時到位，補貼效率低的情況。在資金使用上，對于配套設施建設、教育醫(yī)療等社會基本保障服務以及農(nóng)村勞動力技能培訓等方向的資金投入規(guī)模較小。二是缺乏穩(wěn)定的搬遷后財政資金支持?，F(xiàn)階段十三五規(guī)劃指出搬遷工程結束后富余的搬遷資金可用于后續(xù)扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并沒有明確的資金規(guī)劃，無法保證穩(wěn)定增長的資金投入。從稅收政策措施看，稅收政策多為普惠性政策，缺少對易地扶貧搬遷工程的針對性專項扶貧政策。現(xiàn)階段針對易地扶貧搬遷的稅收優(yōu)惠政策主要是關于搬遷建設及搬遷環(huán)節(jié)的，對移民的后續(xù)安置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策較少，缺少針對性投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)個人的針對性稅收優(yōu)惠政策。

因此，為了更好地落實易地扶貧搬遷工程，使其發(fā)揮更高效益，可從以下方面進行完善財稅政策：一是加強資金管理，優(yōu)化支出結構。增加對省市基建補貼，增加財政資金對安置區(qū)配套設施、公共服務建設的投入;嚴格對資金使用的管理，明確各級財稅部門職責，對財政資金使用進行明確公告、公示，在招標采購環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，完善考核機制。二是創(chuàng)新財稅扶貧運作方式，扶持移民后續(xù)發(fā)展。對特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移民自主專業(yè)合作社、“公司+ 農(nóng)戶”經(jīng)營模式、新型農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營等方面加大稅收優(yōu)惠力度;對喪失勞動能力或勞動能力脆弱的困難群眾，財政上實行兜底救助，加大最低生活保障救助，明確對特殊群體的稅收扶持政策。三是形成較完整的稅收體系，并且根據(jù)實際情況不斷完善。可以適當延長針對性的稅收優(yōu)惠政策期限，調(diào)整所得稅、商品稅課稅比重，減輕貧困群眾的負擔;增加稅收優(yōu)惠政策的針對性，盡可能考慮橫向縱向產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的同步發(fā)展。

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