文/雷 默

美、墨邊境上的隔離墻 ▲

1月19日，特朗普就“美國南部邊境的人道主義危機”和政府部分關(guān)門的問題發(fā)表“重大聲明”。他提議擴大對兩類難民群體的保護，以換取國會批準修美、墨邊境墻的50億美元。但民主黨籍眾議長佩洛西認為，這其中任何一項措施都不可能單獨在國會被通過，而這些措施加在一起也是不值得考慮的。

越來越多的跡象表明，這是一場在美國國內(nèi)政治深刻變動背景下，各方都不能輸?shù)舻臋?quán)力“割喉戰(zhàn)”，也是一場勢必會影響2020年大選的較量。

歷史之最

截至1月20日零時，開始于2018年12月22日零時的美國政府部分關(guān)門進入第30天。這意味著，在成為“創(chuàng)造歷史”的美國總統(tǒng)方面，特朗普又多了一項紀錄。

此前的最長紀錄，是在克林頓政府時期的1995年創(chuàng)造的，那一次政府部分關(guān)門持續(xù)了21天。最近一次持續(xù)時間相對較長的政府關(guān)門，是在奧巴馬政府時期的2013年，那一次因債務(wù)上限分歧而導(dǎo)致政府部分關(guān)門16天。最近特朗普聲稱，他不在乎關(guān)門持續(xù)數(shù)月甚至是數(shù)年。這話雖然是威脅，但他的確最可能創(chuàng)造后來者難以企及的新紀錄。

這次關(guān)門的起因，是關(guān)于57億美元聯(lián)邦預(yù)算的爭議。特朗普要求2019財年的預(yù)算中，包括在美國與墨西哥邊境建立隔離墻的57億美元費用。國會民主黨議員的態(tài)度是，同意撥款加強美、墨邊境安全，包括13億美元用于在美、墨邊境建立柵欄或障礙物，但撥57億美元建隔離墻則免談。

特朗普所要求的這筆預(yù)算，只占2019年美國聯(lián)邦總預(yù)算（4.4萬億美元）中的約千分之一，但由于政府任何一美元的花費都需要得到國會批準，這“千分之一”的效應(yīng)就被放大了。

由于包括國務(wù)院、財政部、農(nóng)業(yè)部、國土安全部、商務(wù)部、貿(mào)易代表辦公室等在內(nèi)的多個核心部門的預(yù)算，與這57億美元綁定在一起提交國會表決，國會的不放行就直接影響了這些部門的運作。這些部門所涉及的80萬聯(lián)邦雇員，因此而無薪休假或無薪工作。

在感嘆美國權(quán)力制約“實至名歸”的同時，也別忘了這種制度架構(gòu)令人唏噓的一面，尤其是當這次“超長待機”的政府停擺發(fā)生在不那么令人樂觀的年代。

有學(xué)者做過測算，2013年奧巴馬政府時期的那次政府關(guān)門，給美國經(jīng)濟造成的損失約為240億美元。對于GDP總量近20萬億美元的美國來說，幾百億美元或許不算什么，但需要注意的是，那時的美國經(jīng)濟和世界經(jīng)濟，總體上都處于金融危機后較為強勁的復(fù)蘇期。如今特朗普主政時期，無論是美國經(jīng)濟還是其他主要大國的經(jīng)濟，以及整個世界經(jīng)濟體系，都面臨巨大的不確定性。美國政府關(guān)門在歷史上并不是新鮮事，但這次的不同之處在于，它給美國內(nèi)外造成的不安，將上升到新的高度。這可謂是另一個“歷史之最”。

特朗普并沒有他在推特中所表現(xiàn)的那么淡定。《華盛頓郵報》與美國廣播公司1月8日至11日所做的民調(diào)顯示，53%的受訪者把政府關(guān)門的責(zé)任，歸咎于特朗普與國會共和黨，指責(zé)民主黨的只有29%。根據(jù)美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）的民調(diào)，美國民眾對在美、墨邊境建墻的態(tài)度，反對的比例高達56%。CNN民調(diào)還顯示，2018年12月政府關(guān)門以來，特朗普的支持率穩(wěn)定在37%，但不支持率上升了5個百分點，達到57%的歷史最高點。

民意的壓力，不可能不讓特朗普感到焦慮。2019年新年第二天，也是新國會開張（1月3日）的前一天，特朗普邀請國會民主、共和兩黨領(lǐng)導(dǎo)人在白宮會談，商討結(jié)束政府關(guān)門的事。由于國會民主黨領(lǐng)袖拒不妥協(xié)，雙方不歡而散。新國會開張第二天的1月4日，特朗普專門邀請參眾兩院民主黨領(lǐng)袖舒默和佩洛西在白宮進行了兩個小時的會談，依然是無果而終。

1月8日，特朗普就邊境墻問題發(fā)表全國電視講話，企圖通過民意給民主黨制造壓力。第二天，他再次要求舒默和佩洛西赴白宮共進午餐。據(jù)美國媒體報道，由于舒默和佩洛西在建墻預(yù)算上寸步不讓，特朗普說了一聲“再見”后，就怒氣沖沖地離場了。

“你為何不能讓政府開門，結(jié)束民眾的痛苦呢？”在那次會面上，舒默這樣問特朗普。特朗普的回答很干脆：“因為你們不給我想要的東西?！笔聦嵣?，國會民主黨以及部分共和黨議員，提出過先讓政府開門幾周，在此期間討論建墻事情的方案，但遭到了特朗普的拒絕。有美國評論人士稱，特朗普在國家大事上耍小孩子脾氣：“他在乎的只是能否得到自己想要的—兌現(xiàn)建墻的個人政治承諾，而不是作為總統(tǒng)該如何治國?！?/p>

據(jù)CNN報道，一位不愿透露姓名的共和黨議員助理表示，他們過去都是與理性的行為人打交道，即一旦陷入這樣的僵局，一方看不到解決問題的出口，就會考慮結(jié)束愚蠢的做法。“但像民意、政府關(guān)門所造成的傷害、自己所屬政黨的困境等觸發(fā)政策改變的通常因素，對于特朗普總統(tǒng)來說似乎都不起作用?！卑讓m里有一位史無前例的“非理性”主人，或許也是這場關(guān)門危機中的“歷史之最”。

權(quán)力游戲

為何一堵墻導(dǎo)致了美國歷史上時間最長的政府關(guān)門？有分析稱，這是美國政治內(nèi)部的意識形態(tài)之爭，即內(nèi)向、保守與開放、自由理念的對決，因為觸及政黨根本理念，所以無法妥協(xié)。

這種觀點認為，民主黨覺得隔離墻的象征意義太強，有損美國開放的國際形象。這種解釋高大上，卻不怎么接地氣。事實上，在加強邊境安全、阻止非法移民問題上，民主、共和兩黨長期以來并沒有根本分歧。在小布什政府時期的2006年，當時包括奧巴馬、希拉里和舒默等在內(nèi)的民主黨大佬，都曾一致投票撥款在美、墨邊境修建安全隔離設(shè)施。

“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！边@是孟德斯鳩在《論法的精神》中的名句。如果用這句話來審視如今的美國政府關(guān)門，不難看出它更像是一場權(quán)力游戲。這里面主要涉及總統(tǒng)與國會的權(quán)力之爭。

特朗普執(zhí)政兩年來，擴張總統(tǒng)權(quán)力的沖動是美國歷任總統(tǒng)中最強的，至少是之一。但與此同時，國會制約特朗普權(quán)力擴張沖動的意愿也更加明顯。國會掌控錢袋子，是對總統(tǒng)權(quán)力的硬性約束。從這個角度看，圍繞57億美元建墻費用較量的結(jié)果，也是檢驗總統(tǒng)與國會權(quán)力消長的試金石。

中美洲移民在美、墨邊境集會，攀爬邊境圍欄，申請美國庇護 ▲

對于國會的權(quán)力制約，總統(tǒng)并非沒有化解之道。僵局之下，美國輿論在熱議特朗普是否會宣布國家進入緊急狀態(tài)，他也公開表示自己有這個權(quán)力。

根據(jù)1976年生效的《國家緊急狀態(tài)法》，特朗普可以通過宣布國家進入緊急狀態(tài)，繞過國會動用其他資金在美、墨邊境修建隔離墻。自該法案生效以來，美國總統(tǒng)宣布國家進入緊急狀態(tài)的次數(shù)是58次，其中有31次的宣布至今仍在生效。特朗普兩年來宣布了三次，最近的一次理由是2017年制裁俄羅斯。

與外界想象的不同，美國總統(tǒng)宣布國家進入緊急狀態(tài)的門檻是很低的。關(guān)鍵的原因在于，該法案對何種狀態(tài)下可以宣布國家進入緊急狀態(tài)，并沒有做明確的定義，總統(tǒng)有絕對的裁量權(quán)。這也是為何42年間美國有58次進入“緊急狀態(tài)”的重要原因。

但為何特朗普在建墻問題上動用《國家緊急狀態(tài)法》會非同小可？因為此前的“緊急狀態(tài)”，幾乎都不直接涉及總統(tǒng)與國會之間的聯(lián)邦預(yù)算之爭。如果特朗普因57億美元的建墻費而動用該法案，等于說是在切國會最大的一塊權(quán)力蛋糕。此例一開，國會約束總統(tǒng)權(quán)力的最后一道防線，就岌岌可危了。

在這場權(quán)力游戲中，雖然特朗普面臨政治壓力，但他的攻勢不可謂不凌厲。據(jù)美國媒體報道，1月17日，國會眾議院議長佩洛西本打算率領(lǐng)國會代表團，乘坐美軍飛機訪問阿富汗。但特朗普以命令軍機不準起飛的方式，阻止這次國會外交行程。他給出的理由是，政府不開門就別想出國訪問（他也取消了美國代表團的達沃斯之行）。

根據(jù)美國憲法，特朗普是三軍統(tǒng)帥，有權(quán)調(diào)動任何軍事資源，在這事上佩洛西幾乎無力反擊。特朗普的這種做法，在美國歷史上并不多見，它折射的更深層次問題是：美國的制度設(shè)計解決了權(quán)力制衡問題，卻解決不了權(quán)力“合規(guī)作亂”的問題。換句話說，美國權(quán)力運作對政治人物個人修為的依賴，比想象中要大。

美國政治歷史中，國會與總統(tǒng)權(quán)力的此消彼長是一個趨勢。但這個趨勢中也蘊含著一個規(guī)律，即總統(tǒng)權(quán)力的每一次擴張，無一例外都發(fā)生在美國面臨重大危機的背景下，比如林肯政府時期（南北戰(zhàn)爭）、羅斯福政府時期（二戰(zhàn)）以及小布什政府時期（反恐戰(zhàn)爭）。特朗普沒有那樣的“便利”，所以他需要“制造危機”。1月8日特朗普關(guān)于邊境墻的電視講話，不可謂不“情真意切”（比如他說邊境警察在流血），但制造危機的意圖流露在字里行間。

對此，美國《大西洋月刊》的一篇文章這樣評價：“特朗普講話的真實意圖，并不是勸說美國民眾支持他建墻，而是說服他們美國正面臨一場非法移民危機?！痹撐倪€寫道，特朗普可能會輸?shù)絷P(guān)于政府關(guān)門的斗爭，但他未來的兩年總統(tǒng)任期，沒人真正知道他為了確保自己能贏而愿意打破多少規(guī)則。美國歷史的邏輯是，國家面臨危機，總統(tǒng)就有了擴張權(quán)力的契機。特朗普的邏輯是，為了能達到目的，規(guī)則是可以被僭越的。

政治算計

美國政府關(guān)門里有權(quán)力游戲，其間也充滿了政治算計。

2018年12月22日美國政府關(guān)門前，特朗普面臨著一連串的政治危機。正式關(guān)門前兩天，國防部長馬蒂斯宣布辭職。這位在民主、共和兩黨中名望頗高的國防部長，因與特朗普政見不合而走人，給特朗普造成的政治壓力是顯而易見的。

馬蒂斯宣布辭職的前一天，特朗普突然宣布從敘利亞撤軍。這個突如其來的決定是導(dǎo)致馬蒂斯辭職的直接原因，也讓特朗普的外交決策廣受質(zhì)疑。但關(guān)門危機出現(xiàn)后，無論是國會還是輿論，沒人再關(guān)心馬蒂斯的離開，或者駐敘利亞的美國大兵是否已經(jīng)回來。特朗普成功地以制造新危機化解了舊危機。

特朗普1月15日計劃“約談”的那幾位民主黨眾議員，有一個共同點，那就是他們都是2018年11月中期選舉中新當選的議員，在眾議院民主黨內(nèi)權(quán)力排序中，屬于離佩洛西這樣的核心較遠的基礎(chǔ)議員。更為關(guān)鍵的是，這些議員都帶有一定的反建制傾向，都來自“深紅”州，即特朗普2016年贏得選票的地區(qū)。據(jù)美國媒體報道，這些民主黨議員在支持建墻問題上，的確面臨較大的民意壓力。毫無疑問，特朗普的盤算是，希望從基層來瓦解民主黨高層。但他的希望落空了，佩洛西成功防止了黨內(nèi)“變節(jié)者”的出現(xiàn)。

雖然特朗普面臨壓力，但這是一場他無論如何也不想輸?shù)舻摹皯?zhàn)爭”。美國《國會山》1月14日一篇報道援引一位共和黨顧問的話說：“特朗普對選民最大的吸引力，是他不僅愿意戰(zhàn)斗，而且在戰(zhàn)斗中能贏。如果在事關(guān)他最大政治承諾的斗爭中輸?shù)舻脑?，那對?020年競選連任將是災(zāi)難性的。”

對于特朗普來說，成功連任才是最大的政治。這場博弈，被他當作了檢驗、鞏固政治基本盤的機會。根據(jù)上述《華盛頓郵報》的民調(diào)，雖然多數(shù)人（54%）反對建墻，但支持建墻的比例，從政府關(guān)門前的34%上升到了42%。這或許是他繼續(xù)愿意頂住壓力的原因之一。

不過，國會里的共和黨議員是否會繼續(xù)與特朗普共進退，則不好說。截至目前，在圍繞建墻而導(dǎo)致的政府關(guān)門問題上，共和黨議員總體上與特朗普保持一致。但與民主黨議員幾乎鐵板一塊不同，共和黨方面在如何打破僵局上要活躍得多。比如共和黨資深參議員林賽·格雷厄姆，在1月13日提出讓政府開門三周，在此期間與民主黨協(xié)商對策。1月14日，在共和黨參議員主導(dǎo)下，由共和、民主兩黨各7位議員組成的跨黨派小組，商討結(jié)束政府關(guān)門的方案。不難想象，民意的壓力正在讓越來越多的共和黨議員焦慮。

民主黨在等待時機。雖然目前還沒有出現(xiàn)共和黨議員倒戈的情況，但隨著政府關(guān)門危機的持續(xù)發(fā)酵，立場松動的共和黨議員在增多。有美國媒體統(tǒng)計，共和黨中的參議員傾向于先讓政府開門的，已經(jīng)從此前的兩三位增加到了8位。目前參議院中民主黨與共和黨的席位分別是47個和53個，如果在建墻問題上不再追隨特朗普的共和黨參議員增加到20位，就會在參議院形成67票的2/3多數(shù)。這種局面一旦出現(xiàn)，由于民主黨掌控眾議院，能輕易通過不滿足或者不完全滿足特朗普要求的預(yù)算案，這樣的預(yù)算案被參議院通過后，即便特朗普行使否決權(quán)也可以被參議院以2/3多數(shù)推翻。

這種前景對于特朗普來說無異于噩夢，原因還不在于可能要不到建墻的錢。據(jù)美國媒體報道，2019年2月，特別檢察官穆勒的“通俄門”調(diào)查將終結(jié)。如果穆勒提交的報告坐實特朗普“通俄”證據(jù)，那么可能出現(xiàn)的、在建墻問題上與特朗普保持距離的20位共和黨參議員，就足以構(gòu)成對特朗普的致命一擊。因為如果穆勒的調(diào)查報告對特朗普極為不利，民主黨掌控的眾議院幾乎肯定會發(fā)起彈劾，那么在參議院以2/3多數(shù)通過就有了可能性。等待那20票，這或許才是民主黨的終極政治算計。