崔蓓蕾

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制;食品安全;規(guī)制俘獲

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年3月15日

食品是人類賴以生存、繁衍的不可或缺因素，食品安全是人民生活的最基本保障。但是，長(zhǎng)期以來(lái)每年都會(huì)有食品安全事件爆出，我國(guó)食品安全也存在著諸多問(wèn)題。那么，現(xiàn)階段怎么才能保障食品安全，處置違法行為，如何進(jìn)行政府規(guī)制并進(jìn)行改進(jìn)成為很重要的問(wèn)題。

一、食品安全政府規(guī)制的理論依據(jù)

（一）外部性理論。外部性的產(chǎn)生來(lái)自于生產(chǎn)者或者消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他生產(chǎn)者或消費(fèi)者帶來(lái)的非市場(chǎng)性影響。負(fù)外部性情況下，某個(gè)主體的活動(dòng)會(huì)使他人或社會(huì)受損，而這個(gè)主體本身卻不會(huì)承擔(dān)成本。在現(xiàn)實(shí)中，負(fù)外部性例子大量存在于食品安全領(lǐng)域。“地溝油”、“瘦肉精”等事件反映出企業(yè)生產(chǎn)劣質(zhì)、不合格產(chǎn)品，違反法律法規(guī)，損害消費(fèi)者利益，喪失企業(yè)道德。這樣造成的后果是消費(fèi)者在接下來(lái)的購(gòu)買(mǎi)中，會(huì)因?yàn)橘?gòu)買(mǎi)不合格產(chǎn)品帶來(lái)的傷害而避免對(duì)該類食品的消費(fèi)，同時(shí)對(duì)同類誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)企業(yè)滋生不信任情緒，影響他們正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。這些事件所產(chǎn)生的負(fù)外部性，不僅會(huì)影響食品生產(chǎn)行業(yè)運(yùn)行，甚至還會(huì)引起社會(huì)的無(wú)效率。因此，食品安全領(lǐng)域降低負(fù)外部性、實(shí)現(xiàn)良好的運(yùn)轉(zhuǎn)，需要政府進(jìn)行有力的規(guī)制。

（二）信息不對(duì)稱。在食品安全領(lǐng)域，存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱行為。一方面體現(xiàn)在消費(fèi)者與食品加工企業(yè)之間，消費(fèi)者無(wú)法獲知食品加工和生產(chǎn)過(guò)程中的安全性，在購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品時(shí)，由于廣告效應(yīng)、名人效應(yīng)，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量深信不疑，因此在食品市場(chǎng)存在嚴(yán)重的逆向選擇。同時(shí)，食品生產(chǎn)加工企業(yè)會(huì)利用自身優(yōu)勢(shì)，考慮到自己企業(yè)的最大化收益，不顧或者輕視消費(fèi)者利益;另一方面體現(xiàn)在規(guī)制者與食品加工企業(yè)之間，規(guī)制者對(duì)企業(yè)的監(jiān)管體現(xiàn)在對(duì)生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控或抽測(cè)檢驗(yàn)產(chǎn)品質(zhì)量，但是食品加工企業(yè)供應(yīng)鏈系統(tǒng)規(guī)模龐大，規(guī)制者資源有限，無(wú)法對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)的所有環(huán)節(jié)和產(chǎn)品進(jìn)行全面深入的監(jiān)測(cè)。而且，食品種類、成分極其復(fù)雜，制定全面而且容易實(shí)施的檢測(cè)手段和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有一定的難度。

二、我國(guó)食品安全政府規(guī)制存在的問(wèn)題

食品安全監(jiān)管是政府的一項(xiàng)基本職能，食品安全保障機(jī)構(gòu)要做出適合的制度安排，不斷提升食品安全治理能力，確保食品安全。為了消費(fèi)者的利益，我國(guó)通過(guò)多種方法，逐步構(gòu)建了食品安全監(jiān)管法律體系與監(jiān)管機(jī)制。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)指出，要對(duì)食品安全高度重視，作為工作中的重中之重。一方面對(duì)企業(yè)主體實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，實(shí)行嚴(yán)厲的處罰;另一方面要對(duì)企業(yè)堅(jiān)持最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，市場(chǎng)監(jiān)督總局要加強(qiáng)對(duì)食品安全的指導(dǎo)、督查和協(xié)調(diào)。但是，在政府規(guī)制過(guò)程中，仍然存在著一些不可避免的問(wèn)題。

（一）食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置完整但規(guī)制效率不高。目前，我國(guó)食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)包括衛(wèi)生行政部門(mén)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督局等，形成了一套從上到下的執(zhí)法體系。在這套食品安全規(guī)制體系之下，存在著繁多的部門(mén)機(jī)構(gòu)，規(guī)制部門(mén)也存在多頭規(guī)制與規(guī)制缺位并存的問(wèn)題。多頭規(guī)制涉及到多個(gè)規(guī)制部門(mén)，各政府規(guī)制部門(mén)之間管理模式不同，當(dāng)某一問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，各個(gè)政府規(guī)制部門(mén)之間會(huì)相互推諉，不主動(dòng)承擔(dān)起責(zé)任。事實(shí)上，食品安全中的有些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同時(shí)涉及多個(gè)“規(guī)制環(huán)節(jié)”。當(dāng)涉及到多環(huán)節(jié)規(guī)制時(shí)，多部門(mén)之間會(huì)存在交叉錯(cuò)位的情況，這樣會(huì)造成政府資源浪費(fèi)和規(guī)制效率低下。

（二）食品安全存在規(guī)制俘獲問(wèn)題。食品生產(chǎn)企業(yè)遍布全國(guó)各地，食品安全法也賦予了縣級(jí)以上行政單位對(duì)管轄內(nèi)食品安全的監(jiān)管責(zé)任與權(quán)力。在食品安全規(guī)制過(guò)程中，規(guī)制者的主要任務(wù)是以獨(dú)立性的態(tài)度來(lái)提供能夠有效治理食品安全問(wèn)題的規(guī)制。規(guī)制俘獲理論認(rèn)為，政府實(shí)施規(guī)制，最后獲益的是被規(guī)制者，能為被規(guī)制者提供額外的收益。在實(shí)際規(guī)制過(guò)程中，規(guī)制體系中的很多環(huán)節(jié)，都存在明顯的權(quán)利尋租的空間。政府是權(quán)力機(jī)關(guān)部門(mén)，違法企業(yè)與政府之間的利益交換行為，會(huì)扭曲企業(yè)的激勵(lì)約束機(jī)制，導(dǎo)致更嚴(yán)重的權(quán)力尋租。很多地方政府追求GDP效應(yīng)，會(huì)忽視規(guī)制的公正性，很容易導(dǎo)致規(guī)制俘獲問(wèn)題。

（三）食品安全標(biāo)準(zhǔn)體制欠缺，存在滯后性。食品安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生，實(shí)施科學(xué)而嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系能保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏必要的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，存在滯后性。食品添加劑等產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、餐飲操作衛(wèi)生規(guī)范等規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)、殘留農(nóng)藥殘留值標(biāo)準(zhǔn)仍不完善，也達(dá)不到發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)程度，與之仍有差距。在食品安全標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的過(guò)程中，也存在著缺乏系統(tǒng)性、實(shí)用性的缺點(diǎn)，不能很好地保障消費(fèi)者的食品安全。以“瘦肉精”時(shí)間為例，養(yǎng)殖業(yè)不屬于《食品安全法》，難以進(jìn)行規(guī)制。新的《食品安全法》做了很多新規(guī)定，但只是原則性規(guī)定，各種配套規(guī)章修改、協(xié)調(diào)還需要漫長(zhǎng)的過(guò)程。

三、食品安全政府規(guī)制對(duì)策

（一）明確規(guī)制政府主體的權(quán)利和責(zé)任，加強(qiáng)績(jī)效考核。政府規(guī)制有效性的前提是形成權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)高效的食品安全規(guī)制政府機(jī)構(gòu)體系。首先，要對(duì)規(guī)制環(huán)節(jié)進(jìn)行明確分工，一個(gè)規(guī)制環(huán)節(jié)明確由某個(gè)主體部門(mén)負(fù)責(zé)，其他主體不參與。各規(guī)制政府主體權(quán)利和責(zé)任分配明確，避免同時(shí)進(jìn)行規(guī)制造成資源浪費(fèi)，也避免各部門(mén)之間相互推卸責(zé)任，造成工作疏漏。同時(shí)，也要增強(qiáng)各規(guī)制主體間的有效性和整體性，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)無(wú)縫銜接，加強(qiáng)規(guī)制主體機(jī)構(gòu)間合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。另外，也要加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提高能力水平;其次，在現(xiàn)行體制下，打破GDP優(yōu)先的政策，將食品安全與消費(fèi)者利益更多地納入地方政府績(jī)效考核來(lái)改善地方政府監(jiān)管缺位的狀況。通過(guò)將食品安全納入政府績(jī)效考核，有助于提高執(zhí)法者對(duì)消費(fèi)者利益的重視程度，降低政策性負(fù)擔(dān)和企業(yè)利益對(duì)政府監(jiān)管執(zhí)法的影響，使地方政府更好地實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管來(lái)保障食品安全。

（二）充分利用社會(huì)監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的規(guī)制。近年來(lái)，公眾了解的食品安全事故信息大多是由媒體報(bào)道、消費(fèi)者社會(huì)監(jiān)督資源曝光得來(lái)，在巨大的輿論和社會(huì)監(jiān)督下，政府迅速對(duì)事故原因展開(kāi)調(diào)查，并對(duì)違法單位作出處罰來(lái)維護(hù)消費(fèi)者利益。食品安全與每個(gè)人的利益息息相關(guān)，社會(huì)監(jiān)督具有不受政策性負(fù)擔(dān)影響的優(yōu)點(diǎn)，不會(huì)出現(xiàn)規(guī)制俘獲，集各方力量利用社會(huì)監(jiān)督公開(kāi)曝光造假者，使規(guī)制效力得到更有效的保障。同時(shí)，要充分利用社會(huì)監(jiān)督加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的規(guī)制。在食品安全領(lǐng)域，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)存在“不作為”、“規(guī)制俘獲”現(xiàn)象，政府所擁有的權(quán)利很容易使食品安全領(lǐng)域出現(xiàn)權(quán)力尋租。因此，需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的規(guī)制，利用社會(huì)監(jiān)督營(yíng)造公正的、有效的食品安全監(jiān)督體系，保障食品生產(chǎn)的安全性。

（三）加大企業(yè)主體監(jiān)管責(zé)任，實(shí)施激勵(lì)兼容政策。近兩年的食品安全事件中，保健品、餐廳飲食不衛(wèi)生事故發(fā)生率高，亂象叢生，危害公眾。而我國(guó)從事食品行業(yè)的企業(yè)和個(gè)體戶數(shù)量龐大，加大企業(yè)主體監(jiān)管責(zé)任，不僅僅是食品生產(chǎn)企業(yè)，也包括食品銷(xiāo)售、流通企業(yè)。保障食品安全是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者最基本的行為準(zhǔn)則，因此要強(qiáng)調(diào)食品企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，用嚴(yán)格的監(jiān)管制度使企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任。在食品安全事件爆發(fā)后，政府通常向生產(chǎn)部門(mén)追究責(zé)任，流通、銷(xiāo)售企業(yè)幾乎不負(fù)責(zé)任。因此，政府應(yīng)該把食品安全監(jiān)管責(zé)任向整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈延伸，包括生產(chǎn)、銷(xiāo)售、流通企業(yè)，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。與此同時(shí)，政府還應(yīng)該制定激勵(lì)性的鼓勵(lì)政策，使食品生產(chǎn)企業(yè)明確依法生產(chǎn)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)者至上的理念，并完善對(duì)違法企業(yè)的懲罰性賠償機(jī)制和對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)償機(jī)制。

（四）健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化監(jiān)管，嚴(yán)格控制市場(chǎng)準(zhǔn)入。健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化監(jiān)管，包括完整產(chǎn)業(yè)鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)食品安全的全方位監(jiān)測(cè)。食品產(chǎn)業(yè)鏈中，某一部分出現(xiàn)瑕疵都會(huì)牽連到整改系統(tǒng)的安全性，更加突出規(guī)范化監(jiān)管的重要性。同時(shí)，嚴(yán)格控制市場(chǎng)準(zhǔn)入，健全我國(guó)食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度尤其重要。從事食品生產(chǎn)加工的企業(yè)必須具備相應(yīng)的資格，例如生產(chǎn)設(shè)備合格、檢測(cè)手段完善、內(nèi)部控制管理制度嚴(yán)謹(jǐn)?shù)龋M(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格化，必須獲得《食品生產(chǎn)許可證》，出廠檢測(cè)合格并加封市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)志，以達(dá)到安全的產(chǎn)品生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)。政府規(guī)制機(jī)構(gòu)要對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)加強(qiáng)規(guī)制，對(duì)其從業(yè)資格申請(qǐng)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證結(jié)果等進(jìn)行全面審核監(jiān)督，嚴(yán)格按照國(guó)家準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

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