施欣彤

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù);財(cái)政負(fù)擔(dān);供給改革;引進(jìn)外資

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年4月18日

一、引言

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大改變。根據(jù)國(guó)際社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)在2000年已經(jīng)進(jìn)入到老齡化社會(huì)，老年人撫養(yǎng)比不斷上升，1990～2015年間上升6%。陳艷玫等（2018）運(yùn)用人口年齡移算模型研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)下老齡人口數(shù)量增速逐年加快;老齡人口向高齡發(fā)展，高齡人口增速加快。2017年新的政府工作報(bào)告中提到了養(yǎng)老的相關(guān)問(wèn)題，2018年各項(xiàng) “新政”相繼出臺(tái)，29個(gè)省市放開養(yǎng)老市場(chǎng)，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。老年人的生活質(zhì)量保障是一個(gè)公共政策問(wèn)題，供給的充分性是首要要求，如果退休后無(wú)法維持退休前的生活狀態(tài)，將不可避免地給社會(huì)帶來(lái)負(fù)擔(dān)。然而，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)依舊十分落后，主要問(wèn)題有養(yǎng)老行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失、相關(guān)制度政策體制不完善、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)保證機(jī)制不健全等。

養(yǎng)老市場(chǎng)的發(fā)展依賴于政府的資金投入。海龍、尹海燕（2012）運(yùn)用ARIMA模型研究了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持;韓俊江、王天鑫（2015）研究了人口老齡化背景下養(yǎng)老服務(wù)供給和老年人生活保障的財(cái)政支持問(wèn)題;童暉（2014）針對(duì)如何建立政府與市場(chǎng)的關(guān)系，如何進(jìn)行養(yǎng)老體系的建設(shè)進(jìn)行了分析;等等。但養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政支持能力的量化研究依然很少，而這正是本文的研究重點(diǎn)。2016年3月5日公布的政府工作報(bào)告明確了2016年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)（6.5%～7%），給我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)劃定了明確區(qū)間，財(cái)政收入是否還能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到關(guān)注。

二、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資金投入測(cè)算及財(cái)政負(fù)擔(dān)分析

政府財(cái)政性資金的投入是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金來(lái)源的主要部分，資金規(guī)模直接關(guān)系到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部胡祖銓博士在《我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政性資金投入規(guī)模研究》一文中指出，“十三五”期間，政府在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的投入進(jìn)一步加大，合計(jì)投入2，908億元，年均581.6億元。他對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政性資金的規(guī)模和缺口進(jìn)行了測(cè)算，如表1所示。（表1）

（一）養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政性資金投入規(guī)模預(yù)測(cè)。根據(jù)表1中數(shù)據(jù)可以粗略算出每年財(cái)政性資金在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入的環(huán)比增長(zhǎng)率，大概都在16.5%左右。若增速在短期內(nèi)沒(méi)有太大波動(dòng)，可利用增長(zhǎng)模型預(yù)測(cè)出未來(lái)幾年內(nèi)財(cái)政性資金在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入規(guī)模。根據(jù)以上分析，取reve0為2013年我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政性資金投入規(guī)模，將財(cái)政性資金投入規(guī)模關(guān)于年度的變動(dòng)表示如下：

基于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值隨時(shí)間的變動(dòng)關(guān)系及財(cái)政收入與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的關(guān)系，可對(duì)2019～2025年財(cái)政收入預(yù)測(cè)，并計(jì)算養(yǎng)老資金投入規(guī)模在財(cái)政資金中的占比作為財(cái)政負(fù)擔(dān)，見(jiàn)表4。（表4）

從財(cái)政資金缺口看，在財(cái)政資金投入規(guī)模增速不變的情況下，到2022年資金缺口轉(zhuǎn)負(fù)為正，說(shuō)明養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政性資金投入總計(jì)將超過(guò)政府承擔(dān)的養(yǎng)老投資需求。這一方面得益于財(cái)政資金投入力度的加大，另一方面是因?yàn)橘Y金來(lái)源渠道不斷拓寬，減少了政府作為供給主體承擔(dān)的資金。這有利于充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。

從財(cái)政負(fù)擔(dān)看，在財(cái)政資金投入規(guī)模增長(zhǎng)速度保持不變的情況下，政府支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金支出負(fù)擔(dān)逐年增加。實(shí)際上，從“十二五”規(guī)劃開始，此投入比重就不斷加大。過(guò)去幾年中，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)支出占比從2013年的0.19%上升到2017年的0.28%，其中的原因可能是隨著中國(guó)人口老齡化的加劇和社會(huì)的進(jìn)步，傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老不再能滿足老年人的需求，建設(shè)新型的養(yǎng)老體系需要更多的資金。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老模式不斷發(fā)展，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”等理念提出，新的時(shí)代背景對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的設(shè)施條件提出了更高的要求，加大財(cái)政投入是必須的也是必然的。從預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)看，到2025年，養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政負(fù)擔(dān)將達(dá)到0.58%，制定合適的政策推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展至關(guān)重要。

三、降低養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財(cái)政負(fù)擔(dān)的對(duì)策建議

盡管我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的資金投入逐年上升，但養(yǎng)老資金供求矛盾突出，政府扶持政策落實(shí)還不到位。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)勢(shì)在必行，發(fā)揮市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)中的作用，引入多元化的養(yǎng)老投資主體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。

（一）基于PPP模式的養(yǎng)老服務(wù)供給改革。2017年8月18日，財(cái)政部、民政部、人社部下發(fā)了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金[2017]86號(hào)），鼓勵(lì)社會(huì)資本拓展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)。意見(jiàn)特別提出，要利用PPP模式轉(zhuǎn)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，吸引更多的民間資本加入養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)營(yíng)管理。自PPP模式從一種市場(chǎng)投融資手段逐漸演變成市場(chǎng)和社會(huì)共同提供公共產(chǎn)品的供給方式，將PPP模式引入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，通過(guò)PPP模式撬動(dòng)資金杠桿成為解決養(yǎng)老服務(wù)供求矛盾，引導(dǎo)民間資本有序進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的助推器。截至2017年8月底，全國(guó)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的養(yǎng)老項(xiàng)目有321項(xiàng)，合計(jì)金額約1，915.269億元。從項(xiàng)目投資的單筆金額來(lái)看，投資金額在600萬(wàn)到130億元間不等。最早的入庫(kù)項(xiàng)目在2012年發(fā)起，2015～2016年高速發(fā)展。近3年的時(shí)間內(nèi)發(fā)起的項(xiàng)目占全部入庫(kù)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的比重近90%。PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的落地率約為26.6%，處于識(shí)別和準(zhǔn)備階段的PPP養(yǎng)老項(xiàng)目有257個(gè)，加上已落地約70個(gè)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目，預(yù)計(jì)到2019年，我國(guó)約有138個(gè)處于采購(gòu)或執(zhí)行階段的PPP養(yǎng)老項(xiàng)目。具體項(xiàng)目發(fā)起時(shí)間如圖1所示。（圖1，數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心）

PPP項(xiàng)目以“多贏”為合作理念，通過(guò)構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估框架可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式能有效幫助私人企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的特性使其在各領(lǐng)域得以快速發(fā)展。PPP模式的養(yǎng)老服務(wù)供給通過(guò)政府與社會(huì)簽訂協(xié)議的方式，從兩個(gè)方面解決了民營(yíng)資本在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展持續(xù)性問(wèn)題。一方面增加了民間資本在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存活的可能性，成功地挑起民間資本進(jìn)入的積極性。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資期長(zhǎng)、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大的特征讓許多投資者望而卻步。民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)份額小，沒(méi)有政策的引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)沒(méi)有積極性。在PPP模式下私有資本得以涌入，政府與民營(yíng)企業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，打破政府壟斷的僵局，在很大程度上彌補(bǔ)了財(cái)力缺口;另一方面民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大都收費(fèi)較高、社會(huì)認(rèn)可度低，這導(dǎo)致了不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空床率高，引起資源的浪費(fèi)，也加大了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生存下去的難度。而PPP模式的這種協(xié)議的方式削弱了社會(huì)資本的逐利性，解決了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較高，普通人承擔(dān)不起的問(wèn)題，充分配置市場(chǎng)資源，讓更多人享受到優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，推動(dòng)了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

（二）放寬外資準(zhǔn)入限制，助力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。2016年國(guó)家印發(fā)了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)迎來(lái)新政。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有26個(gè)省市明確提出養(yǎng)老市場(chǎng)向外資開放。外資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展對(duì)引入新鮮的養(yǎng)老理念、成熟的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)大有裨益。不少國(guó)外投資者也看好中國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)的發(fā)展?jié)摿Α０靥┩顿Y集團(tuán)的創(chuàng)始人和管理合伙人沃特爾·巴特勒曾向《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示中國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)展前景樂(lè)觀，有很多創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，他愿意將歐美發(fā)達(dá)國(guó)家創(chuàng)新的好產(chǎn)品引入到中國(guó)來(lái)。根據(jù)中國(guó)社科院老年研究所的估計(jì)，中國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)的商機(jī)約1，000億元，到2030年有望增至萬(wàn)億。法國(guó)、美國(guó)、日本、韓國(guó)已在我國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)展開布局，不少地區(qū)外資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展起來(lái)。主要外資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)概況如表5所示。（表5）

外資的引入能有效刺激國(guó)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。當(dāng)外資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)，在相同的外部市場(chǎng)環(huán)境的條件下，競(jìng)爭(zhēng)壓力促使國(guó)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加速技術(shù)水平的提升，這有利于增加產(chǎn)出、拉動(dòng)內(nèi)需、增加國(guó)民收入并進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政性資金在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入的增長(zhǎng)，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買更先進(jìn)的設(shè)備和服務(wù)技術(shù)研發(fā)提供了資金來(lái)源。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)力工資隨之上漲，增加勞動(dòng)積極性，利于引入先進(jìn)人才，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，由此進(jìn)入到一個(gè)良性循環(huán)的過(guò)程。但是，任何事情都具有兩面性。如果外資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的引入對(duì)我國(guó)公立和民營(yíng)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了沖擊，或是為了一味地追求利潤(rùn)而投資于高端養(yǎng)老，提高成本，阻礙普通家庭享受養(yǎng)老服務(wù)，這都會(huì)造成養(yǎng)老市場(chǎng)的混亂。因此，政府監(jiān)管必不可少。

（三）發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。盡管引入民間資本及放寬外資進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)限制是緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)和解決養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾的重要手段，但政府仍是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資主體。首先，由于養(yǎng)老服務(wù)具有公共屬性，完全依靠市場(chǎng)提供，讓投資者依靠提供養(yǎng)老服務(wù)回收資金可行性很低。只有依靠政府部門才能在養(yǎng)老市場(chǎng)注入活力，提高資金使用效率，增加養(yǎng)老設(shè)施供給。其次，由于地區(qū)間發(fā)展程度的差異，不同省市養(yǎng)老設(shè)備和居民的思想觀念也各不相同。這會(huì)造成養(yǎng)老市場(chǎng)地區(qū)發(fā)展的不平衡。再加上資金的趨利避害的屬性，如果將資本赤裸裸地暴露在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，一些落后地區(qū)的養(yǎng)老市場(chǎng)將會(huì)萎縮。因此，中央政府應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，從宏觀角度做好資金的調(diào)配，針對(duì)各地區(qū)的老年人口數(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r撥付資金，縮小地區(qū)間的發(fā)展差異。為建立一個(gè)覆蓋面廣的社會(huì)保障體系，政府可以創(chuàng)立一種社會(huì)契約，明確每個(gè)公民的財(cái)政責(zé)任和社會(huì)權(quán)利，通過(guò)普遍稅收和繳費(fèi)提供普遍的社會(huì)保護(hù)。此外，為拓寬融資渠道，政府可以建立金融創(chuàng)新試點(diǎn)，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資特點(diǎn)設(shè)計(jì)養(yǎng)老投資基金等系列金融投資產(chǎn)品，吸引更多的金融機(jī)構(gòu)加入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。為提高財(cái)政資金的使用效益，可以建立財(cái)稅基績(jī)效考評(píng)機(jī)制，通過(guò)考評(píng)結(jié)果準(zhǔn)確反饋養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地進(jìn)行改進(jìn)。因此，政府要不斷探索先進(jìn)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展路線，出臺(tái)創(chuàng)新性政策，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，積極有效引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本有序進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。對(duì)民營(yíng)資本，可采取減稅等政策優(yōu)惠措施，保護(hù)好其在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性，形成政府支持引導(dǎo)、政府和社會(huì)資本合作、外資助力的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好格局。

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