廖甍
[提要] 政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分問(wèn)題是當(dāng)前各級(jí)政府都迫切需要解決和社會(huì)各界都很關(guān)注的重大問(wèn)題。本文認(rèn)為:政府事權(quán)不清是導(dǎo)致支出責(zé)任不確定的根本原因,中國(guó)的國(guó)情是導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的重要因素。理清各級(jí)政府事權(quán),深化政府職能轉(zhuǎn)變,規(guī)范各級(jí)支出責(zé)任,強(qiáng)化績(jī)效考評(píng)工作,建立合理調(diào)控機(jī)制,是建立政府事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度的有效途徑,更是擺在我們面前的重要任務(wù)。
關(guān)鍵詞:事權(quán)與支出;績(jī)效考評(píng);政府職能轉(zhuǎn)變
基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目:“武陵山連片特困地區(qū)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動(dòng)發(fā)展”(批準(zhǔn)號(hào):13XMZ085)
中圖分類(lèi)號(hào):F812.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
收錄日期:2019年2月20日
引言
中國(guó)財(cái)政體制于1994年實(shí)行的分稅制改革盡管取得的成效顯著,基本適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要(謝旭人,2009),但是一個(gè)突出的問(wèn)題是公共支出地方化,即低層級(jí)的政府承擔(dān)的支出責(zé)任比高層級(jí)的政府承擔(dān)的支出責(zé)任更多,造成事權(quán)在上而事責(zé)在下,引致事權(quán)與支出責(zé)任分化的問(wèn)題(馬萬(wàn)里,2018),因而引發(fā)地方政府社會(huì)性公共服務(wù)支出不足以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡(馬萬(wàn)里,2015)。中央與地方事權(quán)的科學(xué)劃分是深化經(jīng)濟(jì)體制改革中的關(guān)鍵問(wèn)題,明確中央與地方的職責(zé)權(quán)限,對(duì)于完善金融體制、財(cái)稅,加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控和促進(jìn)地方積極性具有重要的現(xiàn)實(shí)意義(謝旭人,1995)。因此,中共十八屆三中全會(huì)首次提出了要“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”;在此基礎(chǔ)上,中共十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。學(xué)界對(duì)此的研究也汗牛充棟。馬萬(wàn)里(2018)指出,應(yīng)該系統(tǒng)地研究政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分邏輯進(jìn)路,應(yīng)該加強(qiáng)體制保障與法治匹配;劉承禮(2016)認(rèn)為,可以考慮通過(guò)改革財(cái)政和行政體制以此優(yōu)化事權(quán)和支出責(zé)任劃分因而為政府間關(guān)系立法;李森(2017)通過(guò)研究,提出了通過(guò)采用“功能覆蓋型競(jìng)爭(zhēng)性轄區(qū)”模式、“多中心治理”模式和“就近一致”模式來(lái)協(xié)調(diào)公共產(chǎn)品受益范圍多樣性與政府級(jí)次有限性矛盾;賈康、白景明(2002)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)、健全轉(zhuǎn)移支付,完善分級(jí)財(cái)政以及推進(jìn)農(nóng)村區(qū)域和基層政府轄區(qū)生產(chǎn)要素流動(dòng)的制度創(chuàng)新;楊志勇(2016),認(rèn)為事權(quán)的穩(wěn)定性和確定性是事權(quán)劃分的重點(diǎn),政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵,通過(guò)形成一套機(jī)制確保已確定的事權(quán)不易被改變進(jìn)而增強(qiáng)財(cái)政體制的激勵(lì)功能。
討論政府事權(quán)的劃分問(wèn)題,一個(gè)總的要求是必須與我國(guó)具體政治環(huán)境和社會(huì)條件相適應(yīng),不能以他國(guó)的模式生搬硬套。我國(guó)國(guó)家權(quán)力是經(jīng)過(guò)層層委托代理實(shí)現(xiàn)的,上級(jí)委托下級(jí),下級(jí)接受上級(jí)委托,并建立單向的委托關(guān)系。這種特定的國(guó)情決定了我國(guó)特有的事權(quán)劃分方式——事權(quán)要素劃分。按事權(quán)要素劃分,各級(jí)政府的事權(quán)是不同的,所有決策都是自上而下執(zhí)行的,這是我國(guó)事權(quán)劃分的總體特征,這與西方完全不同。在我國(guó),下級(jí)政府的事權(quán)往往取決于上級(jí)政府。下級(jí)政府干什么,要由上級(jí)政府來(lái)安排。當(dāng)下級(jí)政府沒(méi)有足夠的財(cái)力來(lái)履行某一項(xiàng)事權(quán)時(shí),這一事權(quán)的履行則由各級(jí)政府共擔(dān),共同負(fù)責(zé)。因此,只有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),才能更好地理解現(xiàn)存的一些問(wèn)題,也才能使問(wèn)題得到有效解決。
一、政府間事權(quán)劃分存在的問(wèn)題
(一)政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配問(wèn)題。當(dāng)前,政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配問(wèn)題,主要反映在兩個(gè)方面:一是上級(jí)出政策,下級(jí)來(lái)買(mǎi)單,引起不匹配;二是擴(kuò)大社會(huì)責(zé)任,政府被動(dòng)買(mǎi)單。上級(jí)出政策,下級(jí)來(lái)買(mǎi)單,主要是指上級(jí)政府各個(gè)部門(mén)發(fā)文件,要求下級(jí)政府貫徹落實(shí)的事項(xiàng)。有些事項(xiàng)體現(xiàn)為下級(jí)政府的事權(quán),是必須完成的任務(wù);有些任務(wù)是一次性的,但多數(shù)是長(zhǎng)期性的,屬于政府職能的擴(kuò)展,也是政府與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整的結(jié)果。事權(quán)擴(kuò)大是上級(jí)政府的決策,而所需財(cái)力主要靠下級(jí)政府自己想辦法解決,形成下級(jí)買(mǎi)單。這使下級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)力都處于不確定性狀態(tài),導(dǎo)致兩者難以匹配。
政府被動(dòng)服務(wù)主要指下級(jí)政府部門(mén)為了各類(lèi)考核或者維護(hù)穩(wěn)定和諧局面,迫于社會(huì)壓力不得不行使的事權(quán),這類(lèi)事權(quán)表面上看有其合理性,但內(nèi)在反映了政府事權(quán)責(zé)任的不清和政府職能轉(zhuǎn)換問(wèn)題。
(二)橫向部門(mén)間財(cái)政關(guān)系缺乏基本規(guī)則。政府各項(xiàng)職能的履行離不開(kāi)政府各個(gè)部門(mén),各部門(mén)政策的出臺(tái)都需要各級(jí)政府財(cái)力的支撐。但各部門(mén)出臺(tái)政策主要考慮的是必要性和“收益”大小,而其可能性以及風(fēng)險(xiǎn)考慮不多,往往沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和財(cái)力論證,包括轉(zhuǎn)移支付的能力、下級(jí)財(cái)政配套能力的論證,甚至根本沒(méi)有考慮財(cái)力這個(gè)基本條件。
橫向部門(mén)間的事權(quán)與財(cái)力缺乏匹配的機(jī)制,導(dǎo)致縱向政府之間的事權(quán)與財(cái)力不匹配。上級(jí)各個(gè)部門(mén)只顧點(diǎn)菜,導(dǎo)致下一級(jí)政府的支出責(zé)任處于嚴(yán)重不確定性狀態(tài),無(wú)法預(yù)期。上級(jí)各個(gè)部門(mén)點(diǎn)菜與上級(jí)財(cái)政所能提供的財(cái)力之間缺乏協(xié)調(diào),上級(jí)部門(mén)引發(fā)的事權(quán)調(diào)整與財(cái)力配置不對(duì)稱(chēng),使下級(jí)政府往往無(wú)力承擔(dān)。
二、政府間支出責(zé)任劃分問(wèn)題
從上述政府間事權(quán)現(xiàn)狀分析來(lái)看,政府間事權(quán)很難劃清,必然導(dǎo)致目前這種支出責(zé)任劃分難問(wèn)題。
事實(shí)上,我國(guó)支出責(zé)任的劃分和界定是基于目前政府間“委托—代理”這一客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā),對(duì)我國(guó)政府間支出責(zé)任從縱向的角度進(jìn)行完善,即將公共事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支出權(quán)進(jìn)行不同程度的細(xì)分,并分權(quán)至不同層級(jí)政府。這樣,不同層級(jí)政府就需要履行相應(yīng)的決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任以及支出責(zé)任。在現(xiàn)行制度框架下,公共事務(wù)決策主要在中央,對(duì)地方來(lái)說(shuō),最重要的是明確執(zhí)行成本和支出責(zé)任。
就重慶而言,必須細(xì)分市級(jí)和區(qū)級(jí)政府間的支出責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái),對(duì)區(qū)縣的財(cái)政狀況以分稅分級(jí)財(cái)政體制的名義交給區(qū)縣政府“自主負(fù)責(zé)”。而對(duì)于要求區(qū)縣政府干的事情,往往以行政命令的辦法來(lái)布置,至于財(cái)力如何保障考慮不多。
各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任不適應(yīng)問(wèn)題,是導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的根本原因。運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展支出比重之間的變化問(wèn)題,反映了財(cái)政公共性與財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾。重點(diǎn)與一般支出之間無(wú)規(guī)律性變化,則反映了政府事權(quán)與支出責(zé)任之間的不確定性,也就是事實(shí)上的不匹配問(wèn)題。財(cái)政支出大類(lèi)增長(zhǎng)不合理的問(wèn)題,則反映了政府事權(quán)之間履行的矛盾,有限的財(cái)力只能通過(guò)此消彼長(zhǎng)來(lái)解決。預(yù)算支出績(jī)效差異反映了政府事權(quán)履行程度差異,是調(diào)整政府事權(quán)的重要依據(jù)。地方政府負(fù)擔(dān)加重,反映了地方政府事權(quán)的不確定性給地方政府帶來(lái)的困惑與風(fēng)險(xiǎn)。
三、構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)機(jī)制的建議
當(dāng)前,我國(guó)各級(jí)政府職能沒(méi)有實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變,仍然存在著比較嚴(yán)重的職能“缺位”和“越位”現(xiàn)象;地方政府財(cái)政自主能力不強(qiáng),提供地方公共產(chǎn)品服務(wù)的能力不足;各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任不清;財(cái)稅立法高度集中,地方政府缺乏相應(yīng)的地方稅體系和舉債機(jī)制;等等,這些都束縛了各級(jí)政府的手腳,限制了職能作用的發(fā)揮和創(chuàng)新能力的拓展。因此,要適應(yīng)科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本要求,深化財(cái)稅改革,加大中央和省市對(duì)區(qū)縣財(cái)政的財(cái)力保障,建立政府事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度是我國(guó)財(cái)政改革的方向。
一要理清各級(jí)政府事權(quán)。基于當(dāng)前各級(jí)政府在事權(quán)劃分上事實(shí)上的不清晰,是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)很難有一個(gè)明確的劃分體系,相應(yīng)的政府間支出責(zé)任界限也很難劃清的現(xiàn)實(shí),因此建議采取以下思路:(1)得理清思路,自上而下地對(duì)事權(quán)劃分給出一個(gè)原則性的劃清思路,層層指導(dǎo)各級(jí)理清各自的事權(quán)范圍,對(duì)確實(shí)無(wú)法劃分的,應(yīng)確定一個(gè)中央、省市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)責(zé)任比例,以便相應(yīng)確定支出責(zé)任。(2)公布各級(jí)政府事權(quán)清單。公布的目的有兩個(gè):一是打造透明政府的需要。要讓全社會(huì)都知曉各級(jí)政府的事權(quán)范圍,知道自己的事該找哪級(jí)政府辦理,從而形成社會(huì)監(jiān)督;二是要讓社會(huì)大眾清楚,除這些清單以外的事權(quán)就不是政府該管的事權(quán),應(yīng)該靠自己、靠社會(huì)、靠市場(chǎng)去解決。(3)形成規(guī)范的預(yù)算制度。政府事權(quán)清單明確后,還要根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)力狀況進(jìn)行規(guī)范化預(yù)算,并透明預(yù)算編制情況。由于事權(quán)的履行有一次性的、有短期一年的、有長(zhǎng)期多年的問(wèn)題,因此編制跨年度預(yù)算平衡方案,就是解決政府事權(quán)問(wèn)題的有效手段之一。
二要深化政府職能轉(zhuǎn)變。政府間事權(quán)劃分不清晰與政府職能存在很大關(guān)系,從根本上說(shuō),是在長(zhǎng)期的政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中必然導(dǎo)致的事權(quán)不清加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容,在改革全局中處于重要位置。因此,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能是理清政府間事權(quán)的前提。那么,如何轉(zhuǎn)變呢?精簡(jiǎn)放權(quán)、機(jī)構(gòu)改革、創(chuàng)新管理方式、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行等都是有效辦法。
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