廖甍

[提要] 政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分問(wèn)題是當(dāng)前各級(jí)政府都迫切需要解決和社會(huì)各界都很關(guān)注的重大問(wèn)題。本文認(rèn)為：政府事權(quán)不清是導(dǎo)致支出責(zé)任不確定的根本原因，中國(guó)的國(guó)情是導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的重要因素。理清各級(jí)政府事權(quán)，深化政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范各級(jí)支出責(zé)任，強(qiáng)化績(jī)效考評(píng)工作，建立合理調(diào)控機(jī)制，是建立政府事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度的有效途徑，更是擺在我們面前的重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：事權(quán)與支出;績(jī)效考評(píng);政府職能轉(zhuǎn)變

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目：“武陵山連片特困地區(qū)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動(dòng)發(fā)展”（批準(zhǔn)號(hào)：13XMZ085）

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年2月20日

引言

中國(guó)財(cái)政體制于1994年實(shí)行的分稅制改革盡管取得的成效顯著，基本適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要（謝旭人，2009），但是一個(gè)突出的問(wèn)題是公共支出地方化，即低層級(jí)的政府承擔(dān)的支出責(zé)任比高層級(jí)的政府承擔(dān)的支出責(zé)任更多，造成事權(quán)在上而事責(zé)在下，引致事權(quán)與支出責(zé)任分化的問(wèn)題（馬萬(wàn)里，2018），因而引發(fā)地方政府社會(huì)性公共服務(wù)支出不足以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡（馬萬(wàn)里，2015）。中央與地方事權(quán)的科學(xué)劃分是深化經(jīng)濟(jì)體制改革中的關(guān)鍵問(wèn)題，明確中央與地方的職責(zé)權(quán)限，對(duì)于完善金融體制、財(cái)稅，加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控和促進(jìn)地方積極性具有重要的現(xiàn)實(shí)意義（謝旭人，1995）。因此，中共十八屆三中全會(huì)首次提出了要“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”;在此基礎(chǔ)上，中共十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。學(xué)界對(duì)此的研究也汗牛充棟。馬萬(wàn)里（2018）指出，應(yīng)該系統(tǒng)地研究政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分邏輯進(jìn)路，應(yīng)該加強(qiáng)體制保障與法治匹配;劉承禮（2016）認(rèn)為，可以考慮通過(guò)改革財(cái)政和行政體制以此優(yōu)化事權(quán)和支出責(zé)任劃分因而為政府間關(guān)系立法;李森（2017）通過(guò)研究，提出了通過(guò)采用“功能覆蓋型競(jìng)爭(zhēng)性轄區(qū)”模式、“多中心治理”模式和“就近一致”模式來(lái)協(xié)調(diào)公共產(chǎn)品受益范圍多樣性與政府級(jí)次有限性矛盾;賈康、白景明（2002）認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)、健全轉(zhuǎn)移支付，完善分級(jí)財(cái)政以及推進(jìn)農(nóng)村區(qū)域和基層政府轄區(qū)生產(chǎn)要素流動(dòng)的制度創(chuàng)新;楊志勇（2016），認(rèn)為事權(quán)的穩(wěn)定性和確定性是事權(quán)劃分的重點(diǎn)，政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵，通過(guò)形成一套機(jī)制確保已確定的事權(quán)不易被改變進(jìn)而增強(qiáng)財(cái)政體制的激勵(lì)功能。

討論政府事權(quán)的劃分問(wèn)題，一個(gè)總的要求是必須與我國(guó)具體政治環(huán)境和社會(huì)條件相適應(yīng)，不能以他國(guó)的模式生搬硬套。我國(guó)國(guó)家權(quán)力是經(jīng)過(guò)層層委托代理實(shí)現(xiàn)的，上級(jí)委托下級(jí)，下級(jí)接受上級(jí)委托，并建立單向的委托關(guān)系。這種特定的國(guó)情決定了我國(guó)特有的事權(quán)劃分方式——事權(quán)要素劃分。按事權(quán)要素劃分，各級(jí)政府的事權(quán)是不同的，所有決策都是自上而下執(zhí)行的，這是我國(guó)事權(quán)劃分的總體特征，這與西方完全不同。在我國(guó)，下級(jí)政府的事權(quán)往往取決于上級(jí)政府。下級(jí)政府干什么，要由上級(jí)政府來(lái)安排。當(dāng)下級(jí)政府沒(méi)有足夠的財(cái)力來(lái)履行某一項(xiàng)事權(quán)時(shí)，這一事權(quán)的履行則由各級(jí)政府共擔(dān)，共同負(fù)責(zé)。因此，只有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才能更好地理解現(xiàn)存的一些問(wèn)題，也才能使問(wèn)題得到有效解決。

一、政府間事權(quán)劃分存在的問(wèn)題

（一）政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配問(wèn)題。當(dāng)前，政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配問(wèn)題，主要反映在兩個(gè)方面：一是上級(jí)出政策，下級(jí)來(lái)買(mǎi)單，引起不匹配;二是擴(kuò)大社會(huì)責(zé)任，政府被動(dòng)買(mǎi)單。上級(jí)出政策，下級(jí)來(lái)買(mǎi)單，主要是指上級(jí)政府各個(gè)部門(mén)發(fā)文件，要求下級(jí)政府貫徹落實(shí)的事項(xiàng)。有些事項(xiàng)體現(xiàn)為下級(jí)政府的事權(quán)，是必須完成的任務(wù);有些任務(wù)是一次性的，但多數(shù)是長(zhǎng)期性的，屬于政府職能的擴(kuò)展，也是政府與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整的結(jié)果。事權(quán)擴(kuò)大是上級(jí)政府的決策，而所需財(cái)力主要靠下級(jí)政府自己想辦法解決，形成下級(jí)買(mǎi)單。這使下級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)力都處于不確定性狀態(tài)，導(dǎo)致兩者難以匹配。

政府被動(dòng)服務(wù)主要指下級(jí)政府部門(mén)為了各類(lèi)考核或者維護(hù)穩(wěn)定和諧局面，迫于社會(huì)壓力不得不行使的事權(quán)，這類(lèi)事權(quán)表面上看有其合理性，但內(nèi)在反映了政府事權(quán)責(zé)任的不清和政府職能轉(zhuǎn)換問(wèn)題。

（二）橫向部門(mén)間財(cái)政關(guān)系缺乏基本規(guī)則。政府各項(xiàng)職能的履行離不開(kāi)政府各個(gè)部門(mén)，各部門(mén)政策的出臺(tái)都需要各級(jí)政府財(cái)力的支撐。但各部門(mén)出臺(tái)政策主要考慮的是必要性和“收益”大小，而其可能性以及風(fēng)險(xiǎn)考慮不多，往往沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和財(cái)力論證，包括轉(zhuǎn)移支付的能力、下級(jí)財(cái)政配套能力的論證，甚至根本沒(méi)有考慮財(cái)力這個(gè)基本條件。

橫向部門(mén)間的事權(quán)與財(cái)力缺乏匹配的機(jī)制，導(dǎo)致縱向政府之間的事權(quán)與財(cái)力不匹配。上級(jí)各個(gè)部門(mén)只顧點(diǎn)菜，導(dǎo)致下一級(jí)政府的支出責(zé)任處于嚴(yán)重不確定性狀態(tài)，無(wú)法預(yù)期。上級(jí)各個(gè)部門(mén)點(diǎn)菜與上級(jí)財(cái)政所能提供的財(cái)力之間缺乏協(xié)調(diào)，上級(jí)部門(mén)引發(fā)的事權(quán)調(diào)整與財(cái)力配置不對(duì)稱(chēng)，使下級(jí)政府往往無(wú)力承擔(dān)。

二、政府間支出責(zé)任劃分問(wèn)題

從上述政府間事權(quán)現(xiàn)狀分析來(lái)看，政府間事權(quán)很難劃清，必然導(dǎo)致目前這種支出責(zé)任劃分難問(wèn)題。

事實(shí)上，我國(guó)支出責(zé)任的劃分和界定是基于目前政府間“委托—代理”這一客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)我國(guó)政府間支出責(zé)任從縱向的角度進(jìn)行完善，即將公共事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支出權(quán)進(jìn)行不同程度的細(xì)分，并分權(quán)至不同層級(jí)政府。這樣，不同層級(jí)政府就需要履行相應(yīng)的決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任以及支出責(zé)任。在現(xiàn)行制度框架下，公共事務(wù)決策主要在中央，對(duì)地方來(lái)說(shuō)，最重要的是明確執(zhí)行成本和支出責(zé)任。

就重慶而言，必須細(xì)分市級(jí)和區(qū)級(jí)政府間的支出責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)區(qū)縣的財(cái)政狀況以分稅分級(jí)財(cái)政體制的名義交給區(qū)縣政府“自主負(fù)責(zé)”。而對(duì)于要求區(qū)縣政府干的事情，往往以行政命令的辦法來(lái)布置，至于財(cái)力如何保障考慮不多。

各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任不適應(yīng)問(wèn)題，是導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的根本原因。運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展支出比重之間的變化問(wèn)題，反映了財(cái)政公共性與財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾。重點(diǎn)與一般支出之間無(wú)規(guī)律性變化，則反映了政府事權(quán)與支出責(zé)任之間的不確定性，也就是事實(shí)上的不匹配問(wèn)題。財(cái)政支出大類(lèi)增長(zhǎng)不合理的問(wèn)題，則反映了政府事權(quán)之間履行的矛盾，有限的財(cái)力只能通過(guò)此消彼長(zhǎng)來(lái)解決。預(yù)算支出績(jī)效差異反映了政府事權(quán)履行程度差異，是調(diào)整政府事權(quán)的重要依據(jù)。地方政府負(fù)擔(dān)加重，反映了地方政府事權(quán)的不確定性給地方政府帶來(lái)的困惑與風(fēng)險(xiǎn)。

三、構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)機(jī)制的建議

當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府職能沒(méi)有實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，仍然存在著比較嚴(yán)重的職能“缺位”和“越位”現(xiàn)象;地方政府財(cái)政自主能力不強(qiáng)，提供地方公共產(chǎn)品服務(wù)的能力不足;各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任不清;財(cái)稅立法高度集中，地方政府缺乏相應(yīng)的地方稅體系和舉債機(jī)制;等等，這些都束縛了各級(jí)政府的手腳，限制了職能作用的發(fā)揮和創(chuàng)新能力的拓展。因此，要適應(yīng)科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本要求，深化財(cái)稅改革，加大中央和省市對(duì)區(qū)縣財(cái)政的財(cái)力保障，建立政府事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度是我國(guó)財(cái)政改革的方向。

一要理清各級(jí)政府事權(quán)。基于當(dāng)前各級(jí)政府在事權(quán)劃分上事實(shí)上的不清晰，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)很難有一個(gè)明確的劃分體系，相應(yīng)的政府間支出責(zé)任界限也很難劃清的現(xiàn)實(shí)，因此建議采取以下思路：（1）得理清思路，自上而下地對(duì)事權(quán)劃分給出一個(gè)原則性的劃清思路，層層指導(dǎo)各級(jí)理清各自的事權(quán)范圍，對(duì)確實(shí)無(wú)法劃分的，應(yīng)確定一個(gè)中央、省市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)責(zé)任比例，以便相應(yīng)確定支出責(zé)任。（2）公布各級(jí)政府事權(quán)清單。公布的目的有兩個(gè)：一是打造透明政府的需要。要讓全社會(huì)都知曉各級(jí)政府的事權(quán)范圍，知道自己的事該找哪級(jí)政府辦理，從而形成社會(huì)監(jiān)督;二是要讓社會(huì)大眾清楚，除這些清單以外的事權(quán)就不是政府該管的事權(quán)，應(yīng)該靠自己、靠社會(huì)、靠市場(chǎng)去解決。（3）形成規(guī)范的預(yù)算制度。政府事權(quán)清單明確后，還要根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)力狀況進(jìn)行規(guī)范化預(yù)算，并透明預(yù)算編制情況。由于事權(quán)的履行有一次性的、有短期一年的、有長(zhǎng)期多年的問(wèn)題，因此編制跨年度預(yù)算平衡方案，就是解決政府事權(quán)問(wèn)題的有效手段之一。

二要深化政府職能轉(zhuǎn)變。政府間事權(quán)劃分不清晰與政府職能存在很大關(guān)系，從根本上說(shuō)，是在長(zhǎng)期的政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中必然導(dǎo)致的事權(quán)不清加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，在改革全局中處于重要位置。因此，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能是理清政府間事權(quán)的前提。那么，如何轉(zhuǎn)變呢？精簡(jiǎn)放權(quán)、機(jī)構(gòu)改革、創(chuàng)新管理方式、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行等都是有效辦法。

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