孫啟泮

【摘要】低保制度的實(shí)施雖然促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，增進(jìn)了農(nóng)民福祉，但也帶來(lái)了農(nóng)村低保戶(hù)對(duì)于低保的過(guò)度依賴(lài)問(wèn)題。低保依賴(lài)與制度、監(jiān)督、貧困群眾等方面存在的問(wèn)題密切相關(guān)?？朔^(guò)度依賴(lài)，需優(yōu)化農(nóng)村低保制度，健全監(jiān)督機(jī)制，幫助農(nóng)村貧困群眾自力更生。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村低保 低保依賴(lài) 低保制度 【中圖分類(lèi)號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村低保投入逐年增加，與此同時(shí)，農(nóng)村低保“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象也出現(xiàn)了。為了降低農(nóng)村低保戶(hù)對(duì)于低保的過(guò)度依賴(lài)，確保農(nóng)村低?！胺鲐毑环鰬小?，我國(guó)還需加快改善農(nóng)村低保工作。

農(nóng)村低保戶(hù)的過(guò)度依賴(lài)，與制度、監(jiān)督、貧困群眾自身等方面存在的問(wèn)題密切相關(guān)

制度不完善。農(nóng)村社會(huì)救助制度不夠完善，個(gè)別地方政府未能對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助對(duì)象細(xì)化分類(lèi)，往往傾向于將各種救助福利集中投向農(nóng)村低保戶(hù)，這既無(wú)法有效保障低保邊緣戶(hù)、臨困戶(hù)等群體的生活需求，也可能導(dǎo)致低保戶(hù)在享受各種救助福利的過(guò)程中淪為“懶漢”，不再為提高生活質(zhì)量而奮斗；農(nóng)村低保退出機(jī)制不夠健全，個(gè)別地方政府未能及時(shí)將符合退出條件的低保戶(hù)移出低保保障范圍，既浪費(fèi)了寶貴的低保救助資源，也可能降低低保戶(hù)對(duì)于就業(yè)的興趣。

監(jiān)督機(jī)制不健全。機(jī)構(gòu)人員配置不足，難以對(duì)低保依賴(lài)現(xiàn)象進(jìn)行有效監(jiān)督。現(xiàn)如今，農(nóng)村低保工作量正在逐年增長(zhǎng)，而一些地區(qū)的工作人員數(shù)量卻多年未曾增加，勢(shì)必加大現(xiàn)有工作人員的壓力，難以及時(shí)、有效地發(fā)展和解決農(nóng)村低保依賴(lài)問(wèn)題。同時(shí)，低保宣傳力度不足，未能發(fā)動(dòng)群眾力量監(jiān)督低保工作流程。個(gè)別地方政府在低保宣傳工作中未能重視廣播、報(bào)紙、電視、新媒體等平臺(tái)的綜合運(yùn)用，仍舊采取單一傳統(tǒng)的宣傳手段，難以讓廣大農(nóng)村群眾及時(shí)了解低保政策，同時(shí)也無(wú)法有效發(fā)動(dòng)廣大農(nóng)村群眾對(duì)收入“超標(biāo)”但遲遲不退低保的家庭進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。

農(nóng)村貧困群眾自身存在問(wèn)題。農(nóng)村低保對(duì)象的勞動(dòng)能力不強(qiáng)，單純發(fā)放低保補(bǔ)助無(wú)疑是被動(dòng)的扶貧手段，唯有提高農(nóng)村低保對(duì)象的勞動(dòng)能力，才能使其通過(guò)自身勞動(dòng)獲得報(bào)酬，而不再依賴(lài)于低保。但就目前情況來(lái)看，還有部分地方政府對(duì)于具備勞動(dòng)能力的低保戶(hù)未能采取有效應(yīng)對(duì)措施，導(dǎo)致其更傾向于放棄工作機(jī)會(huì)而消極依賴(lài)低保。如有地方政府忽視面向農(nóng)村低保對(duì)象開(kāi)展轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，未能增設(shè)公益性崗位，也未提供就業(yè)補(bǔ)貼，難以激發(fā)低保戶(hù)就業(yè)熱情，導(dǎo)致農(nóng)村低保對(duì)象的就業(yè)意識(shí)不強(qiáng)。顯然，激活農(nóng)村低保對(duì)象的就業(yè)意識(shí)，才能夠從思想上根除其對(duì)低保的依賴(lài)。

改善農(nóng)村低保工作，需優(yōu)化低保制度

為避免農(nóng)村低?！案＠B加”，優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)救助制度是基本要求。專(zhuān)項(xiàng)救助項(xiàng)目的實(shí)施目的在于更精細(xì)化地惠及廣大貧困群眾，從而彰顯社會(huì)公平。因此，地方政府在實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)救助項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行分類(lèi)，無(wú)須將救助范圍局限于低保戶(hù)，可以適當(dāng)延伸至低保邊緣戶(hù)、臨困戶(hù)等群體，避免部分農(nóng)村低保戶(hù)在“福利疊加”的影響下形成低保依賴(lài)。同時(shí)，地方政府還需優(yōu)化臨時(shí)救助制度，對(duì)于那些突然面臨生活困難的農(nóng)村群眾予以救助。這種救助制度能夠避免各項(xiàng)福利疊加于低保戶(hù)，使社會(huì)救助的受眾更加廣泛。要健全農(nóng)村社會(huì)救助體系，以低保救助為主，政策扶持、臨時(shí)救濟(jì)與社會(huì)互助為輔，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民全覆蓋，突破常規(guī)救助和低保制度捆綁的藩籬，使低保戶(hù)在基本生活得到保障的情況下，為了獲得更優(yōu)質(zhì)的生活而努力。

健全農(nóng)村低保退出機(jī)制，使具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村低保對(duì)象有序退出低保保障范圍。農(nóng)村低保制度實(shí)施過(guò)程中，難免存在操作不規(guī)范、管理不到位等問(wèn)題，因此，要加強(qiáng)對(duì)低保戶(hù)收入的監(jiān)管，各地方政府需要進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村低保工作，定期了解低保戶(hù)收入水平的變化，對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象進(jìn)行全面清理核查，以便準(zhǔn)確分析低保戶(hù)的現(xiàn)實(shí)情況，如果低保戶(hù)收入超過(guò)低保線，即需退出低保保障范圍。為了減小生活條件不穩(wěn)定所造成的影響，可以為低保退出設(shè)置一個(gè)安全范圍，例如低保戶(hù)人均收入連續(xù)三個(gè)月高于低保線，則需要退出。健全低保申報(bào)制度，實(shí)施情況變化申報(bào)制度，不論是收入突然減少或負(fù)擔(dān)突然加重而要求追加救助時(shí)，還是獲得穩(wěn)定工作、收入水平有所增長(zhǎng)時(shí)，低保戶(hù)都需要及時(shí)向主管部門(mén)申報(bào)情況變化；實(shí)施定期申報(bào)審核制度，每隔一段時(shí)間，例如半年或一年，低保戶(hù)都需要再次提交申請(qǐng)，經(jīng)審核合格后，方能繼續(xù)享受低保福利。

改善農(nóng)村低保工作，需健全監(jiān)督機(jī)制

各地方政府需要重視低保機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行，根據(jù)實(shí)際情況合理增派低保工作人員，加強(qiáng)監(jiān)督力度，保障農(nóng)村低保制度的良性運(yùn)行?？梢試L試成立編制外的農(nóng)村社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，為了保障監(jiān)督效率，需要確保救助工作人員數(shù)量不低于3人，并為其配備工作必需的信息設(shè)備，以便準(zhǔn)確記錄和動(dòng)態(tài)更新低保戶(hù)的基本信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)符合退出條件但隱瞞信息的低保戶(hù)。鑒于當(dāng)前低保工作量日益增加但工作經(jīng)費(fèi)相對(duì)較少的情況，為了確保監(jiān)督工作的有效開(kāi)展，可以嘗試成立最低生活保障專(zhuān)項(xiàng)基金，專(zhuān)項(xiàng)基金的投入由國(guó)家、省、縣三級(jí)分擔(dān)。此外，推動(dòng)社會(huì)工作介入農(nóng)村低保，對(duì)于提升農(nóng)村低保工作效率具有重要意義。各地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作人員的訓(xùn)練，使其具備基本的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能，能夠有針對(duì)性地為農(nóng)村貧困群眾提供救助服務(wù)，包括調(diào)解矛盾、保障權(quán)益、心理引導(dǎo)等，特別是引導(dǎo)農(nóng)村低保戶(hù)從心理上克服對(duì)低保福利的依賴(lài)。

加強(qiáng)低保宣傳力度，有助于提升農(nóng)村低保政策的知曉率，使符合低保條件的農(nóng)村貧困群眾及時(shí)獲得救助，同時(shí)，也有助于使條件轉(zhuǎn)好的低保戶(hù)在農(nóng)村群眾的監(jiān)督下退出低保。各地方政府應(yīng)當(dāng)在低保工作的全過(guò)程中宣傳低保政策，綜合運(yùn)用廣播、報(bào)紙、電視、新媒體等平臺(tái)，采取發(fā)傳宣傳冊(cè)、開(kāi)展講座等形式，全方位推進(jìn)低保政策宣傳工作；積極組織工作人員入戶(hù)宣傳，以面對(duì)面講解的方式提升農(nóng)村群眾對(duì)低保政策的知曉率；在辦公樓醒目處設(shè)置電子顯示屏、展板等開(kāi)展宣傳，例如在電子顯示屏上對(duì)低保辦理流程、監(jiān)督舉報(bào)方式等信息進(jìn)行循環(huán)播放，使廣大農(nóng)村群眾及時(shí)了解低保政策，并對(duì)收入“超標(biāo)”但遲遲不退低保的家庭進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)，一經(jīng)查實(shí)可將其列入“騙?！焙诿麊?。

改善農(nóng)村低保工作，需提高低保對(duì)象自力更生能力

提高農(nóng)村低保對(duì)象的勞動(dòng)能力，使其能夠通過(guò)自身勞動(dòng)獲得報(bào)酬，而不再依賴(lài)于低保福利。對(duì)于失業(yè)的農(nóng)村低保對(duì)象，各地方政府需要提供轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，提升其人力資本，使其能夠適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的變化，從而通過(guò)就業(yè)改善自身的生活質(zhì)量；由政府出資為主，社會(huì)力量支持為輔，共同出力增設(shè)公益性崗位，安置年齡較大或勞動(dòng)能力不強(qiáng)的農(nóng)村低保對(duì)象，滿足其就業(yè)需求；對(duì)于有勞動(dòng)能力的農(nóng)村低保對(duì)象而言，提供就業(yè)補(bǔ)助能夠有效提升其就業(yè)信心，同時(shí)要提高他們的勞動(dòng)能力，促進(jìn)其主動(dòng)就業(yè)。

激活農(nóng)村低保對(duì)象的就業(yè)意識(shí)，從思想上根除其對(duì)于低保的依賴(lài)。各地方政府在完善低保政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求具備勞動(dòng)能力的低保對(duì)象在通過(guò)培訓(xùn)后，自覺(jué)接受地方政府為其提供的與之工作能力相匹配的工作。而對(duì)于具備勞動(dòng)能力但放棄工作機(jī)會(huì)，消極依賴(lài)低保的農(nóng)村居民，地方政府則應(yīng)當(dāng)停止為其提供低保福利。

（作者為青島市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)研究所副研究員）

【注：本文系2018年度青島市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“青島市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村社會(huì)救助路徑選擇研究”（項(xiàng)目編號(hào)：QDSKL1801213）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①韓華為、高琴：《中國(guó)農(nóng)村低保制度的保護(hù)效果研究——來(lái)自中國(guó)家庭追蹤調(diào)查（CFPS）的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2017年第2期。

②仇葉、賀雪峰：《泛福利化：農(nóng)村低保制度的政策目標(biāo)偏移及其解釋》，《政治學(xué)研究》，2017年第3期。

③韓華為、高琴：《代理家計(jì)調(diào)查與農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)效果——基于CHIP數(shù)據(jù)的分析》，《中國(guó)人口科學(xué)》，2018年第3期。