張睿佳 范天一

【摘 要】我國進(jìn)入老齡化社會之后，龐大的退休群體其實蘊(yùn)藏著巨大的人力資源財富，退休人群就業(yè)與再就業(yè)作為老年人社會參與的重要方式之一，在解決老齡化問題方面有重大意義。但目前退休人群在從業(yè)過程中面臨年齡歧視、不公正待遇等困境，從法律角度看，還在于缺少制度上引導(dǎo)和保障。以往對退休人群就業(yè)與再就業(yè)的法律研究，多是與其他社會參與方式融在一起探討，因此，將退休人群就業(yè)與再就業(yè)相關(guān)法律，從中央到地方的立法單獨(dú)梳理，旨在通過分析我國對于老年人就業(yè)與再就業(yè)立法現(xiàn)狀存在的一系列問題。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化；老年人就業(yè)與再就業(yè)；老齡法規(guī)

一、退休人群就業(yè)與再就業(yè)一般理論

（一）研究背景

聯(lián)合國對我國老年人口增長趨勢進(jìn)行預(yù)測并指出，中國60歲及以上老年人口數(shù)量將呈持續(xù)增長趨勢，21世紀(jì)中期將達(dá)到峰值4.4億人，占總?cè)丝诘?/3左右i。人口老齡化對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。其中，隨著老齡人口比例的增長，其他年齡特別是生產(chǎn)年齡所占比例變動所帶來的最明顯的問題，就是社會勞動參與的減少。

一部分人認(rèn)為人口老齡化將成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的直接因素，但實際上人口老齡化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口發(fā)展轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，老齡化社會并不等同于負(fù)擔(dān)型社會ii。尤其近些年，隨著醫(yī)療技術(shù)的不斷進(jìn)步和社會生活水平的日益提高，中國人口預(yù)期壽命延長，老年人口素質(zhì)提高，參與社會的能力和意愿也與曾經(jīng)相比大不相同，龐大的老年人群不但不是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，反而蘊(yùn)藏著巨大的潛在人力資源財富。如何更好開發(fā)老年人的人力資源，使老年群體成為社會價值財富的創(chuàng)造者，是老齡化社會可以把握的一大機(jī)遇，如果勞務(wù)市場以及相關(guān)的政策可以為老年人就業(yè)再就業(yè)提供支持，那老年人將會為社會經(jīng)濟(jì)再一次做出巨大貢獻(xiàn)。

（二）退休人群就業(yè)與再就業(yè)概念

退休人群就業(yè)和再就業(yè)是社會經(jīng)濟(jì)參與的一種方式，它指老年人以各種形式從事生產(chǎn)活動并獲得相應(yīng)收入和酬勞，既包括老年人退休后的正式再就業(yè)，也包括老年人各種形式靈活的非正規(guī)就業(yè)iii。

不同性別和職業(yè)的人退休年齡有所不同，但是從學(xué)科的研究來看，不同的標(biāo)準(zhǔn)對于老年人有著不同的定義，由于每個人健康狀況等條件的不同，從中年過渡到老年的時間是不同的，況且中年和老年，這兩個年齡的界限本身也是無法準(zhǔn)確劃清的。因此從我國政策對老年人定義和退休年齡的規(guī)定出發(fā)，將退休人群就業(yè)和再就業(yè)群體做出劃分，根據(jù)法定退休年齡退休，有意愿從事工作，精神狀態(tài)和工作能力能適應(yīng)相應(yīng)的崗位的人，都是可就業(yè)和再就業(yè)的人群。

（三）退休人群的勞動權(quán)問題

退休人群的勞動權(quán)是老年人經(jīng)濟(jì)參與權(quán)的重要組成，主要指退休人群有權(quán)選擇就業(yè)，同時，其經(jīng)濟(jì)信息交流權(quán)和創(chuàng)業(yè)權(quán)也包含在內(nèi)，這種權(quán)利是以盈利為目的的iv?；旧纤嘘P(guān)于老年人就業(yè)與再就業(yè)的理論都應(yīng)該落腳在退休人群的勞動權(quán)上。

勞動權(quán)首先應(yīng)該是公民的一項基本權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》第四十二條規(guī)定，中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)。老年人作為社會的成員，不能因為年老而被剝奪勞動權(quán)利，也就是說，老年人有選擇繼續(xù)勞動的自由，只要老年人有就業(yè)和再就業(yè)的意愿并且自身具有相應(yīng)的勞動能力，那么老年人就應(yīng)當(dāng)獲得勞動的機(jī)會并取得相應(yīng)的物質(zhì)報酬，這種行動不會受到其他外力的干涉，是老年人能夠憑借自己的意愿來進(jìn)行的。更進(jìn)一步來說，社會應(yīng)該要為此提供相應(yīng)的環(huán)境來保障老年人參與勞動，政府應(yīng)當(dāng)通過各種途徑創(chuàng)造給老年人勞動就業(yè)的條件，加強(qiáng)老年人勞動保護(hù)，改善勞動條件。

但在現(xiàn)實中，退休人群的勞動權(quán)能否實現(xiàn)受到各種因素的制約，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)因素、社會環(huán)境等等。中老年病人經(jīng)常被作為受“社會排斥”的群體v。老年歧視在就業(yè)中尤為突出，具體表現(xiàn)在雇傭者對老年員工工作能力的不信任，老年的求職者在應(yīng)聘中往往被拒之門外，即使被雇傭也被迫承受不公正的用人條件，在工作過程中受到不合理的待遇等。目前我國對勞動權(quán)的理解基本上還是一種方針性和綱領(lǐng)性的條款，僅僅是針對國家權(quán)力運(yùn)行的一種方針指示，并無規(guī)范約束力，對老年人勞動這方面也只有原則性的規(guī)定，缺少現(xiàn)實的救濟(jì)途徑，因此老年人的勞動權(quán)實現(xiàn)很難得到保障。隨著國際上對人權(quán)的關(guān)注度不度上升，我國對基本人權(quán)保障的完善也是一個必然的趨勢。

（四）退休人群就業(yè)與再就業(yè)制度化的意義

老年人就業(yè)與再就業(yè)是開發(fā)老年人力資源，解決人口老齡化問題的途徑之一。老年人就業(yè)與再就業(yè)不能僅僅停留在設(shè)想上，而需要將這種方式制度化，將老年人就業(yè)與再就業(yè)權(quán)的保護(hù)實體化，將這種權(quán)利在社會整體的運(yùn)作中得到重視。

1、制度化有利于解決人口老齡化帶來的社會問題

在法治社會，法律是至高無上的，當(dāng)一種意志上升為法律，也就能夠要求效力范圍內(nèi)的所有主體無條件服從，反之，如果沒有成為一種制度，那就沒有這一層強(qiáng)制力的保障。隨著人口老齡化的進(jìn)程，多年來為經(jīng)濟(jì)增長做出貢獻(xiàn)的“人口紅利”正在消失，而人口結(jié)構(gòu)的變化也必然會導(dǎo)致勞動力的負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。通過鼓勵有工作能力的老年人再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，參與到社會經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)造之中，不僅可以作為養(yǎng)老方式的一種補(bǔ)充，豐富老年人的生活，還能減輕社會和家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。也有研究表明，如果通過龐大的老年群體，抓住二次紅利的時機(jī)并將其兌現(xiàn)，則其對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)可能會遠(yuǎn)高于第一次“人口紅利” vi。老年人就業(yè)與再就業(yè)就是兌現(xiàn)人口紅利的重要方式之一，只有在制度化的基礎(chǔ)上，老年人就業(yè)與再就業(yè)這種社會參與形式才能被重視和落實，從而使老年人能夠真正進(jìn)入到從業(yè)的活動當(dāng)中，促使社會勞動力減少的問題得到進(jìn)一步解決。

2、制度化有利于更好地保障老年人權(quán)益

目前已經(jīng)有越來越多的老年人選擇就業(yè)與再就業(yè)，但如前所述，社會對老年人年齡歧視的現(xiàn)象并不少見。通過制度化，首先可以讓社會公眾在不斷接受新的社會價值的同時，從觀念上改變對老年人的看法。在現(xiàn)代社會里，老年人不再是負(fù)擔(dān)和累贅，而是獨(dú)立的，有經(jīng)驗有知識，可以創(chuàng)造價值的群體。其次，對于各工作崗位的管理者來說，必須遵守法律法規(guī)，一旦做出侵犯老年人勞動權(quán)的違法行為，必定會受到嚴(yán)厲的懲罰，從而促使他們尊重老年群體，依法接納老年從業(yè)群體，并與之訂立公平合理的勞動協(xié)議。再次，政府各部門在制度的規(guī)范下，各司其職，協(xié)調(diào)運(yùn)作。對老年從業(yè)人員規(guī)范管理，對侵犯老年人群益的行為做出懲罰，并為老年人提供權(quán)利救濟(jì)的途徑。最后，對于老年群體而言，在自身從業(yè)權(quán)受到侵犯時，可以尋找到有效的救濟(jì)途徑，并在再就業(yè)過程中創(chuàng)造個人財富，通過參與社會活動發(fā)揮自身的余熱和價值，增加社會認(rèn)同感，在于后一輩交流中融入社會發(fā)展，促進(jìn)身心健康。

二、退休人群就業(yè)與再就業(yè)的立法現(xiàn)狀與分析

近幾年隨著我國人口老齡化問題的不斷加深，政府對老年群體的關(guān)注程度和關(guān)注的層次有了明顯的提高?，F(xiàn)在的養(yǎng)老已經(jīng)不再是單純講究對老年人的生活照料，而是上升到了老年人的精神需求，他們需要獨(dú)立的人格、尊嚴(yán)以及自我價值的實現(xiàn)。目前我國老年人有通過再就業(yè)來實現(xiàn)自身價值，回報社會的需求，而維護(hù)老年人的勞動權(quán)，提高老年人的勞動力參與率，制度是基本保障。在2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）的通知》中強(qiáng)調(diào)，要支持大齡勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)大齡勞動力職業(yè)培訓(xùn)，提高就業(yè)技能和市場競爭力，避免其過早退出就業(yè)市場?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》中也提到，要推動用人單位與受聘老年人依法簽訂書面協(xié)議。依法保障老年人在生產(chǎn)勞動過程中的合法收入、安全和健康權(quán)益。在這些基本政策的指導(dǎo)下，目前我國中央和地方對老年人再就業(yè)法律制度已經(jīng)漸漸重視和完善起來，但還是存在很多不足，需要不斷完善。

（一）退休人群就業(yè)與再就業(yè)中央立法

1.中央立法梳理

憲法是根本大法，其規(guī)定的公民的基本權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容適用于國家全體公民。老年人就業(yè)與再就業(yè)制度涉及到老年人權(quán)益的保障和就業(yè)制度，在憲法中也可以尋找到其淵源。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)，老年人勞動的權(quán)利同樣也可以獲得憲法的支持。

在有關(guān)老年人就業(yè)和再就業(yè)的立法中，直接就老年人就業(yè)與再就業(yè)進(jìn)行規(guī)定的是《老年人權(quán)益保障法》?！独夏耆藱?quán)益保障法》于1996年通過，之后于2012年12月28日進(jìn)行過全面修訂，在2015年4月24日又進(jìn)行第二次修正，是我國在保障老年人權(quán)益方面十分重要的一部法律。

《老年人權(quán)益保障法》在總則部分提出“積極老齡化”的理念vii，“積極老齡化”于2002年在馬德里召開的第二次老齡問題世界大會上被正式確立為積極應(yīng)對人口老齡化的理論參考，其中“積極”指的是老年人應(yīng)不斷參與經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的活動viii，積極面對生活，參與社會發(fā)展和提高生活質(zhì)量?！胺e極老齡化”的核心和精髓就是老年人的社會參與ix。因此《老年人權(quán)益保障法》在第七章專章對老年人參與社會發(fā)展做出原則性規(guī)定。老年人社會參與的形式多種多樣，就業(yè)與再就業(yè)便是與勞動力資源和社會、家庭經(jīng)濟(jì)聯(lián)系最為密切的一種社會參與形式。在該法第六十九條，“老年人參加勞動的合法收入受法律保護(hù)?！本椭苯芋w現(xiàn)了對老年人就業(yè)權(quán)的保護(hù)。

除了憲法與老年人權(quán)益保障法外，其他的法律中也有涉及到老年人就業(yè)與再就業(yè)的規(guī)定，其中起直接作用的有勞動法、就業(yè)促進(jìn)法、教育法等。（見表2-1）

中央有關(guān)老年人就業(yè)與再就業(yè)的立法，以憲法為基礎(chǔ)，以勞動法、就業(yè)促進(jìn)法和教育法等其他相關(guān)的法作為具體規(guī)定，形成了老年人就業(yè)和再就業(yè)的法律體系，但這個體系對于保障老年人就業(yè)與再就業(yè)來說還是不夠的。如何保障老年人就業(yè)與再就業(yè)，保障老年人在從業(yè)中受到公正公平的待遇，還需要從立法上進(jìn)一步完善。

表2-1 老年人就業(yè)與再就業(yè)中央立法

2.中央法規(guī)分析

（1）針對老年人就業(yè)與再就業(yè)的規(guī)范政策多，法律少

我國在老齡方面的規(guī)范存在政策多，法規(guī)少，政策替代法律的問題。目前，對老年人就業(yè)與再就業(yè)制度的規(guī)定主要集中在政策文件中。至2011年，涉老的規(guī)范性文件就有約382件x，近幾年關(guān)于老齡政策文件不斷增加，但到目前為止，與老年人就業(yè)與再就業(yè)關(guān)系較為密切的中央法律法規(guī)僅有6件左右。政策性規(guī)范效力較低，并且政策性文件大多數(shù)原則性，鼓勵性的規(guī)定，然而在現(xiàn)實生活中，這些政策對促進(jìn)老年人從業(yè)的作用十分有限，大多數(shù)老年人仍然找不到可以遵循的，規(guī)范的條例，使得老年人在求職的時候遭遇挫折，求助無門，打擊了就業(yè)的積極性，因此想要解決老年人就業(yè)與再就業(yè)的問題，就必須把這些政策以法律的形式固定下來，使其規(guī)范化。

（2）法規(guī)可操作性較弱

目前《老年人權(quán)益保障法》作為保護(hù)老年人特殊權(quán)益的專門法律，對老年人就業(yè)與再就業(yè)權(quán)做出了規(guī)定，是老年人就業(yè)與再就業(yè)法律依據(jù)的核心。但這部法在具體執(zhí)行時還是存在方法途徑不清，管理職權(quán)不明等問題。如老年人就業(yè)是由負(fù)責(zé)老齡工作的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，還是由勞動行政部門負(fù)責(zé)，尚不清楚。對侵犯老年人就業(yè)權(quán)的具體救濟(jì)方式也沒有規(guī)定。

從配套的制度來看，還存在老年人就業(yè)與再就業(yè)法規(guī)和具體政策之間的矛盾。有一些已經(jīng)延續(xù)幾十年的制度，如1978年頒布實施的《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》仍然現(xiàn)行有效，但其內(nèi)容已經(jīng)大大落后于現(xiàn)代社會發(fā)展需要。

（3）法律體系不完整

由于在立法層面，政府長期缺少對老年人社會參與的關(guān)注，因此僅作為老年人社會參與中一種形式的老年人就業(yè)與再就業(yè)，就更少得到關(guān)注。目前沒有一部關(guān)于老年人社會參與的專門法規(guī)，對老年人就業(yè)與再就業(yè)的法規(guī)也都散落于各類單行法律法規(guī)之中。老齡法治的公平價值理念要求老年人群體與其他群體、老年人群體內(nèi)部都平等共享經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展成果xi。但在老齡化的社會背景下，法律法規(guī)之間還未形成一個完整的體系，一些部門法雖然體現(xiàn)對老年人的保護(hù)，但規(guī)定的不夠明確，單從與老年人就業(yè)與再就業(yè)關(guān)系密切的勞動法和就業(yè)促進(jìn)法來說，其強(qiáng)調(diào)了不能有民族、種族、性別、宗教信仰差異方面的歧視，但并未對年齡歧視進(jìn)行規(guī)制，忽略了老年人與青壯年的差異，也不能適應(yīng)目前人口老齡化快速發(fā)展的情勢。

（二）退休人群就業(yè)與再就業(yè)地方立法

1.地方立法梳理

地方層面的立法主要是老年人權(quán)益保障法的實施辦法、老年人權(quán)益保障辦法、條例中地規(guī)定，各級地方立法均有體現(xiàn)鼓勵老年人經(jīng)濟(jì)參與和就業(yè)與再就業(yè)的內(nèi)容，只是每個地區(qū)對在具體規(guī)定的內(nèi)容和程度上各有不同。

有些地區(qū)單獨(dú)把老年人社會參與的內(nèi)容規(guī)定為獨(dú)立一章，有些地區(qū)的法規(guī)雖然沒有將老年人社會參與單列為一章，但也將老年人就業(yè)與再就業(yè)的有關(guān)內(nèi)容作為條款具體規(guī)定出來。不管是哪一種形式，都要求社會珍惜老年人的知識、技能、經(jīng)驗和優(yōu)良品德，鼓勵老年人在自愿和量力的情況下，發(fā)揮自己的專長和優(yōu)勢，從事經(jīng)營、科技研究、教育等社會服務(wù)活動并獲得報酬，老年人獲得的合法收入受到法律保護(hù)。除此之外，一些地區(qū)將老年人就業(yè)與再就業(yè)內(nèi)容進(jìn)一步具體化。如建立有專長的老年人信息檔案或鼓勵老年人進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等一系列互動。