李敏

【摘 要】國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管部門長(zhǎng)期以來(lái)兼具國(guó)有資產(chǎn)出資人和管理者的雙重身份，針對(duì)國(guó)資委的監(jiān)管模式存在著“政企不分、政資不分”的質(zhì)疑之聲，集雙重身份與一身的國(guó)資委在“自管模式”中存在越位和缺位現(xiàn)象，同時(shí)造成國(guó)有企業(yè)中非國(guó)有資產(chǎn)的出資人得不到公平的對(duì)待。在國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程中將國(guó)資委的雙重身份進(jìn)行分離就變得尤為重要。國(guó)資委專注于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，將出資人職責(zé)交由單獨(dú)的機(jī)構(gòu)，切實(shí)助力國(guó)企改革。

【關(guān)鍵詞】國(guó)資委；出資人；監(jiān)管者；國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司

第三次工業(yè)革命將社會(huì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)推向了數(shù)字時(shí)代，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的興衰決定著一個(gè)國(guó)家核心軟實(shí)力。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨大變化，給國(guó)企管理注入了新的思想和活力，也給國(guó)企管理帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)管理體制無(wú)法適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，導(dǎo)致國(guó)家和人民群眾的利益受損，造成部分國(guó)有資產(chǎn)流失，當(dāng)務(wù)之急是完善國(guó)有企業(yè)的管理體制。國(guó)企改革變成了近幾年的熱議話題，國(guó)有企業(yè)如何融入改革的浪潮，如何在這股浪潮中抓住機(jī)遇迎接挑戰(zhàn)？十八屆三中全會(huì)、十九大中共中央下定決心進(jìn)行供給側(cè)改革，明確提出要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。這些重大部署也表明了政府在國(guó)企改革中的決心，目的就是讓國(guó)企重新注入新的生機(jī)。

一、國(guó)企混合制改革的重點(diǎn)問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)的混合制改革是一個(gè)集合政治、政策、經(jīng)濟(jì)與文化一體的完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的過(guò)程。具體的落實(shí)措施有很多，涉及的面也很廣，追本溯源制約國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題乃是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管問(wèn)題。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制也在發(fā)生著微妙的變化?？梢愿爬橐韵氯齻€(gè)階段：第一階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有資產(chǎn)管理。此時(shí)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)體系架構(gòu)是，國(guó)有企業(yè)眾多、由龐大的政府管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理采取指令性計(jì)劃的資源配置方式，企業(yè)不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和市場(chǎng)主體。第二階段，國(guó)有資產(chǎn)管理探索改革階段。改革開(kāi)放以來(lái)摸著石頭過(guò)河，探索式的針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革，政府對(duì)企業(yè)實(shí)行放權(quán)讓利，初步推進(jìn)政企職責(zé)分離。這階段成立了國(guó)有資產(chǎn)管理局、中央企業(yè)工委會(huì)，針對(duì)國(guó)有企業(yè)設(shè)立稽查特派員等等，逐步肯定個(gè)體經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位，改革探索的過(guò)程與前三次修改憲法的時(shí)間基本吻合。第三階段，建立新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。國(guó)資委應(yīng)運(yùn)而生，一方面管理國(guó)有資產(chǎn)一方面擁有規(guī)則制定權(quán)，是一個(gè)管理層面事于巨細(xì)的體制。這個(gè)管理體制一直延續(xù)至今，國(guó)資委代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)的最高所有權(quán)，由國(guó)有資產(chǎn)管理的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)施。作為政府和國(guó)家出資企業(yè)的聯(lián)系紐帶，國(guó)資委的定位應(yīng)當(dāng)是“一方面政企分開(kāi)，保障國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；另一方面保障作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的政府其權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)”。但實(shí)際上，十六大以來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式集合管人、管事、管資產(chǎn)與一體，多年來(lái)一直有一些質(zhì)疑的聲音，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)存在管理過(guò)度細(xì)化的問(wèn)題，所以完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制首先明確的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是國(guó)資委的正確定位。

二、國(guó)資委定位錯(cuò)誤產(chǎn)生的問(wèn)題

國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)資委之初，旨在讓其履行出資人職責(zé)，遺憾的是該制度沒(méi)有得到良好的實(shí)施。國(guó)資委的職責(zé)實(shí)際為同時(shí)履行出資人職責(zé)和監(jiān)督管理職責(zé)雙重身份于一身的“超級(jí)出資人”。這種同一主體雙重身份的設(shè)定，可能造成一系列問(wèn)題，不利于國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值同時(shí)不利于國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代化改革。

（一）政企不分、政資不分

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，國(guó)有企業(yè)不當(dāng)監(jiān)管問(wèn)題越發(fā)突出（如國(guó)資委職責(zé)沖突，政企不分，政資不分）中央也越發(fā)重視，2015年中共中央聯(lián)合國(guó)務(wù)院發(fā)布“關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)”指出國(guó)有企業(yè)改革堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)分離。國(guó)資委作為出資人時(shí)，應(yīng)從《公司法》的根源出發(fā)，此時(shí)國(guó)資委和其他所有股東一樣，從事的是資本經(jīng)營(yíng)行為，屬于私法人。追溯到公司法的運(yùn)行機(jī)理就會(huì)發(fā)現(xiàn)，出資人對(duì)公司運(yùn)營(yíng)管理的權(quán)利局限于他的出資份額。另一方面，國(guó)資委的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管者身份，又需要履行行政監(jiān)管權(quán)力，在性質(zhì)上又屬于公法人。所以現(xiàn)實(shí)中國(guó)資委基于其行駛監(jiān)督管理權(quán)，對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理超越了出資人權(quán)的界限。公權(quán)力與私權(quán)利的混雜致使國(guó)資委兼具私法人與公法人的屬性，無(wú)法定性國(guó)資委是企業(yè)法人、事業(yè)法人、還是行政機(jī)關(guān)？多重身份的國(guó)資委在實(shí)踐中產(chǎn)生了很多問(wèn)題當(dāng)出現(xiàn)涉及國(guó)資委的法律糾紛時(shí)，國(guó)資委無(wú)法承擔(dān)民事責(zé)任，也不能依《行政訴訟法》提起行政訴訟。

（二）非國(guó)有資產(chǎn)得到區(qū)別對(duì)待

國(guó)資委的雙重身份，將導(dǎo)致混合所有制中的非國(guó)有資產(chǎn)可能遭受不公正的待遇，不利于國(guó)企混合改制的進(jìn)行。目前大多國(guó)有控股公司中非國(guó)有股的比例低同時(shí)又十分分散，存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。根據(jù)公司法的規(guī)定股東基于所持股本享有對(duì)應(yīng)的表決權(quán)和收益權(quán)，非國(guó)有資產(chǎn)的股民持股比例低，使得非國(guó)有股東對(duì)公司的制約很弱，許多股東不了解公司經(jīng)營(yíng)情況，無(wú)法參加股東大會(huì)。在國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的過(guò)程中，非國(guó)有資本的收益權(quán)得不到保障的現(xiàn)象十分常見(jiàn)，這種區(qū)別對(duì)待不只局限在收益權(quán)方面。國(guó)有控股公司的非國(guó)有股東群處于“無(wú)為”，“無(wú)可奈何”狀態(tài)，國(guó)有投資方基本控制了公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)共同組成，二者舉足輕重。雖然在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中國(guó)有資產(chǎn)和非國(guó)有資產(chǎn)有不同的地位，但各種類型的資產(chǎn)應(yīng)該公平公正的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不應(yīng)該被區(qū)別對(duì)待。達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)建設(shè)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力的必然要求。

（三）“自管模式”國(guó)資委易越位缺位

國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)資委旨在對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理在必要時(shí)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。但目前的管理權(quán)限被擴(kuò)大，國(guó)資委監(jiān)管存在越位越權(quán)干預(yù)問(wèn)題。正可謂權(quán)力越大，越容易出現(xiàn)“燈下黑”，突出表現(xiàn)為監(jiān)管領(lǐng)域過(guò)寬，對(duì)企業(yè)干預(yù)過(guò)多，管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一。國(guó)資委不僅有基于股東權(quán)責(zé)的干預(yù)，還有公共政策管理、企業(yè)內(nèi)部管理的許多干預(yù)，存在許多監(jiān)管的工作方式不當(dāng)甚至錯(cuò)誤的問(wèn)題。如要求企業(yè)設(shè)置有關(guān)機(jī)構(gòu)及相應(yīng)人員的職級(jí)安排以推動(dòng)企業(yè)管理制度的改進(jìn)，針對(duì)壟斷企業(yè)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性的上下游領(lǐng)域國(guó)資委的監(jiān)管就不到位或者幾乎沒(méi)有相應(yīng)的指導(dǎo)監(jiān)管。

很榮幸筆者在起筆這篇論文之前有為期一年的國(guó)有企業(yè)法務(wù)實(shí)習(xí)的經(jīng)歷，這寶貴的實(shí)習(xí)經(jīng)歷，讓我切實(shí)感受到處在國(guó)有企業(yè)混合制改革的大背景下，國(guó)企內(nèi)部尚且存在著向民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)型但自身的經(jīng)營(yíng)運(yùn)行制度無(wú)法短時(shí)間做出配套跟進(jìn)的矛盾。集雙重身份于一體的國(guó)資委更是如此，作為出資人時(shí)看重的是發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)作用，創(chuàng)造更多的利潤(rùn)；而作為監(jiān)管者時(shí)追求的是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)企混合制改革是一個(gè)盤根錯(cuò)節(jié)的過(guò)程，是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)企經(jīng)營(yíng)模式的沖擊，中共中央下定決心釜底抽薪。一個(gè)主體兩種身份的價(jià)值追求存在矛盾，為了解決上述問(wèn)題，助力國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，推動(dòng)各級(jí)國(guó)資委出資人身份和監(jiān)管者身份的分離尤為重要。

三、國(guó)資委的定位調(diào)整

我們都意識(shí)到現(xiàn)行的國(guó)資委的定位出現(xiàn)了問(wèn)題，解決問(wèn)題遠(yuǎn)比發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要復(fù)雜的多，應(yīng)該按照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的要求及所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的要求，明確國(guó)資委的職責(zé)定位，專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。讓政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序自由競(jìng)爭(zhēng)的大背景下以一個(gè)守夜人的身份存在著更符合市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律。

（一）國(guó)資委定位于單純的監(jiān)督者

分離國(guó)資委的出資人身份與監(jiān)管身份，第一要?jiǎng)?wù)是推動(dòng)國(guó)資委走向單純監(jiān)管的方向。讓裁判員老老實(shí)實(shí)、兢兢業(yè)業(yè)、恪盡職守當(dāng)裁判員；讓運(yùn)動(dòng)員刻苦訓(xùn)練、提高水平、奮力拼搏當(dāng)好運(yùn)動(dòng)員。通過(guò)裁判員和運(yùn)動(dòng)員的協(xié)作努力，讓祖國(guó)的國(guó)有企業(yè)取得健康長(zhǎng)足的進(jìn)步。具體實(shí)施如下，全國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作由國(guó)資委統(tǒng)籌管理，為了監(jiān)管工作的順利落地實(shí)施可在其部下設(shè)立不同的職能部門，分別對(duì)不同類型的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)明確界定，國(guó)資委與國(guó)有企業(yè)之間系監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，不可參與、干涉企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。另外通過(guò)立法明確國(guó)資委僅負(fù)有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)，并不在作為國(guó)有資產(chǎn)的出資人。此舉切實(shí)保障國(guó)有資產(chǎn)和非國(guó)有資產(chǎn)平等待遇，充分發(fā)揮非國(guó)有資產(chǎn)的活力，帶動(dòng)國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。針對(duì)國(guó)資委一家監(jiān)管力量不足的問(wèn)題，可以通過(guò)委托監(jiān)管的方式能夠部分解決，選擇恰當(dāng)?shù)奈斜O(jiān)管部門。國(guó)資委抽離出私法人的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)橥暾墓ㄈ酥黧w專職監(jiān)督管理，當(dāng)出現(xiàn)監(jiān)管不當(dāng)越權(quán)或不作為的情況，相對(duì)人可以依據(jù)《行政訴訟法》尋求救濟(jì)依法追究國(guó)資委的相應(yīng)責(zé)任。

（二）組建履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)

組建履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，是完善國(guó)有資本管理體制的關(guān)鍵。國(guó)資委定位調(diào)整后，不再履行出資人職責(zé)，將國(guó)有資產(chǎn)委托給履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，讓其代為從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)?？梢栽O(shè)立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，讓專業(yè)的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)專業(yè)的業(yè)務(wù)，這類國(guó)資運(yùn)營(yíng)主體不擔(dān)負(fù)任何監(jiān)管職能，而可以集中人力、物力和財(cái)力進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，可以促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)合理投資得到增值，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)充分融入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在提高國(guó)有企業(yè)生存能力和競(jìng)爭(zhēng)能力、創(chuàng)造更大利潤(rùn)的同時(shí)，要加強(qiáng)國(guó)家政策引導(dǎo)、社會(huì)責(zé)任等方面的工作，真正做到國(guó)有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)效益的全面共享。分離出國(guó)資委的出資人角色，交由國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)，通過(guò)董事會(huì)和股東會(huì)的決策機(jī)制可以有效改善之前盲目投資損害公共利益的問(wèn)題。當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司的重大決策損害國(guó)家利益之時(shí)，可以依法追究其民事責(zé)任嚴(yán)重的可追究其刑事責(zé)任。調(diào)整后的監(jiān)管流程為國(guó)資委直接對(duì)接國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司投資管理國(guó)有企業(yè)，形成一個(gè)有效的閉環(huán)，每個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職，目的都是為了國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。

四、結(jié)語(yǔ)

歷史的大潮下，增加企業(yè)的市場(chǎng)活力尤為重要，國(guó)有企業(yè)要注意的就是如何在歷史推行的大潮中掌握好自己的平衡。政府推行國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，而改革不僅關(guān)系到企業(yè)的未來(lái)發(fā)展，也關(guān)系到職工的切身利益，更關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步壯大，是一項(xiàng)系統(tǒng)而繁雜的工作。本文只是粗淺的探討了在國(guó)企混合制改革的進(jìn)程中，國(guó)資委應(yīng)該怎么做。國(guó)資委重新定位，剝離出國(guó)有資產(chǎn)出資人的身份，不再履行出資人職責(zé)，由此而造成“出資人”機(jī)構(gòu)空缺，由國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行填補(bǔ)，最終將國(guó)資委調(diào)整為專職監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司的機(jī)構(gòu)。理順政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系，真正做到政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，在防止政府煩擾企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的同時(shí)，保障對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的有效監(jiān)管。比較欣慰的是，隨著越來(lái)越多政客和學(xué)者的呼吁，政府及時(shí)制定規(guī)章制度來(lái)解決現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)混改中的難點(diǎn)問(wèn)題，傳統(tǒng)國(guó)企也在相應(yīng)改革政策。相信隨著國(guó)家越來(lái)越開(kāi)放，國(guó)資委逐漸的放權(quán)，使國(guó)有資產(chǎn)在混合所有制中非公有制經(jīng)濟(jì)的刺激和帶動(dòng)以及外部切實(shí)的監(jiān)管下穩(wěn)步發(fā)展，國(guó)有企業(yè)將更符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律和適應(yīng)世界。

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