楊沛靈 趙書琪 李亦欣 任中豪

【摘 要】為加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)，改善草原生態(tài)環(huán)境，自2011年起，我國(guó)已在內(nèi)蒙古、新疆等8個(gè)主要草原牧區(qū)全面建立“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”。2018年，筆者所在團(tuán)隊(duì)通過對(duì)甘肅省甘南州卓尼縣草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩穆鋵?shí)情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，總結(jié)出該縣在政策落實(shí)過程中出現(xiàn)的困境，并為其在今后更好地開展草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)工作提供相應(yīng)對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；實(shí)施困境；優(yōu)化對(duì)策

一、研究地區(qū)及政策落實(shí)情況

卓尼縣位于甘肅省南部、甘南藏族自治州東南部，地處青藏高原與黃土高原過渡地帶，屬于典型的半農(nóng)半牧區(qū)域。作為甘南州五大牧業(yè)縣（市）之一，畜牧業(yè)是卓尼縣傳統(tǒng)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。卓尼縣總土地面積813.7萬畝，共有天然草原面積499.98萬畝，其中可利用草場(chǎng)面積480.4萬畝，占天然草原面積的96.08%。

卓尼縣于2011年至2016年5年時(shí)間內(nèi)全面開展落實(shí)了草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺?016年，新一輪補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴谧磕峥h正式啟動(dòng)實(shí)施。第一輪補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呓Y(jié)束后，卓尼縣的生態(tài)環(huán)境有所改善，牧民對(duì)政策也逐漸理解與認(rèn)可。然而，政策先天性的不足以及配套機(jī)制的不完善仍在阻礙政策的進(jìn)一步落實(shí)。

二、政策實(shí)施困境

（一）政策自身的缺陷

1.政策出臺(tái)缺乏規(guī)范保障

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法工作存在一定滯后性，關(guān)于草原保護(hù)方面，雖有《中華人民共和國(guó)草原法》作為草原保護(hù)的依托，但是該法對(duì)于草畜平衡這部分的規(guī)定卻缺乏相應(yīng)的法律后果。在該法第八章法律責(zé)任中，未提到對(duì)違反草畜平衡條款的處罰措施。此外，目前我國(guó)也沒有出臺(tái)任何以此為主要內(nèi)容的法律法規(guī)。以上的立法空缺直接導(dǎo)致草補(bǔ)政策的實(shí)施缺乏強(qiáng)硬的行政手段和法律手段。

《甘肅省草原條例》、《甘南藏族自治州草畜平衡管理辦法》等規(guī)范性文件均有涉及違反相關(guān)規(guī)定的處罰措施；然而，隨著政策的不斷落實(shí)，這類處罰卻很少實(shí)施。立法體系的相對(duì)滯后、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的松散懈怠、監(jiān)督管理的缺失空白使得政策失去權(quán)威和保障，給政策的落實(shí)帶來額外成本。

2.宣傳方式生搬硬套

卓尼縣政府是通過張貼標(biāo)語(yǔ)、懸掛橫幅、入戶發(fā)傳單以及電視新聞媒體報(bào)道等方式組織宣傳草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的?？此品N類繁多的宣傳手段和渠道背后，沒有切實(shí)、充分地考慮政策與牧民利益沖突以及少數(shù)民族聚居地的特殊情況，缺乏深入走訪、講解；牧區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)、交通不發(fā)達(dá)、通訊設(shè)備落后都在客觀上局限了農(nóng)牧局宣傳工作的影響，導(dǎo)致草管部門在后續(xù)開展相關(guān)工作時(shí)出現(xiàn)了農(nóng)牧民不清楚政策具體內(nèi)容的問題，工作難以推進(jìn)。

3.配套資金來源單一

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的資金運(yùn)轉(zhuǎn)模式中，國(guó)家、省政府通過財(cái)政撥款向各草原牧區(qū)進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支付的方式占絕對(duì)主導(dǎo)地位，但財(cái)政撥款并不包含落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咚匦璧娜肆Τ杀竞湍撩癞a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成本。卓尼縣屬國(guó)列省列貧困縣，縣級(jí)財(cái)政困難，這種過分單一的資金來源加重了縣級(jí)財(cái)政局的負(fù)擔(dān)。第二輪生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為——“禁牧”：21.6元/畝/年；“草畜平衡”：3.35元/畝/年，在牧區(qū)，一戶擁有100多頭牛、300多只羊的牧戶，每年只能拿到6000多元的補(bǔ)助金，政府給予的補(bǔ)貼完全無法彌補(bǔ)禁限牧的損失。由國(guó)家和省級(jí)政府統(tǒng)一劃定的單一資金來源的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，將難以滿足牧民日益發(fā)展的物質(zhì)生活需求。

4.補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)一概而論

新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)由原來的四項(xiàng)資金縮減為兩項(xiàng)，其他則由省政府統(tǒng)籌集中使用，著重治理全省生態(tài)破壞較為嚴(yán)重、生態(tài)矛盾突出的地區(qū)，卓尼縣作為生態(tài)破壞與環(huán)境污染相對(duì)較輕的地區(qū)，資金總額相比第一輪在數(shù)量上有所減少。但卓尼縣草原生態(tài)環(huán)境脆弱，穩(wěn)定性差，水利設(shè)施落后，容易受到降水等自然因素和人為利用因素的影響，一經(jīng)破壞，治理恢復(fù)周期長(zhǎng)；且卓尼縣草原也是黃河上游的水源涵養(yǎng)地和生態(tài)屏障，草地植被的好壞，直接關(guān)系到生態(tài)環(huán)境的好壞和黃河中下游地區(qū)的安危，理應(yīng)得到政府的足夠重視。

（二）監(jiān)管體系的缺失

1.草場(chǎng)管理人員欠缺

卓尼縣的草場(chǎng)管理人員配備較少，主要依靠州草管局、草原執(zhí)法大隊(duì)的不定期下鄉(xiāng)檢查，縣級(jí)沒有相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)。雖然在地方上開展了草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)，專門負(fù)責(zé)草原的監(jiān)管與績(jī)效考核，但草管員聘用條件、聘用手續(xù)較為隨意，基本是從當(dāng)?shù)馗餍姓宕寮?jí)防疫員中進(jìn)行選拔兼任，工作繁重、薪酬微薄，缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)與相關(guān)法律規(guī)章的專門學(xué)習(xí)，牧民間易出現(xiàn)包庇縱容現(xiàn)象，巡查執(zhí)法發(fā)揮作用有限，監(jiān)督層面出現(xiàn)漏洞。

2.草原監(jiān)管體系不完善

當(dāng)前，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)雖層層簽訂了責(zé)任書，但主體責(zé)任不明確、問責(zé)不足，責(zé)任書形同虛設(shè)，制度不健全，監(jiān)管不到位，部分地區(qū)大量存在禁牧區(qū)違法放牧和草畜平衡區(qū)只領(lǐng)補(bǔ)助不減畜的行為，落實(shí)禁牧和草畜平衡制度的長(zhǎng)效機(jī)制還沒有建立。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)使得人員編制“只能減不能加”，這也致使卓尼縣未能單設(shè)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)而依賴州設(shè)草原監(jiān)督管理局、草原執(zhí)法大隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法，基層草原執(zhí)法機(jī)構(gòu)出現(xiàn)缺位。目前草原監(jiān)理站和草原站處于“兩個(gè)牌子，一套人馬”的狀態(tài)，工作人員兼職草原業(yè)務(wù)工作和草原執(zhí)法監(jiān)督管理工作，進(jìn)而導(dǎo)致草原監(jiān)理專職人員少，工作不到位，不深入，在偷牧、超載放牧等違法行為發(fā)生時(shí)人手不足，執(zhí)法困難。

3.實(shí)施效果評(píng)價(jià)體系不完備

在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)，目前草補(bǔ)政策的效果還未形成一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系。草原工作人員對(duì)當(dāng)前草補(bǔ)政策的成效評(píng)價(jià)基于草原平均產(chǎn)草量、鼠害面積、直補(bǔ)資金數(shù)額等零散的指標(biāo)進(jìn)行，如此凌亂而分散的效果評(píng)價(jià)指標(biāo)存在著直接建立草原生態(tài)恢復(fù)、資金發(fā)放等情況之間的主觀聯(lián)系、片面看待實(shí)踐情況的問題。

（三）經(jīng)濟(jì)需求與生態(tài)保護(hù)矛盾突出

在改革開放和中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)騰飛的大背景下，新一輩“牧民”與老一輩牧民間產(chǎn)生了巨大的觀念差異。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，四十歲以下的“牧民”大多放棄草原外出打工，又由于放牧易于染病和當(dāng)?shù)剌^差的醫(yī)療條件影響，使得牧民群體出現(xiàn)老齡化、萎縮化的趨勢(shì)，影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，牧區(qū)群眾80%以上的收入來自草原畜牧業(yè)，牧民仍舊追求且必須追求放牧帶來的經(jīng)濟(jì)效益，與之相比，以草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制為核心的生態(tài)保護(hù)政策很難在短短十?dāng)?shù)年時(shí)間中以簡(jiǎn)單的宣傳形式促成牧民思想觀念的極速轉(zhuǎn)變，如何在保證和改善牧民生活、促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的同時(shí)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，是亟需解決的問題。

三、優(yōu)化對(duì)策

（一）健全政策內(nèi)容，增強(qiáng)政策可實(shí)踐性

1.因地制宜，“區(qū)別”對(duì)待

卓尼縣農(nóng)牧局對(duì)于政策運(yùn)行中的部分漏洞有所了解，但是由于國(guó)家宏觀政策的局限性無法采取有效手段解決。因此，國(guó)家在進(jìn)行大政方針的規(guī)劃時(shí)，需充分考慮各地的普遍性與特殊性，著重注意客觀存在的地域性因素。通過政策本身的作用力，促進(jìn)各部門之間的交流與溝通，盡量避免出現(xiàn)各個(gè)政策相互制約其發(fā)展與落實(shí)的“政策打架”情況，充分做到特殊性與普遍性相結(jié)合，實(shí)事求是，具體分析，從而使政策能真正落到實(shí)處，發(fā)揮實(shí)效。

2.健全制度規(guī)范

卓尼縣應(yīng)當(dāng)及時(shí)針對(duì)草原生態(tài)環(huán)境破壞問題，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、 《草原法》等相關(guān)法律、法規(guī)，制定可操作性強(qiáng)、開發(fā)利用與協(xié)調(diào)保護(hù)并行的地方性法規(guī)或自治條例。其次，在制定、實(shí)施有關(guān)草原生態(tài)利用規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視依據(jù)法律手段來保障規(guī)劃工作的順利開展和規(guī)劃內(nèi)容的具體實(shí)施，出臺(tái)配套的法律法規(guī)予以強(qiáng)制力保障。此外，還可以“充分協(xié)調(diào)國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃、國(guó)土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃、部門土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系，以保證規(guī)劃的有效實(shí)施?！?/p>

3.加大宣傳力度

作為政策的執(zhí)行者，政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)全力做好政策的傳播與解釋工作，使廣大牧民充分了解政策內(nèi)容，消除政策落實(shí)過程中的各種不穩(wěn)定因素。對(duì)此，可以通過媒體播放宣傳片、報(bào)刊專欄、公示公告、發(fā)放宣傳冊(cè)、牧戶告知書、入戶宣講、刷寫宣傳標(biāo)語(yǔ)以及在實(shí)施區(qū)域交通要道的醒目位置安裝標(biāo)識(shí)標(biāo)牌等多種形式，廣泛深入地宣傳草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩囊?、?nèi)容、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)牧民的權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)把正確的輿論導(dǎo)向，消除牧民的思想顧慮，讓廣大牧民群眾知曉補(bǔ)獎(jiǎng)內(nèi)容，明確自身權(quán)利和義務(wù)責(zé)任，增強(qiáng)牧民參與政策實(shí)施的自覺性、積極性和主動(dòng)性。

4.建立高效資金運(yùn)轉(zhuǎn)模式

擴(kuò)大資金來源。政府將補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩馁Y金來源與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，積極促進(jìn)當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)參與到與草補(bǔ)政策中來對(duì)貧困農(nóng)牧民進(jìn)行技術(shù)與資金幫扶，促進(jìn)農(nóng)牧民與部分企業(yè)在牲畜買賣、草種購(gòu)入、圈養(yǎng)收購(gòu)等方面的合作，增加農(nóng)牧民收入。合理分配資金。國(guó)家應(yīng)適當(dāng)增加草補(bǔ)政策的資金投入，完善政策執(zhí)行過程中存在的資金短板問題。其次，卓尼縣屬于國(guó)家級(jí)貧困縣，當(dāng)?shù)卣y以拿出足夠的資金來進(jìn)行后續(xù)的草原治理與草種選育等配套措施，適當(dāng)向此類重要的貧困地區(qū)傾斜。

（二）完善監(jiān)管體系，夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)

1.加快引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員

為促進(jìn)草原生態(tài)恢復(fù)，草補(bǔ)政策不僅僅需要開展減畜禁牧工作，還需要對(duì)退化草原進(jìn)行治理，對(duì)草種進(jìn)行培育與改良等草原管護(hù)措施，進(jìn)一步部署實(shí)施人才引進(jìn)戰(zhàn)略，并對(duì)特殊技術(shù)人員進(jìn)行選拔及考核。

2.完善監(jiān)督評(píng)價(jià)體系

補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩倪\(yùn)行雖有五級(jí)核查的監(jiān)督體系，但五級(jí)核查歸根結(jié)底還是農(nóng)牧民與農(nóng)牧局的監(jiān)督，屬于政策內(nèi)部的自我監(jiān)督，缺乏專門的監(jiān)理機(jī)構(gòu)。黨的十八大以來，國(guó)務(wù)院部署了深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的“放管服”改革，將行政體制制度改革引向縱深層面。改革背景之下，政府未能單設(shè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)去監(jiān)管補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩倪\(yùn)行，但是政府依然可以在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，適量增加人員編制負(fù)責(zé)監(jiān)督工作。除此之外，卓尼縣政府也可以借力于甘南州草原監(jiān)管大隊(duì)，在卓尼縣增設(shè)常駐人員與辦事機(jī)構(gòu)，監(jiān)管卓尼縣草補(bǔ)政策與五級(jí)核查的實(shí)施情況。

3.充分發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用

進(jìn)一步明確村委會(huì)作為基層群眾性自治組織的職責(zé)，重視村規(guī)民約的積極作用，讓村民們自己監(jiān)督自己，自己管理自己，從而落實(shí)禁牧限牧的目標(biāo)。此外，村委會(huì)需完善村規(guī)民約中關(guān)于草原保護(hù)的內(nèi)容，并推進(jìn)村規(guī)民約對(duì)村民個(gè)人意識(shí)的培養(yǎng)。將思想教育工作充分落實(shí)到人文環(huán)境的塑造上，在鄰里行間之中努力打造相應(yīng)的人文氛圍，讓村民真正做到自身意識(shí)同客觀現(xiàn)狀統(tǒng)一，從而達(dá)到在行動(dòng)上主動(dòng)參與草原治理，從根本上解決由人帶來的草原危機(jī)。

（三）革新生產(chǎn)方式，緩解生態(tài)矛盾

1.養(yǎng)殖方式革新：推廣舍飼圈養(yǎng)

在卓尼縣草原禁牧、草畜平衡區(qū)，要逐步改變依賴天然草原散牧的生產(chǎn)方式，推廣擴(kuò)大舍飼圈養(yǎng)，積極建設(shè)高產(chǎn)人工草地和飼草飼料基地，引入適宜圈養(yǎng)的牲畜品種，對(duì)牧民進(jìn)行專業(yè)養(yǎng)殖培訓(xùn)。

2.生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式革新：擴(kuò)大并完善牧業(yè)合作社機(jī)制

首先，擴(kuò)大卓尼縣各類牧業(yè)合作社的成員規(guī)模和服務(wù)對(duì)象，有利于鼓勵(lì)草場(chǎng)、牲畜、設(shè)備、勞動(dòng)力等資源集中整合，進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生規(guī)模效益；其次，拓寬卓尼縣牧業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)范圍。目前卓尼縣合作社的經(jīng)營(yíng)范圍相對(duì)單一，加速合作社從單一的牧產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)向整條產(chǎn)業(yè)鏈延伸，有利于畜牧業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型；最后，完善合作社的利益分配機(jī)制，合理的利益分配機(jī)制促使社員對(duì)生產(chǎn)具有興趣與活力，提高生產(chǎn)效率。

四、結(jié)語(yǔ)

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制在改善草原生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式向更高層次的轉(zhuǎn)變和提升以及提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面起著不可忽視的重要作用。在國(guó)家的高度重視與相關(guān)部門的大力支持下，卓尼縣第一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咝Ч@著，建立健全了基本草原保護(hù)、禁牧休牧和草畜平衡等相關(guān)制度，草原生態(tài)環(huán)境也得到明顯恢復(fù)。然而，通過前述的分析和論述，我們也看到了該項(xiàng)政策在落實(shí)過程中出現(xiàn)的種種困境。隨著社會(huì)日新月異的發(fā)展，制度的腳步不應(yīng)停滯不前，而應(yīng)緊跟時(shí)代步伐，運(yùn)用更加先進(jìn)的立法手段、科技手段及時(shí)修正自身，穩(wěn)步促進(jìn)目標(biāo)的成就。

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