殷文悅　崔健

[提要] 本文梳理PPP項目融資過程存在的問題，從更深層次剖析銀行、政府、企業(yè)之間的利益關(guān)系。提出適度引導(dǎo)，協(xié)調(diào)政府各方利益;完善契約機制，優(yōu)化銀政企三方關(guān)系以及合理搭配融資產(chǎn)品，鼓勵金融創(chuàng)新等建議。

關(guān)鍵詞：PPP;項目融資;金融創(chuàng)新

基金項目：河北省自然科學(xué)基金課題（編號：G2014209317）支持項目

中圖分類號：F83 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年2月11日

截至2018年4月底，據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫統(tǒng)計，全國PPP項目數(shù)量已經(jīng)達到8，042個，投資總金額為9.3萬億元。此前財政部牽頭組織了兩批示范項目的篩選，2014年12月份公布首批示范項目30個，總投資額為1，800億元。2015年9月份第二批示范項目206個，總投資6，589億元。隨著財政部第三批8，042個項目近10萬億PPP項目的初選評審，包括發(fā)改委PPP示范項目、大量的省市級PPP項目，估計總規(guī)模將超30萬億。政府通過推行PPP模式加快公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的建設(shè)推廣，并通過一系列政策引導(dǎo)民營資本積極參與，包括以獎代補、財政中長期預(yù)算安排、績效考核等，但PPP推進的力度仍然差強人意。到目前為止，民營資本參與度較低，PPP項目總體落地率（簽約率）不足5%（目前簽約率僅為4.8%）。很多學(xué)者從PPP融資難角度分析原因所在，但融資難只是一個方面，PPP項目融資難，其表象背后映射的是深層次的銀政企三方博弈。

一、政府各部門之間的博弈

政府部門的博弈最主要的表現(xiàn)在財政部與發(fā)改委之間的權(quán)利博弈。2014～2016年間，財政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》、《PPP項目合同指南（試行）》、《中國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》，以期規(guī)范PPP模式的合同管理及立法工作。發(fā)改委同期也頒布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》、《中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法草案》等法律法規(guī)，從項目適用范圍、部門聯(lián)審機制、合作伙伴選擇、規(guī)范價格管理、開展績效評價、做好示范推進等方面，對開展PPP提出具體要求。2016年6月，兩個部門首次聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（簡稱“32號文”），強調(diào)各地要加強部門間的協(xié)調(diào)配合，積極推動政府和社會資本合作順利實施。然而在具體實施環(huán)節(jié)兩大機構(gòu)要求各不相同，存在較大的權(quán)責(zé)重疊，給地方參照執(zhí)行造成了困惑。具體表現(xiàn)為：一是在社會資本認(rèn)定方面存在差異。國家發(fā)改委文件認(rèn)為社會資本包括符合條件的國有、民營、外商投資和混合所有制企業(yè)等，而財政部認(rèn)為不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)，按財政部規(guī)定，政府平臺公司無法納入公私合營范疇;二是對項目實施機構(gòu)的要求不同。財政部文件明確由政府和社會資本合作中心或制定專門機構(gòu)來負(fù)責(zé)PPP項目庫建設(shè)，政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)。國家發(fā)改委文件則要求由地方發(fā)改委建立PPP項目庫，地方政府應(yīng)明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu);三是在法律依據(jù)方面存在差異。國家發(fā)改委要求按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等多種方式選擇合作伙伴，規(guī)范操作行為;財政部則要求依照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定選擇合作伙伴，采購方式不限于上述三種，還包括競爭性磋商和單一來源采購。從實際情況看，投資主體對將社會資本納入政府采購程序的合法性存在質(zhì)疑。

舉例而言，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條第三款規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的情形可以不進行招標(biāo)，即所謂的兩標(biāo)并一標(biāo)，但各地在實際操作中把握尺度不同，爭議點主要集中在“通過招標(biāo)方式”和“特許經(jīng)營項目”兩點上。比如，某省級公路屬于財政部PPP示范項目，以聯(lián)合體方式通過競爭性磋商中標(biāo)，在項目工程審批時，發(fā)改部門以該項目未通過招標(biāo)方式確定投資人為由，要求后續(xù)材料采購、勘察設(shè)計、監(jiān)理、建筑及安裝工程等務(wù)必全部招標(biāo)，且不允許聯(lián)合體成員作為股東方參與投標(biāo)。而根據(jù)2016年6月21日，國家財政部辦公廳發(fā)布的關(guān)于征求《政府和社會資本合作項目財政管理辦法（征求意見稿）》第十條第四款內(nèi)容為：“對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，可以不進行招標(biāo)?！庇捎诟偁幮源枭虒儆谡少彿ǖ囊环N，企業(yè)認(rèn)為依照該規(guī)定可以不進行招標(biāo)，發(fā)改委和財政部政令不一導(dǎo)致企業(yè)后期工作無法有效開展。除了職能部門在分工合作機制上的混亂外，PPP政策體系的不完備也亟待解決。盡管相關(guān)政策大量出臺，但與土地、環(huán)評、稅收、審計等政策缺少銜接，前期項目落地難也給項目融資增加了諸多不確定性。

二、政府與銀行之間的博弈

2014年國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的文件，鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，簡稱PPP模式）的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，讓地方政府看到了曙光，很多地區(qū)基于脫貧攻堅以及穩(wěn)增長、保就業(yè)的需要，大量推出PPP項目，將過去通過BT模式，三五年就能建好的基礎(chǔ)設(shè)施包裝成長期PPP建設(shè)模式。同時，隨著政府對PPP政策鼓勵和扶持力度加強，地方政府包裝PPP項目的方式也逐漸多樣化，將傳統(tǒng)建設(shè)轉(zhuǎn)讓（BT）模式下的建設(shè)單位升級為社會資本方，通過明股實債方式向金融機構(gòu)融資，將許多房地產(chǎn)建設(shè)項目包裝成醫(yī)療領(lǐng)域、養(yǎng)老領(lǐng)域項目混入PPP項目中，使大量金融資本涌入這些行業(yè)，弱化了金融市場對社會資源的配置功能。