呂添貴，謝花林，李洪義，盧 華，吳次芳

（1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院，江西 南昌 330013；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)生態(tài)文明研究院，江西南昌 330013；3.浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院，浙江 杭州 310029）

人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高和后備資源不足是中國(guó)耕地資源的基本國(guó)情，尤其是生態(tài)脆弱區(qū)耕地的高強(qiáng)度利用行為，導(dǎo)致土壤理化性狀惡化和地力衰退，嚴(yán)重影響了耕地可持續(xù)利用[1-2]。休耕作為耕地休養(yǎng)生息、提升地力以及農(nóng)田生態(tài)保育的重要手段，已成為實(shí)現(xiàn)耕地資源可持續(xù)利用的重要途徑。為此，中央政府提出在部分地區(qū)探索耕地輪作休耕制度試點(diǎn)以來(lái)[3]，逐漸受到試點(diǎn)地區(qū)的積極響應(yīng)[4-6]。然而，休耕尚處于試點(diǎn)階段，在實(shí)施過(guò)程中休耕政策僅作為一項(xiàng)公共政策得以實(shí)際展開，在執(zhí)行中受到耕地權(quán)益、組織保障、農(nóng)戶生計(jì)和后續(xù)利用等偏離因素的共同影響，阻礙了休耕政策的有序推進(jìn)。因此，剖析休耕政策實(shí)施存在的偏離風(fēng)險(xiǎn)，已成為當(dāng)前研究的熱點(diǎn)之一。

目前學(xué)術(shù)界圍繞休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了大量探索。有關(guān)休耕政策在國(guó)外已形成較為成熟的制度體系，如美國(guó)農(nóng)地休耕項(xiàng)目、歐盟農(nóng)業(yè)共同政策、澳大利亞夏季休耕、加拿大農(nóng)業(yè)環(huán)境健康計(jì)劃、日本農(nóng)田休耕項(xiàng)目以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稻米生產(chǎn)計(jì)劃等[7-9]；休耕政策的偏離與糧食安全、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)戶生計(jì)、社會(huì)保障和法律制度等密切相關(guān)[10-12]，研究發(fā)現(xiàn)休耕政策試點(diǎn)存在休耕認(rèn)知不足、休耕補(bǔ)貼偏低、休耕保護(hù)與合理安置休耕農(nóng)戶不足等問題[13]；休耕政策偏離風(fēng)險(xiǎn)防范體系則圍繞提高休耕認(rèn)識(shí)、劃定休耕區(qū)域、構(gòu)建休耕補(bǔ)償體系等方面展開[14-15]。綜上，已有研究在休耕政策制定、偏離成因與防范對(duì)策等方面進(jìn)行了諸多探討，為中國(guó)休耕政策的有序推進(jìn)奠定了良好基礎(chǔ)。然而，關(guān)于休耕政策實(shí)施存在的偏離風(fēng)險(xiǎn)研究卻鮮有文獻(xiàn)系統(tǒng)梳理。為此，本文嘗試以生命周期理論作為分析工具[16]，從不同的發(fā)展階段對(duì)休耕政策執(zhí)行存在的偏離風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理與辨析，克服傳統(tǒng)分析分散單一的弊端，并從全過(guò)程構(gòu)建休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)防范體系，為中國(guó)休耕政策的有序推廣提供借鑒參考。

1 休耕政策演變與理論框架

1.1 休耕政策演變與實(shí)施成效

為應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱敏感地區(qū)的耕地地力透支、土壤污染和生態(tài)退化等問題，從國(guó)家頒布《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》至今[3]，輪作休耕呈現(xiàn)以下特征：一是試點(diǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大且年均翻一番，從2016年的616萬(wàn)畝到2018年的2 400萬(wàn)畝， 2020年預(yù)計(jì)達(dá)5 000萬(wàn)畝以上；二是休耕試點(diǎn)區(qū)域不斷豐富，從地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)，擴(kuò)大到地下水超采區(qū)和寒地井灌稻地下水超采區(qū)等；三是休耕實(shí)施主體多元化，包含政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)引導(dǎo)和農(nóng)村集體自主運(yùn)作等；四是休耕模式多樣化，包含休養(yǎng)式休耕、治理式休耕和生態(tài)式休耕（表1）?？傮w而言，休耕政策使土壤獲得休養(yǎng)生息機(jī)會(huì)，使恢復(fù)耕地地力成為可能[17]。與此同時(shí)，耕地具有顯著的外部性和公共物品特征，通過(guò)休耕可實(shí)現(xiàn)外部效益內(nèi)部化和提高區(qū)域生態(tài)資源承載能力。更重要的是，通過(guò)休耕使農(nóng)戶認(rèn)識(shí)了科學(xué)生產(chǎn)理念，有助于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)習(xí)慣，克服過(guò)度利用耕地的短期行為[18]。

表1 耕地輪作休養(yǎng)政策試點(diǎn)演化（2016—2018年）[19]Tab.1 Changes in policy experiment of cropland rotation and fallow from 2016 to 2018

圖1 休耕周期內(nèi)的耕地地力演化過(guò)程示意Fig.1 The process of cultivated land fertility grade in the fallow period

1.2 理論分析框架

耕地因其可再生利用的特征，客觀上決定了耕地利用必然要經(jīng)歷耕地地力等級(jí)衰減、形成、修復(fù)、穩(wěn)定和管護(hù)等階段，處于不同階段的耕地地力等級(jí)差異明顯，為維持耕地質(zhì)量借助休耕政策外力顯得尤為必要。項(xiàng)目生命周期管理（Life Cycle Management）同樣包含項(xiàng)目發(fā)展、成長(zhǎng)、成熟和衰退等階段，遵循生命周期過(guò)程有助于推進(jìn)項(xiàng)目有效管理[20]。而耕地開發(fā)再生資源同樣遵循生命周期特征，即隨著時(shí)間變化對(duì)空間位置上的耕地開發(fā)利用全過(guò)程存在周期性特征。因此，運(yùn)用生命周期理論將耕地地力屬性改變與休耕過(guò)程結(jié)合一起，可滿足項(xiàng)目周期性管理要求（圖1）。根據(jù)已有研究[20-21]，結(jié)合耕地開發(fā)再生資源特征，將休耕實(shí)施過(guò)程劃分為前期篩選、中期實(shí)施和后期管護(hù)三個(gè)階段。其中，前期篩選包含待休耕地產(chǎn)權(quán)調(diào)查、休耕類型、資金籌備和休耕計(jì)劃等；中期實(shí)施包含土壤培肥和改善土壤微生物環(huán)境等措施，提高土壤肥力和通透性，使耕地地力等級(jí)達(dá)到可重新利用的狀態(tài)；后期管護(hù)包含休耕地復(fù)種和休耕地用途管制等。

2 休耕政策實(shí)施的潛在偏離風(fēng)險(xiǎn)

由于休耕周期內(nèi)休耕政策實(shí)際執(zhí)行情況與休耕制度設(shè)定配置規(guī)則存在不一致，使得休耕政策實(shí)施面臨理論目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，對(duì)休耕地地力處于不同階段的耕地產(chǎn)權(quán)、目標(biāo)定位、組織管理和激勵(lì)約束等潛在沖突所引發(fā)的偏離風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理[22]（表2）。

表2 基于生命周期的休耕政策偏離風(fēng)險(xiǎn)表征Tab.2 The deviation risk manifestation of fallow policy based on life cycle

2.1 補(bǔ)貼沖突與產(chǎn)權(quán)錯(cuò)位交織，無(wú)法統(tǒng)籌相關(guān)主體權(quán)益

休耕作為一項(xiàng)公共政策，不僅受到耕地補(bǔ)貼政策影響，還與耕地產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)。一方面，糧農(nóng)補(bǔ)貼以農(nóng)業(yè)種植面積為核算依據(jù)，選擇休耕意味著可能喪失農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，使得休耕補(bǔ)償政策與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策出現(xiàn)目標(biāo)沖突；另一方面，耕地“三權(quán)分置”仍處于理論探索階段，尚未明晰界定土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界，導(dǎo)致休耕主體與補(bǔ)償對(duì)象發(fā)生錯(cuò)位，即休耕補(bǔ)償對(duì)象是擁有耕地承包權(quán)的農(nóng)戶，對(duì)經(jīng)營(yíng)者而言休耕則意味著直接損失[5，15]。因此，產(chǎn)權(quán)邊界不明導(dǎo)致休耕補(bǔ)償錯(cuò)位，形成了休耕產(chǎn)權(quán)沖突。

2.2 參與主體目標(biāo)定位差異，難以保障多元主體利益

休耕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與參與主體利益訴求密切相關(guān)。農(nóng)戶作為休耕活動(dòng)的微觀行為主體和基本決策單元，是直接執(zhí)行者與受益者，選擇休耕意味放棄耕作收入，直接影響農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)[23]。對(duì)基層組織而言，村集體經(jīng)濟(jì)組織為追求休耕規(guī)模，存在忽視農(nóng)戶休耕意愿，強(qiáng)制推行整村休耕導(dǎo)致農(nóng)戶抵觸和復(fù)耕等[14]，難以保障休耕有序推進(jìn)；對(duì)政府而言，盡管休耕有助于恢復(fù)耕地地力，但大規(guī)模休耕導(dǎo)致糧食播種面積減少，可能對(duì)國(guó)家糧食安全帶來(lái)消極影響。

2.3 資金單一與技術(shù)滯后并存，阻礙休耕制度的有序組織

休耕政策有效組織是實(shí)現(xiàn)休耕目標(biāo)的重要前提，而單一化休耕資金來(lái)源和滯后的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系直接衍生了多重組織風(fēng)險(xiǎn)。首先，面臨資金短缺風(fēng)險(xiǎn)，休耕周期一般為三年，歷時(shí)長(zhǎng)且工程量大，而休耕資金以中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付為主，缺乏市場(chǎng)機(jī)制的橫向補(bǔ)給渠道，單一資金來(lái)源難以滿足休耕工程需求；其次，休耕資金分配存在補(bǔ)償不均衡風(fēng)險(xiǎn)，同類型休耕區(qū)域內(nèi)差異明顯卻統(tǒng)一休耕補(bǔ)助資金，使得農(nóng)戶休耕發(fā)展機(jī)會(huì)成本和休耕養(yǎng)護(hù)成本不能得到有效補(bǔ)償，造成補(bǔ)助過(guò)度與補(bǔ)助不足并存,降低了休耕補(bǔ)償?shù)墓叫訹11]；再次，休耕面臨技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系儲(chǔ)備不足的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前耕地地力評(píng)估體系處于起步發(fā)展階段，休耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范尚未大規(guī)模推廣，表現(xiàn)為休耕技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未規(guī)范化、休耕技術(shù)人員缺失和休耕工程技術(shù)滯后等[24]；最后，管護(hù)缺失風(fēng)險(xiǎn)同樣不容忽視，當(dāng)前休耕地養(yǎng)護(hù)更多強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶自主行為，對(duì)休耕周期內(nèi)未按要求采取培肥養(yǎng)護(hù)等行為缺乏監(jiān)督，難以保障休耕地地力如期恢復(fù)。

2.4 激勵(lì)與監(jiān)管約束機(jī)制不配套，增加休耕地后續(xù)利用難度

休耕后期管護(hù)目標(biāo)是休耕地地力恢復(fù)和后續(xù)利用，而休耕地再利用機(jī)制不配套導(dǎo)致了后續(xù)利用風(fēng)險(xiǎn)。首先，面臨用途轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)，在鄉(xiāng)村振興背景下各類型工商資本下鄉(xiāng)造成大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其中復(fù)耕的休耕地成為首選，資本短期性與逐利性使得休耕地面臨用途轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)[25]；其次，偏遠(yuǎn)或貧瘠的休耕地面臨撂荒風(fēng)險(xiǎn)，尤其是糧食種植存在比較優(yōu)勢(shì)，在種糧收入與支出不均衡情況下休耕地后期出現(xiàn)“休而不耕”甚至撂荒風(fēng)險(xiǎn)；再次，對(duì)于交通通達(dá)度高和耕地地力高的休耕地，則存在過(guò)度利用風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶為追求耕地產(chǎn)出利益最大化，待休耕周期完成后，易出現(xiàn)“報(bào)復(fù)性”利用，即盡可能提高單位面積的產(chǎn)出率，使耕地重新陷入板結(jié)和土壤肥力下降的惡性循環(huán)[24]；最后，休耕地還存在輔助設(shè)施損壞風(fēng)險(xiǎn)，尤其是休耕期間出現(xiàn)突發(fā)性自然災(zāi)害等導(dǎo)致休耕區(qū)域田間水利設(shè)施出現(xiàn)損毀風(fēng)險(xiǎn)，直接影響休耕地復(fù)耕[15]。

3 休耕政策實(shí)施的偏離風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)與形成路徑

休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)不僅是單一因素導(dǎo)致的結(jié)果，更多地來(lái)自耕地權(quán)益、社會(huì)保障、組織實(shí)施和后續(xù)利用所帶來(lái)的多種組合，從而形成了休耕政策的多種偏離路徑。

3.1 休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)

3.1.1 耕地權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)

休耕前期權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自政策目標(biāo)和產(chǎn)權(quán)調(diào)整。一方面，中央財(cái)政以糧食播種面積為依據(jù)核算直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，極大地提升了農(nóng)戶種糧積極性，在一定程度上刺激了農(nóng)民加大土地利用強(qiáng)度，使得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與休耕規(guī)模為依據(jù)的種糧補(bǔ)貼目標(biāo)相偏離[13]。另一方面，耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頻繁調(diào)整降低了農(nóng)戶休耕意愿，農(nóng)戶擔(dān)憂休耕后耕地地力提升帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益可能為其他農(nóng)戶所享有，尤其是產(chǎn)權(quán)界定不明可能導(dǎo)致農(nóng)戶排斥耕地休養(yǎng)行為[24]。

3.1.2 社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)

社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)源于休耕執(zhí)行主體認(rèn)知偏離。在政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府為落實(shí)休耕任務(wù)，層層分解休耕指標(biāo)，導(dǎo)致基層政府忽視農(nóng)戶種植意愿而強(qiáng)調(diào)“整村推進(jìn)”模式，甚至不得不以行政手段強(qiáng)制農(nóng)戶休耕，出現(xiàn)休耕政策目標(biāo)認(rèn)知偏離[10]。在休耕政策認(rèn)知層面，休耕涉及地塊調(diào)查、管護(hù)監(jiān)督和地力評(píng)價(jià)等，而基層政府對(duì)休耕政策的認(rèn)知水平偏離難以保障休耕政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

3.1.3 組織實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)

休耕組織實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)受資金和技術(shù)的雙重約束。在資金層面，休耕資金來(lái)源單一與應(yīng)急資金缺乏并存，一方面，休耕市場(chǎng)化體系尚未形成，休耕資金主要來(lái)自政府財(cái)政預(yù)算撥款，資金來(lái)源單一且政府財(cái)政壓力較大；另一方面，休耕地復(fù)耕的應(yīng)急配套資金不足，難以保障后期復(fù)耕的順利實(shí)施。在技術(shù)層面，休耕技術(shù)儲(chǔ)備相對(duì)薄弱，尤其是休耕區(qū)域劃分方法、休耕地塊遴選標(biāo)準(zhǔn)、耕地質(zhì)量狀況調(diào)查、休耕技術(shù)運(yùn)作模式和休耕效果評(píng)估體系等還不夠完善。此外，休耕周期內(nèi)培肥、翻耕等管護(hù)措施更依賴農(nóng)戶自組織行為，缺乏有效監(jiān)督體系。

3.1.4 后續(xù)利用風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)

休耕政策后續(xù)利用偏離風(fēng)險(xiǎn)與有效復(fù)耕、應(yīng)急監(jiān)管密切相關(guān)。休耕地多處于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，若休耕周期內(nèi)溝渠路水利設(shè)施缺乏維護(hù)，勢(shì)必造成田間水利配套設(shè)施無(wú)法使用[25]；或是休耕地突發(fā)自然災(zāi)害，缺乏相應(yīng)的復(fù)耕應(yīng)急方案。與此同時(shí)，休耕地用途轉(zhuǎn)換偏離風(fēng)險(xiǎn)源于種糧預(yù)期收益，當(dāng)休耕制度變遷符合農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)收益預(yù)期時(shí)，農(nóng)戶才會(huì)采取積極行為，否則可能采取用途轉(zhuǎn)換、撂荒甚至過(guò)度利用行為。

3.2 休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)形成路徑分析

休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)源折射了現(xiàn)行休耕制度的缺陷，休耕地實(shí)際配置狀況不僅由國(guó)家層面的耕地保護(hù)制度所決定，還受基層政府“整村推進(jìn)”等休耕政策創(chuàng)新和農(nóng)戶執(zhí)行休耕契約的影響[22]。由此，國(guó)家、基層組織和農(nóng)戶等主體對(duì)休耕制度認(rèn)知偏離形成了“產(chǎn)權(quán)公共域”[26]，即休耕地產(chǎn)權(quán)制度管制下，休耕主體行為空間受到約束，造成休耕政策實(shí)施偏離帶來(lái)外部性損失，以“產(chǎn)權(quán)公共域—行為空間—負(fù)外部性”邏輯形成了休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在路徑（圖2）。

（1）產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域：在前期篩選階段，存在國(guó)家種糧補(bǔ)貼與休耕補(bǔ)貼并行的耕地保護(hù)體系，以糧食播種面積為依據(jù)的種糧補(bǔ)貼與休耕補(bǔ)貼存在界定模糊；基層組織則在休耕政策創(chuàng)新中選擇整村推進(jìn)等模式，難以兼顧村集體、承包戶和經(jīng)營(yíng)戶等各方利益；休耕農(nóng)戶強(qiáng)調(diào)當(dāng)前生計(jì)保障和耕地產(chǎn)權(quán)調(diào)整預(yù)期而陷入模糊狀態(tài)。顯然，國(guó)家、基層組織和農(nóng)戶等休耕主體由于耕地產(chǎn)權(quán)和利益分配規(guī)則處于模糊狀態(tài)，導(dǎo)致部分耕地通過(guò)休耕政策獲得補(bǔ)貼而處于“公共領(lǐng)域”。

圖2 休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)形成路徑示意Fig.2 Path of deviation risk formation in fallow policy

（2）行為空間：在中期實(shí)施階段，休耕地產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域時(shí)，在缺乏有效組織情況下，為地方基層、村集體獲取部分處于“公共領(lǐng)域”有價(jià)值的休耕地提供了行為空間，表現(xiàn)為休耕資金來(lái)源單一、應(yīng)急資金缺乏、技術(shù)儲(chǔ)備薄弱和監(jiān)管體系缺失等。

（3）負(fù)外部性：在后續(xù)管護(hù)階段，休耕地從“產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域”到“行為空間”的作用路徑下，加上監(jiān)管機(jī)制缺失、應(yīng)急資源缺乏和休耕支持體系薄弱等，產(chǎn)生了“負(fù)外部性”，即休耕地處于撂荒、用途轉(zhuǎn)換或過(guò)度利用等，休耕政策實(shí)施效果與目標(biāo)設(shè)定不一致，造成負(fù)外部性成本重新轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，而缺乏休耕政策實(shí)施“負(fù)外部性內(nèi)部化”途徑[22]。

4 休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)的防范體系構(gòu)建

休耕政策“負(fù)外部性內(nèi)部化”需借助外力才能保障休耕制度穩(wěn)定性與連續(xù)性，即風(fēng)險(xiǎn)防范體系構(gòu)建應(yīng)借助權(quán)益認(rèn)知、法律保障、組織管理和利用預(yù)警等外部力量，以實(shí)現(xiàn)生命周期內(nèi)休耕地地力從衰落向提升休耕設(shè)定目標(biāo)的轉(zhuǎn)變（圖3）。

4.1 重視政策宣傳與培訓(xùn)，提高休耕主體權(quán)益認(rèn)知

在休耕前期篩選階段，休耕主體認(rèn)知程度影響休耕產(chǎn)權(quán)與利益分配，尤其是休耕地“產(chǎn)權(quán)公共域”視角下耕地承包戶、經(jīng)營(yíng)戶、村集體和政府的沖突風(fēng)險(xiǎn)。為此，相關(guān)休耕政策宣傳與培訓(xùn)可提高休耕權(quán)益認(rèn)知。通過(guò)加強(qiáng)休耕政策解讀，確保農(nóng)戶、村集體和地方政府統(tǒng)一休耕政策的認(rèn)識(shí)，避免休耕行為與休耕目標(biāo)偏離；在休耕配套措施層面，配套休耕激勵(lì)政策，降低休耕準(zhǔn)備階段的契約風(fēng)險(xiǎn)；在休耕示范效應(yīng)層面，組織有條件的承包戶與經(jīng)營(yíng)戶實(shí)行休耕，界定休耕產(chǎn)權(quán)收益，通過(guò)示范效應(yīng)擴(kuò)大休耕政策影響力。

4.2 制定休耕法律法規(guī)政策，保障休耕規(guī)劃有序推進(jìn)

休耕規(guī)劃和監(jiān)督體系是休耕政策的重要政策保障體系。首先，出臺(tái)休耕約束性法律法規(guī)，明確休耕補(bǔ)助目的、實(shí)施模式、補(bǔ)助對(duì)象和資金管理等，建設(shè)休耕信息動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)[17]；其次，制定耕地休耕年度計(jì)劃，將休耕與土地整治有機(jī)結(jié)合，把休耕地納入土地整治規(guī)劃；再次，運(yùn)用市場(chǎng)杠桿將休耕補(bǔ)償與撂荒、閑置賠償及預(yù)期收回等政策工具結(jié)合，構(gòu)建休耕賠償體系[27]；此外，明確休耕地權(quán)利束分配和厘清權(quán)利歸屬，避免休耕地產(chǎn)權(quán)公共域的存在，從而減少休耕權(quán)利侵害和租值耗散[26]。

4.3 組織多元化休耕資金渠道，穩(wěn)定休耕農(nóng)戶預(yù)期收益

拓寬休耕資金來(lái)源渠道，是規(guī)避休耕實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)與后續(xù)利用風(fēng)險(xiǎn)的重要體系。在休耕資金來(lái)源層面：一是拓展資金籌措渠道，建立政府財(cái)政補(bǔ)助與市場(chǎng)付費(fèi)補(bǔ)助相結(jié)合的補(bǔ)助機(jī)制[28]；二是將耕地異地占補(bǔ)平衡與區(qū)域休耕農(nóng)戶的糧食補(bǔ)助、綠色補(bǔ)助等直接經(jīng)濟(jì)損失掛鉤，利用財(cái)政撥款和受益者聯(lián)合建立專門的休耕補(bǔ)助基金。在預(yù)期收益層面，賦予休耕農(nóng)戶優(yōu)先參與權(quán)，優(yōu)先雇傭休耕農(nóng)戶參與土地整治等相關(guān)工作，提高休耕農(nóng)戶生計(jì)，穩(wěn)定休耕農(nóng)戶收入預(yù)期[29]，與此同時(shí)，建立復(fù)耕保險(xiǎn)基金，以賠償休耕周期內(nèi)發(fā)生的耕地災(zāi)毀、水利設(shè)施損壞及休耕到期后因產(chǎn)權(quán)調(diào)整所帶來(lái)的損失，穩(wěn)定農(nóng)戶復(fù)耕預(yù)期。

圖3 休耕政策實(shí)施“負(fù)外部性內(nèi)部化”的風(fēng)險(xiǎn)防范體系構(gòu)建Fig.3 Construction of risk prevention system for implementing “internalization of negative externality” in fallow policy

4.4 完善休耕風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)休耕地持續(xù)合理利用

基于休耕生命周期內(nèi)評(píng)估耕地權(quán)益、社會(huì)保障、組織實(shí)施等偏離風(fēng)險(xiǎn)，建立休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，為休耕試點(diǎn)地區(qū)提供風(fēng)險(xiǎn)防范技術(shù)和管理支持[30]。與此同時(shí)，建立以農(nóng)戶為主、村集體為輔、地方政府指導(dǎo)的休耕地多層次后續(xù)管護(hù)體系，從設(shè)置資本下鄉(xiāng)準(zhǔn)入門檻、制定用途轉(zhuǎn)換負(fù)面清單、鼓勵(lì)生態(tài)種植等方面，提升休耕地地力和生態(tài)管護(hù)能力，從而實(shí)現(xiàn)休耕地持續(xù)合理利用。

5 結(jié)論與啟示

綜上，通過(guò)生命周期工具探討休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)，既是分析休耕政策的有效手段，更是合理制定休耕政策目標(biāo)的重要依據(jù)。本文得出以下結(jié)論：（1）休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)由前期篩選階段的權(quán)益與保障風(fēng)險(xiǎn)、中期實(shí)施階段的組織風(fēng)險(xiǎn)和后期管護(hù)階段的利用風(fēng)險(xiǎn)組成；（2）休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)源于休耕地存在產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域，由此衍生的休耕行為空間和負(fù)外部性形成了休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在路徑；（3）構(gòu)建“負(fù)外部性內(nèi)部化”休耕實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)防范體系，還應(yīng)借助權(quán)益認(rèn)知體系、政策保障體系、組織管理體系和利用預(yù)警體系等外力推動(dòng)。

生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，對(duì)耕地保護(hù)和生態(tài)利用轉(zhuǎn)型提出了更高要求，不斷擴(kuò)大休耕政策試點(diǎn)規(guī)模符合國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展要求。盡管休耕政策實(shí)施過(guò)程中各類型偏離風(fēng)險(xiǎn)客觀存在且無(wú)法消除，但地方政府可通過(guò)創(chuàng)新休耕模式，因地制宜地縮小休耕主體利益分歧，減少由爭(zhēng)奪休耕地產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域造成的負(fù)外部性，以實(shí)現(xiàn)休耕政策實(shí)施的偏離風(fēng)險(xiǎn)外部效應(yīng)內(nèi)部化[22]。值得注意的是，本文僅從生命周期視角以耕地地力為脈絡(luò)探討了休耕政策實(shí)施的偏離風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)研究還應(yīng)選取具體休耕項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)證分析，以構(gòu)建休耕政策實(shí)施偏離風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和消解路徑。