黃雪飛 ， 廖 蓉 ，2， 吳次芳， 游和遠

（1.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310029；2.中國國土勘測規(guī)劃院，北京 100035；3.浙江財經(jīng)大學公共管理學院，浙江 杭州 310018）

1 引言

具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品或服務被稱為公共品，公共品由政府供給，能減少私人供給存在的效率或福利損失[1]。在中國，除少量涉及全國性的公共品由中央政府統(tǒng)一供給，一般地方性公共品由中央以行政指令或項目制的形式分派到地方。中國的土地整治是國家為實現(xiàn)耕地保護，通過項目由中央分派到地方向農(nóng)村輸入農(nóng)業(yè)基礎設施以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的一項制度。對于國家而言，公共品是耕地保護，對于地方而言，公共品是農(nóng)業(yè)基礎設施。

關于中國地方公共品供給的激勵，主要有兩種觀點。一種觀點是從政治的邏輯出發(fā)，認為中國地方“分權”能夠促進公共品的供給。在中國的財政分權、政治集權體制下，一方面，由于政治錦標賽[2]，地方政府為了增加經(jīng)濟競爭，改善投資環(huán)境，采取有選擇的提供公共產(chǎn)品的策略，大力提供有助于經(jīng)濟增長的公共產(chǎn)品，如修建道路等基礎設施[3]；另一方面，當中央出于統(tǒng)治穩(wěn)定的需求將與民有關的事務下放到地方，以便分散責任利于管理[4]，地方提供公共品具有自主性，同時地方也更了解居民的公共品需求和偏好，避免了信息的不對稱，因此，地方分權形成的自主性激勵有利于形成較高的公共品供給水平[5]。另一種觀點從經(jīng)濟的邏輯出發(fā)，認為資本化效用能夠?qū)财饭┙o產(chǎn)生激勵。將政府視做“利維坦政府”[6]，政府供給公共品是以自利為基礎的“利潤最大化”，分區(qū)制和房產(chǎn)稅[7]使得居民分擔了公共品供給的成本，使得公共品的提供達到帕累托最優(yōu)，不會產(chǎn)生福利損失，因而公共品資本化既反映了居民的需求信息又能對地方政府產(chǎn)生財政激勵，因而地方政府在這種財政激勵下能夠?qū)用裥枨筮M行很好的回應，從而促進了公共品的供給[8]。

然而地方分權和資本化效用的觀點均以地方政府供給作為出發(fā)點，在考察中國的土地整治時，本文發(fā)現(xiàn)公共品的供給方并不完全是地方政府，土地整治項目的控制主體在不同省份存在部門和政府的事實差異。近年來關于土地整治與公共品供給的研究大多集中土地整治項目的績效評估[9-10]、模式轉(zhuǎn)型等[11]，關注如何發(fā)揮集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的主體地位、加強項目公眾參與[12-13]等對公共品供給的影響，而從制度組織層面研究控制主體激勵的較少。在中國，以耕地保護目標為前提的土地整治內(nèi)涵從補充耕地數(shù)量、農(nóng)田整治，發(fā)展到對農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設空間進行優(yōu)化布局，對田水路林村進行全要素綜合整治，對農(nóng)村人居環(huán)境進行統(tǒng)一治理和修復[14]，并成為促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的平臺。這樣的土地整治轉(zhuǎn)型過程，從組織層面存在控制權分配不同的現(xiàn)象，是否會影響土地整治模式，繼而影響公共品供給呢？本文通過比較長三角地區(qū)4省的土地整治相關管理政策與操作實踐，認為土地整治轉(zhuǎn)型是由相關的政策和制度的變化驅(qū)動的，地方“控制權”和中央“晉升偏好”的改變將產(chǎn)生不同的激勵措施，從而影響土地整治供給公共品的目標和結果。

2 土地整治轉(zhuǎn)型與公共品供給激勵

2.1 土地整治轉(zhuǎn)型

在中國耕地保護的指標配額制度[15]約束條件下，土地整治的耕地保護目標在實踐中轉(zhuǎn)化為新增耕地指標，其最重要的作用之一是“供給耕地”，而新增耕地指標與城市建設擴張供地直接相關，是地方“土地財政”的供給來源，在這樣的主導目標之下，土地整治的公共品供給似乎成為新增耕地指標的衍生產(chǎn)品。由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡而導致的用地需求不同、耕地及補充耕地資源條件的不匹配，土地整治通過灘涂圍墾、荒草地開發(fā)的補充耕地方式投入更小獲取更容易，地方積極性也更大，而以開發(fā)或灘涂復墾等補充耕地的方式不僅不需要過多滿足公共品供給的需求，甚至有導致生態(tài)破壞的惡劣影響，同時也存在后備資源供給不足的弊端。于是，發(fā)達地區(qū)為滿足地方經(jīng)濟發(fā)展的用地需求，開創(chuàng)了以土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移和交易的浙江模式[15]，成都利用全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)從農(nóng)用地整理到建設用地整理的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”模式[12]。2018年浙江省出臺《全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程三年行動計劃（2018—2020年）》的通知，意味著土地整治“供給耕地”的整治對象從農(nóng)用地擴展到建設用地，尤其是擴展到農(nóng)村居民點和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，土地綜合整治的內(nèi)涵進一步擴展，并將生態(tài)修復納入了土地綜合整治的范疇。

因而，本文的土地整治轉(zhuǎn)型主要指土地整治從單一整治到綜合整治的模式轉(zhuǎn)變。而作為承載著“供給耕地”這一重要作用的土地整治，土地整治的“項目”和其他部門的“項目”差別在于項目本身除可爭取到財政資金，還可通過新增耕地獲取補充耕地指標，從而支持建設或者換取指標差價，相當于有雙重利益，影響土地整治模式的轉(zhuǎn)變。

2.2 控制權激勵

從委托—代理理論而言，委托方和代理方之間的信息不對稱和目標差異，組織安排對激勵的差異顯著[16-17]。在組織關系中，委托方和代理方因控制權的分配不同而變化[18]。中央將公共品供給包攬到地方（這里的“地方”指省級），但項目實施的代理人究竟是省級以下的部門，如自然資源部門（原國土資源部門），還是地方政府，如縣政府或鎮(zhèn)政府，其激勵是不同的。首先，是否實際代理人意味著是否掌握一定的控制權；其次，不同的代理人，其面臨的信息約束、效用、風險均不同[19-20]，其決策的激勵自然不同。因而，本文將控制權的分配而造成的激勵[21]稱為“控制權激勵”。本文所指的控制權指具有管理項目規(guī)劃及實施的決策權。掌握土地整治項目控制權的主體分為“條”和“塊”。本文“條”指省級以下各級部門；“塊”指省級以下各級政府。

（1）“條控制”：公共品供給激勵弱。當公共品供給的控制權在部門手里，“條”為實際代理人。土地整治項目通過上級部門的指令要求下級部門完成，而下級“條”是不能指揮同級“塊”的，“條”的力量較為單薄，管理土地整治項目會顯得力不從心。項目執(zhí)行過程中，涉及的部門利益與地方政府利益訴求不一致，從而導致長期協(xié)調(diào)過程存在的沉沒成本，地方政府雖然有利益需求，如耕地指標，但有可能因缺乏控制權而缺乏激勵，采取消極應對的策略[22]。同時，信息的不確定性和監(jiān)督成本必然導致一定程度的低效率，從而影響公共品供給。當土地整治項目控制權落到“條”縣國土管理部門時，土地整治成為國土部門自身的業(yè)務工作，地方政府弱化了權力，也弱化了相應的工作職責，則靠部門的單一力量無法滿足土地整治逐漸擴大的訴求，降低了效率。

（2）“塊控制”：公共品供給激勵強。當公共品供給的控制權在地方政府手里， “塊”為實際代理人。土地整治項目通過上級“條”的指令要求下級“塊”完成，地方政府掌控控制權。由于同級別“條”歸屬“塊”管轄，則地方政府利于與所管轄的部門形成內(nèi)部組織，則內(nèi)部組織在抵抗機會主義、有效的監(jiān)督、解決糾紛方面更有效率[23]。從實踐可以看到，土地整治在向土地綜合整治模式轉(zhuǎn)變的過程，呈現(xiàn)地方政府逐步掌握控制權的過程。當?shù)胤秸莆湛刂茩鄷r，地方政府通常會利用項目為地方發(fā)展目標服務，如資金整合，地方政府在組織效率必然高于單一部門，“控制權”在“塊”則反映了自下而上的反控制邏輯[31]。然而，地方政府完成目標的激勵會受到中央對地方的政績考核的影響。

2.3 晉升偏好的激勵

對于中央集權控制下，官員受到中央晉升偏好改變的影響，有學者研究發(fā)現(xiàn)地方政府從“為增長而競爭”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀楹椭C而競爭”[24]。隨著城市建設與生態(tài)環(huán)境及資源利用的不斷沖突，以及農(nóng)村發(fā)展滯后等各種問題，政府的考核目標逐漸向解決民生問題的方向轉(zhuǎn)變。從過去的GDP為重的考核目標，逐步納入生態(tài)環(huán)境、民生、精準脫貧等考核目標。而考核目標關系到官員上級對下級的考核和任命，是下級政績和能力的體現(xiàn)，也是地方官員晉升可以量化的客觀依據(jù)[2]，必然對地方官員起到激勵作用。基于此，本文將土地整治的晉升偏好激勵分為“經(jīng)濟偏好激勵”和“民生偏好激勵”。

2.3.1 經(jīng)濟偏好的測量

關于經(jīng)濟偏好的測量本文主要通過經(jīng)濟利益來進行測量。在中國實現(xiàn)耕地保護的指標配額制度約束下，本文用土地整治模式與指標的關系反映其是否有經(jīng)濟利益，將“傳統(tǒng)土地整治模式”定義為三類，以土地整治的內(nèi)容表示不同的土地整治模式，根據(jù)其指標獲得情況與經(jīng)濟利益聯(lián)系進行等級劃分（表1）。

表1 經(jīng)濟偏好的測量Tab.1 Measurement of economic incentive

（1）高標準農(nóng)田建設模式（簡稱A模式），主要任務為建設旱澇保收高標準農(nóng)田改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，以增強糧食安全保障能力，不能換取指標，其經(jīng)濟利益來源于爭取上級安排的資金。

（2）新增耕地模式（簡稱B模式），主要指宜耕未利用地開發(fā)、損毀土地復墾、田塊合并整理等手段以實現(xiàn)新增耕地，其新增耕地是作為“補充耕地指標”，如前文所述，補充耕地指標是具有經(jīng)濟利益的。此模式中的損毀土地復墾主要指非建設用地造成的損毀，如臨時用地、礦山廢棄地。

（3）城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式（簡稱C模式），一般指將農(nóng)村宅基地、工礦用地等農(nóng)村建設用地復墾為耕地，而農(nóng)村建設用地減少可增加相同面積的城鎮(zhèn)建設用地。因此增減掛鉤模式既解決了“計劃指標”和“補充耕地指標”，從經(jīng)濟利益而言強于補充耕地指標。

2.3.2 民生偏好的測量

關于民生偏好的測量，從土地整治而言，除了耕地保護及換取指標利益的土地整治模式，是否還包括民生需求模式。民生需求模式（簡稱D，E，…模式），指項目規(guī)劃和建設內(nèi)容是否包括生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村文化、精準扶貧、鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興等需求。因此，本文以土地整治模式的綜合程度進行民生偏好的測量，若土地整治模式僅包含傳統(tǒng)土地整治模式，民生利益弱，綜合程度低；而土地整治模式包含傳統(tǒng)整治模式+民生需求模式，民生利益強，綜合程度高（表2）。

表2 民生偏好的測量Tab.2 Measurement of livelihood preferences

2.3.3 公共品供給的測量

根據(jù)經(jīng)濟利益、民生利益與整治模式的關系，晉升偏好激勵與公共品供給與土地整治模式的測量關系如表3。

表3 晉升偏好激勵與公共品供給的測量Tab.3 Measurement of promotion preference incentive and public goods supply

2.4 提出假說

基于以上關于控制權激勵與晉升偏好激勵的分析，可以推論：當控制權在“塊”時，晉升偏好為民生偏好時，土地整治模式較為綜合，公共品供給激勵較強。假說的幾種情況表述如表4。

表4 控制權激勵與晉升偏好激勵的共同作用Tab.4 The combination of control incentive and promotion preference incentive

當“控制權”在“條”或“塊”，且“晉升偏好激勵”表現(xiàn)為經(jīng)濟偏好或民生偏好時，土地整治模式不同，公共品供給激勵不同。針對以上假說，本文將運用經(jīng)驗事實來檢驗。在此僅指出，若上述假說成立，則在土地整治轉(zhuǎn)型過程中，通過加強地方政府的控制權以及晉升偏好的激勵目標發(fā)揮作用，公共品的供給激勵增強，有助于土地整治轉(zhuǎn)型后為鄉(xiāng)村振興發(fā)揮較好的作用。

3 案例檢驗

檢驗上述假說的困難之處，在于土地整治的管理存在“條”和“塊”相互交錯的情況，而土地整治模式也是多種模式并存。本文以2005—2018年長三角地區(qū)江蘇、上海、浙江、安徽4省的土地整治相關管理政策及案例，考察“控制權激勵”與“晉升偏好激勵”的邏輯是否成立，是否對公共品供給產(chǎn)生影響。由于2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出的“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”的要求，各地開始明確將農(nóng)村建設用地整理列入土地整治內(nèi)容，是土地整治涵蓋農(nóng)村建設用地整理的起始年限，所以考察時間從2005年起。選擇長三角地區(qū)是由于晉升偏好會隨著經(jīng)濟發(fā)展而影響程度增強，長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度較快，偏好改變的需求更為強烈。

3.1 控制權在“條”還是“塊”的比較

本文整理了2005—2018年各省出臺的關于土地整治的相關管理的最新規(guī)定（表5）。

從政策規(guī)定來看，上海、安徽都是以部門即“條”作為控制主體，只有浙江明確有地方政府即“塊”統(tǒng)一領導，江蘇雖然在省級辦法中規(guī)定以部門為主體，但江蘇關于“萬頃良田建設工程”試點方案的通知時卻明確了“塊”的主體地位，上海強調(diào)部門要依靠政府的力量協(xié)調(diào)解決實施中存在的問題，也間接明確了“塊”可以分擔一部分權力。因而，從政策規(guī)定而言，上海、安徽“控制權”主要在“條”，而江蘇、浙江則明確將“控制權”交給“塊”。

表5 江蘇、浙江、上海、安徽土地整治政策規(guī)定Tab.5 Land consolidation policy provisions in Jiangsu, Zhejiang, Shanghai and Anhui

從分級治理的制度安排邏輯[23]來看，上級政府（省級部門代表中央政府）推行國家目標和調(diào)動地方資源的這種非科層制的競爭性授權的對象應該是地方政府（基層政權），但土地整治以“專項資金”項目制的形式較為強調(diào)國家部門的控制權，避免地方分權導致項目實施的隨意化傾向，因而政策規(guī)定都會將“控制權”安排給部門，但實際為了照顧各級的利益需求，也會有一定的分權，或者暗含某種意義上的擴權，以此形成激勵機制，從而將實際控制權交給地方政府。為了考察實際操作情況與政策規(guī)定是否吻合，本文考察了4省的土地整治項目情況，并選擇土地綜合整治項目作為案例驗證。

根據(jù)調(diào)查情況，各省均有傳統(tǒng)的土地整治模式，各省均保留了單一的土地整治項目類型，因此，案例選擇能夠安排更多模式的土地綜合整治項目作為比較對象。綜合度越高，土地整治A+B+C+D…模式內(nèi)容越豐富。浙江省的全域土地整治模式是綜合整治的最新模式。

（1）江蘇案例：江蘇G縣萬頃良田建設工程項目（簡稱G縣項目），是江蘇省2010年批復實施的萬頃良田建設工程項目之一。涉及兩個鎮(zhèn)3個村以及國有林場和縣種豬場，是江蘇省2008年試點啟動的一批萬頃良田建設工程之一。G縣項目由省國土資源廳審批，由縣政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一組織，具體實施由涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。

（2）浙江案例：杭州市S鎮(zhèn)全域土地整治項目（簡稱S鎮(zhèn)項目），位于杭州市主城區(qū)和某區(qū)的連接軸線上，毗鄰杭州市飲用水源保護區(qū)，是2017年浙江省探索全域土地整治模式的試點項目之一。在項目開始實施時，以省國土資源廳、市國土資源局、市農(nóng)辦、市規(guī)劃局和區(qū)聯(lián)合成立工作推進小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進試點工作，省國土資源廳分管領導、市國土資源局主要領導和區(qū)主要領導共同任組長，下設推進小組辦公室。區(qū)成立鎮(zhèn)全域土地整治工作實施領導小組，區(qū)委、區(qū)政府主要領導任組長，下設領導小組辦公室明確“主要負責牽頭協(xié)調(diào)區(qū)級相關部門，整合人員力量，明確試點步驟，下發(fā)行動計劃，并組織實施工作”。從該項目的領導和組織實施而言，可體現(xiàn)上下聯(lián)動，政府控權的特點。

（3）上海案例：上海市L鎮(zhèn)郊野公園土地整治項目（簡稱L鎮(zhèn)項目），位于上海市某鎮(zhèn)西側，是上海市于2014年規(guī)劃啟動實施的一批以郊野公園為主題的土地綜合整治項目。項目建設以生態(tài)修復為城市建造生態(tài)空間為主要目的，兼顧鄉(xiāng)村改造、市民旅游等公共服務。項目在具體實施中，區(qū)國土與規(guī)劃局成立項目規(guī)劃推進工作小組，L鎮(zhèn)黨委、政府牽頭成立領導小組，并成立包括規(guī)劃土地、征收補償、三農(nóng)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資管理、環(huán)境整治工作組等9個工作小組，而工作組基本包括城建、規(guī)土、經(jīng)發(fā)、經(jīng)管中心、市容、社區(qū)、農(nóng)技、財政、黨群、司法等所有部門，從規(guī)劃到實施，每個部門都有明確分派的工作任務。政府控制并統(tǒng)籌規(guī)劃及實施。

（4）安徽案例：安徽W縣X鎮(zhèn)高標農(nóng)田標準建設項目（簡稱X鎮(zhèn)項目）是安徽省2017年高標農(nóng)田建設項目之一。該項目確定之后即以縣人民政府為領導成立高標準農(nóng)田建設工作領導小組，領導小組辦公室設在縣國土資源局，縣長任組長、縣發(fā)改委、財政、國土、環(huán)保、農(nóng)委、水利、林業(yè)等部門及所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣長或者書記組成領導小組成員。由于資金來源為省級“以獎代補”專項資金，雖然成立了領導小組，資金由縣財政撥付，但項目從規(guī)劃到建設的實際過程中，具體負責仍然是國土資源局。項目的實際控制權仍在部門，政府無自主權激勵，存在弱化工作職責的傾向，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)土地整治專項資金有挪作他用的可能。

根據(jù)上述案例及實際調(diào)查情況，安徽省的土地整治項目（單一模式、綜合整治模式），仍然主要有國土部門負責，處于“條”控制的狀態(tài)，而上海、浙江、江蘇的土地整治項目（單一模式、綜合整治模式）均由鎮(zhèn)政府成為承擔主體，控制權在“塊”。值得一提的是，“塊”控制的過程似乎并非一定是地方政府主動攬權，反而包含了上級政府希望或者要求地方政府統(tǒng)權的意圖，并通過政策明確。這和“自下而上反控制”[23]的機制表面看是矛盾的，但卻體現(xiàn)了上級也意識到明確代理人的控制權的歸屬問題可以增強激勵（表6）。

表6 江蘇、浙江、上海、安徽土地綜合整治項目控制權比較Tab.6 Comparison of control rights of comprehensive land consolidation projects in Jiangsu, Zhejiang, Shanghai and Anhui

3.2 土地整治模式及建設內(nèi)容的比較

根據(jù)假說，除了控制權的激勵，還需考察晉升偏好的激勵，而晉升偏好激勵與土地整治模式及建設內(nèi)容有關。因此，仍然通過同樣4個案例考察土地整治的模式及建設內(nèi)容的差異。

（1）江蘇案例：G縣土地整治項目建設內(nèi)容包括：①高標準農(nóng)田建設：包括田面平整、配套灌溉設施及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)道路等；②新增耕地模式：坑塘填埋復墾為耕地；③城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式：建設用地拆遷復墾，涉及農(nóng)村居民點900余戶，裝潢、涂料及加工廠等4家，遷墳3 000余座，拆遷之后全部復墾為耕地。方案中不涉及配套設施建設，但會組織推進土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn),建立土地股份合作社或高效設施農(nóng)業(yè)基地,加強農(nóng)業(yè)招商及農(nóng)業(yè)開發(fā)，對于讓渡土地經(jīng)營權的農(nóng)戶采取社保安置，對于出租或入股的農(nóng)民采取養(yǎng)老安置，對于流轉(zhuǎn)土地的安排就業(yè)安置。明確30%的掛鉤指標用于拆遷農(nóng)戶安置房建設和基礎設施配套，其余的70%由G縣人民政府統(tǒng)一調(diào)控使用。

（2）浙江案例：S鎮(zhèn)土地整治項目建設內(nèi)容包括：①高標準農(nóng)田建設：包括田面平整、配套灌溉設施及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)道路等；②新增耕地模式：開展水田墾造工程，約1 000余畝；③城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式：建設用地拆遷復墾，項目區(qū)范圍內(nèi)違法建筑進行全面拆除，對農(nóng)地上的堆場進行全面清理，對被破壞的土地進行土壤修復，恢復土地的自然屬性及農(nóng)田的種植功能；④礦山治理復墾：開展鎮(zhèn)域內(nèi)廢棄礦山的治理工作，包括三處石礦的治理；⑤農(nóng)村居民點搬遷復墾：對撤村建居和沿江基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的村莊實施整村搬遷；⑥現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園建設：對連片的農(nóng)用地進行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，實行優(yōu)地優(yōu)用，面積不低于2萬畝，同時引進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，面積不低于5 000畝；⑦村莊建設：對保留的村莊實施整治，建成美麗村莊；⑧小集鎮(zhèn)整治：對區(qū)域內(nèi)兩個老集鎮(zhèn)及周邊10個村社實施整治，提升集鎮(zhèn)的功能。

（3）上海案例： L鎮(zhèn)土地整治項目內(nèi)容包括：①高標準農(nóng)田建設：田面平整、規(guī)劃灌溉排水設施及道路設施以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為主的；②新增耕地模式：坑塘水面、灘涂葦?shù)卣頌樾略龈?；③城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式：宅基地搬遷復墾，以農(nóng)民自愿為前提，搬遷農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域的宅基地復墾為耕地，保留典型特色的農(nóng)村聚居點，工業(yè)用地搬遷復墾，將規(guī)模小、效益低、污染及能耗較大、動遷量較小、企業(yè)產(chǎn)權以無證或集體為主的企業(yè)進行搬遷復墾增加有效耕地面積；④生態(tài)景觀建設：對生態(tài)林業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、休閑體驗等農(nóng)用地區(qū)域的景觀改造，如水田景觀、生態(tài)涵養(yǎng)林等；⑤配套公共服務基礎設施：以發(fā)展休閑、旅游、度假等現(xiàn)代服務業(yè)配套發(fā)展農(nóng)業(yè)種植業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)為主的公共服務基礎設施，如綜合服務中心、特色服務區(qū)等公共服務設施；⑥農(nóng)民安置區(qū)的服務設施配套細化：包括行政管理、體育、文化、醫(yī)療、福利、商業(yè)等社區(qū)服務設施。

（4）安徽案例：X鎮(zhèn)土地整治項目內(nèi)容包括高標準農(nóng)田建設、田面平整、規(guī)劃灌溉排水設施及道路設施以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為主的灌溉與排水工程、田間道路和農(nóng)田防護與生態(tài)保持工程。

以上項目的整治模式及建設內(nèi)容整理如表7。

3.3 結果分析

根據(jù)以上案例比較結果顯示，浙江和上海整治模式及建設內(nèi)容最綜合，江蘇次之，安徽最單一。

浙江：關于控制權的分配，政策規(guī)定與實際項目安排一致，“控制權”在地方政府，激勵較強，可見浙江政策規(guī)定和實際做法基本一致，浙江的土地整治包含模式超過傳統(tǒng)土地整治模式，晉升偏好中民生激勵發(fā)揮作用，公共品供給激勵較強。

表7 江蘇、浙江、上海、安徽4地區(qū)土地綜合整治項目涵蓋模式比較Tab.7 Comparison of land consolidation projects in Jiangsu, Zhejiang, Shanghai and Anhui

上海：關于控制權的分配實際做法與政策規(guī)定基本一致，上海的土地綜合整治項目突出生態(tài)建設的公共品供給，“生態(tài)建設”既與中央目標保持一致，也與上海大都市民眾對宜居環(huán)境的需求相呼應，因此，上級與地方的利益保持一致促使實際操作中體現(xiàn)政府控制、上下聯(lián)動的特點。

江蘇：萬頃良田工程開始時間較早，江蘇省發(fā)文調(diào)整該批項目的控制權分配，項目包含高標準農(nóng)田建設模式、新增耕地模式、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式，仍以傳統(tǒng)土地整治模式為主，經(jīng)濟激勵較強，公共品的供給并未明顯增加。可能的原因是江蘇萬頃良田項目啟動時間較早，而江蘇發(fā)展較快，建設用地指標更為稀缺，而生態(tài)文明建設目標的提出在十八大之后，因此晉升偏好的激勵主要表現(xiàn)在經(jīng)濟偏好而不是民生偏好，對于相對成本較高村莊建設、集鎮(zhèn)配套等公共品供給則不在項目建設考慮范圍。

安徽：關于控制權的分配，政策規(guī)定為“條”，雖然安徽省項目實施中地方政府名義上會成立領導小組，但實際項目規(guī)劃和實施的控制權仍掌握在地方國土部門手中，而土地綜合整治模式也僅包含了高標準農(nóng)田建設模式，從激勵而言，控制權激勵和晉升偏好激勵弱，而導致公共品供給弱。

因此，對于假說的驗證，安徽案例論證了當控制權在“條”，晉升偏好為民生偏好時，公共品供給激勵仍然是弱的，而江蘇案例論證了當控制權在“塊”，晉升偏好為經(jīng)濟偏好時，公共供給激勵也是弱的。而浙江和上海案例驗證了當“控制權”為“塊”，且“晉升偏好激勵”表現(xiàn)為民生偏好，土地整治模式傾向于綜合，公共品供給激勵強（圖1）。

圖1 控制權與晉升偏好激勵對公共品供給的比較結果Fig.1 The comparative results of control rights and promotion preference incentive on public goods supply

4 公共品供給激勵機制分析

根據(jù)4省整治模式比較的結果顯示，各地差異較為顯著，本文試圖從執(zhí)行效率、自主性和資金約束三個方面解釋造成差異的原因。

第一，執(zhí)行效率受到信息不對稱、交易費用等約束問題。當各類項目由“條”方式自上至下“發(fā)包”，雖然地方政府可能會將土地整治項目其他部門的項目合并打包以解決項目資金和各部門的任務需求，從而推動土地整治公共品的供給[19]，但是由于項目制的“專項資金，?？顚Ｓ谩?以及建立的“立項、申報、審核、實施、監(jiān)管、驗收”等一系列技術程序，雖然目的是為了避免地方執(zhí)行的錯位，便于監(jiān)督和管理，保證“帶帽資金”的嚴格執(zhí)行和執(zhí)行效率，但在實踐運用中卻使土地整治項目具有哈巴貝斯提出的“技術理性”特征[21]，“技術理性”將技術凌駕于地方的實際情況，信息的差異、項目進村與村民利益的摩擦，將帶來一系列治理矛盾，而地方政府在缺乏激勵的情況下，沒有積極性和主動性解決這些問題，導致項目變更頻繁和驗收困難等實際問題，影響公共品供給。

第二，公共品供給的自主性的發(fā)揮。當控制權在“塊”時”，地方政府成為實際的代理人，地方政府更有積極性和主動性去解決實際問題。同時，地方政府具有支配所管轄部門“條”的權力，可以形成更好的內(nèi)部組織，比單個部門更具有力量強、力量多的優(yōu)勢，更有利于執(zhí)行綜合且復雜的任務。因此上級（省級）“條”也傾向于將更為綜合復雜的土地整治項目要求“塊”承擔。

第三，資金的約束。由于土地整治的資金相對比較固定，土地整治一般來源于專項資金，而專項資金主要包括省留成新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金收入用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分，而這三部分資金都有明確的用途，一是上級安排的高標準農(nóng)田任務，另一用途則是補充耕地任務。因此，如果要提高公共品的供給，一是“打包”邏輯[25]，政府有權將各個部門的資金整合使用，統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一實施；二是政府可以通過市場運作，如改善鄉(xiāng)村環(huán)境，配套公共基礎設施，通過提供公共品而實現(xiàn)招商引資，解決資金問題。

5 結論與討論

本文從組織層面的制度激勵對土地整治供給公共品進行考察。在中國不同發(fā)展時期，土地整治以項目制形式運行時，當“控制權”在地方政府，且中央的“晉升偏好”表現(xiàn)為民生偏好，土地整治模式綜合度較高，公共品供給激勵強。中央目標的改變會引起激勵的改變，而控制權的改變會影響公共品供給的執(zhí)行效率、地方自主性以及資金的約束，從而影響土地整治項目的供給目標和結果。研究選擇的長三角地區(qū)屬相對發(fā)達地區(qū)，但經(jīng)濟發(fā)展水平不一，各省制度差異也較大，制度激勵不同會對土地整治的預期目標實現(xiàn)產(chǎn)生影響。

基于此，本文提出以下政策建議：（1）建議針對不同目標土地整治項目制定不同的激勵政策，明確政府的工作職責，制定明確的規(guī)劃目標，發(fā)揮政府上下協(xié)調(diào)的組織優(yōu)勢，但需加強監(jiān)督，避免政府消極應對或為了示范工程重復建設；（2）改變政績考核標準，充分考慮地區(qū)發(fā)展水平，制定不同的考核體系，引導官員積極努力發(fā)揮能動性的同時避免短視行為。

當然，上述結論只是以長三角地區(qū)4省局部的經(jīng)驗事實為基礎，全國來看，也存在有的政府雖為控制主體，但激勵引導不足，為了政績而打造“示范工程”導致資金重疊，重復建設，偏離原來的目標。另外，關于民生偏好的激勵，與地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平有關，因而經(jīng)濟發(fā)展水平較高的案例可能對民生偏好的激勵更易響應。盡管如此，土地整治作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段，其公共品供給的效率與鄉(xiāng)村振興政策的進一步調(diào)整的產(chǎn)生影響，本文從激勵的角度為政策制定提供理論參考。