姚金偉,韓海燕

(1.國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)系,北京 100091;2.陜西省社會(huì)科學(xué)院人文雜志社,陜西 西安 710065)

一、問(wèn)題的提出

成大事者，以多得替手為第一要義。政治精英轉(zhuǎn)換是當(dāng)代中國(guó)地方官員有序政治流動(dòng)的基本動(dòng)力，而人事更迭存在深刻的經(jīng)濟(jì)根源，即改革開(kāi)放和四個(gè)現(xiàn)代化事業(yè)。中華人民共和國(guó)成立后，毛澤東依靠發(fā)動(dòng)群眾，遏制官僚主義膨脹，地方官員更多來(lái)自中央政府的政治授權(quán)，這就實(shí)現(xiàn)了中華人民共和國(guó)成立后的單一制國(guó)家建設(shè)。十一屆三中全會(huì)確立了黨和國(guó)家工作重心的轉(zhuǎn)變，即從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。鄧小平大力起用年輕銳利的地方年輕干部，鼓勵(lì)他們爭(zhēng)當(dāng)改革干將和闖將。他提出了“干部四化”的主張，并支持組建了第三梯隊(duì)，掀起了政治精英大轉(zhuǎn)換的政治浪潮。徐湘林[1]指出：年邁體弱、缺乏良好教育和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的老干部離開(kāi)了領(lǐng)導(dǎo)崗位，取而代之的是新型的中青年知識(shí)—技術(shù)型官僚；他們大多受過(guò)良好的教育和具有相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)十一屆三中全會(huì)以來(lái)的政治路線和方針政策持擁護(hù)態(tài)度,從革命干部到技術(shù)官僚的政治精英轉(zhuǎn)換奠定了中國(guó)改革開(kāi)放的政治基礎(chǔ)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡存在深刻的政治根源。改革開(kāi)放初期，中央組織部成立青年干部局，組建第三梯隊(duì)，他們成為四個(gè)現(xiàn)代化路線的堅(jiān)定執(zhí)行者。經(jīng)濟(jì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力越來(lái)越成為官員晉升提拔的重要依據(jù)，中央組織部將此寫(xiě)入了干部考核管理辦法等一系列組織規(guī)定。1979年11月，中央組織部印發(fā)《關(guān)于實(shí)現(xiàn)干部考核制度的意見(jiàn)》，提出了政績(jī)考核的概念，要求對(duì)干部工作成績(jī)從德、能、勤、績(jī)四個(gè)方面進(jìn)行考核。1998年5月，中央組織部印發(fā)了《黨政干部考核工作暫行規(guī)定》，提出領(lǐng)導(dǎo)班子考核內(nèi)容為思想政治建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的能力和工作實(shí)績(jī)?nèi)齻€(gè)方面。并對(duì)工作實(shí)績(jī)做了明確界定：在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、精神文明建設(shè)和黨的建設(shè)等方面所取得的成績(jī)和效益，在推進(jìn)改革、維護(hù)穩(wěn)定方面所取得的成績(jī)和效益。地方縣以上黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子的工作實(shí)績(jī)主要包括各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作指標(biāo)的完成情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、效益與后勁，以及財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度和人民生活水平提高的程度，科教文衛(wèi)體事業(yè)的發(fā)展，環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、人口與計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理等狀況。這就突出了經(jīng)濟(jì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力在“能、績(jī)”考評(píng)中的分量。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入不同階段，對(duì)地方官員經(jīng)濟(jì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的考核要求也逐漸發(fā)生變化，這些變化均是適應(yīng)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的有效政策調(diào)整。根本意義而言，能力導(dǎo)向型的干部選拔機(jī)制是當(dāng)代中國(guó)地方官員有序政治流動(dòng)的依據(jù)。各時(shí)期人事政策調(diào)整的重點(diǎn)，也只是對(duì)能力有所側(cè)重的要求。

地方官員有序政治流動(dòng)是認(rèn)識(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)40年改革發(fā)展的邏輯主線。剖析當(dāng)代中國(guó)地方官員有序政治流動(dòng)的依據(jù)、結(jié)果、影響，對(duì)于理解中國(guó)道路和中國(guó)模式具有深刻意義。更進(jìn)一步地，追溯到中國(guó)古代歷史，當(dāng)代中國(guó)政治人事制度設(shè)置與中國(guó)古代官制的歷史延續(xù)性何在？現(xiàn)代中國(guó)在經(jīng)歷了學(xué)習(xí)原蘇聯(lián)和歐美的制度洗禮后，如何堅(jiān)守歷史傳承？筆者基于地方官員實(shí)際任期的考察謹(jǐn)做初步探討。

本文可能的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，揭示了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治根源，率先提出了地方官員任期與投資增長(zhǎng)之間所存在的“三上二下式倒U型分布”，揭示了中國(guó)政治商業(yè)周期的結(jié)構(gòu)性特征，深化了對(duì)中國(guó)模式的探討。其次，通過(guò)統(tǒng)計(jì)和計(jì)量分析，深入剖析了當(dāng)代中國(guó)地方主官實(shí)際任期，具體提出“五年任期制縮水為三年之政”，彌補(bǔ)了學(xué)界對(duì)政治激勵(lì)研究的短板，該結(jié)論具有豐富的政策意義。最后，更深一步討論了中國(guó)傳統(tǒng)智慧對(duì)現(xiàn)代治理的歷史和機(jī)制的延續(xù)性，特別是用最簡(jiǎn)單的實(shí)際任期調(diào)控解決最復(fù)雜的權(quán)力—信息不對(duì)稱(chēng)性難題。

二、依據(jù)：能力導(dǎo)向型的干部選拔機(jī)制

(一)起用一代新人

從五條標(biāo)準(zhǔn)到“干部四化”。1964年，毛澤東在《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的《九評(píng)蘇共中央的公開(kāi)信》中，提出了選拔培養(yǎng)接班人的五條標(biāo)準(zhǔn)：必須是真正的馬克思列寧主義者；必須是全心全意為中國(guó)和世界的絕大多數(shù)人服務(wù)的革命者；必須是不但要團(tuán)結(jié)與自己意見(jiàn)相同的人，而且要善于團(tuán)結(jié)那些與自己意見(jiàn)不同的人，還要善于團(tuán)結(jié)那些反對(duì)過(guò)自己并且已被實(shí)踐證明是犯了錯(cuò)誤的人；必須是黨的民主集中制的模范執(zhí)行者，而不能像赫魯曉夫那樣，破壞黨的民主集中制，專(zhuān)橫跋扈，對(duì)同志搞突然襲擊，不講道理，實(shí)行個(gè)人獨(dú)裁；必須富于自我批評(píng)精神，勇于改正自己工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，而絕不能像赫魯曉夫那樣，文過(guò)飾非，把一切功勞歸于自己，把一切錯(cuò)誤歸于別人。十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了黨和國(guó)家工作重心的轉(zhuǎn)移，但仍有一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)十一屆三中全會(huì)的路線、方針、政策不理解、不支持，甚至抵制。對(duì)時(shí)局的隱憂，特別是擔(dān)心“三種人”(即文革中靠造反起家的人、幫派思想嚴(yán)重的人、打砸搶分子)興風(fēng)作浪，鄧小平著手考慮提拔中青年干部。1979年11月，鄧小平在中央黨政軍機(jī)關(guān)副部長(zhǎng)以上干部會(huì)上指出，“現(xiàn)在我們國(guó)家面臨的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，不是四個(gè)現(xiàn)代化的路線、方針對(duì)不對(duì)，而是缺少一大批實(shí)現(xiàn)這個(gè)路線、方針的人才”[2]。緊接著，鄧小平提出了“干部四化”。1980年12月，鄧小平在中共中央工作會(huì)議上提出，要在堅(jiān)持社會(huì)主義道路的前提下，使我們的干部隊(duì)伍年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化，并且要逐步制定完善的干部制度來(lái)加以保證；提出年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化這三個(gè)條件，當(dāng)然首先是要革命化，所以說(shuō)要以堅(jiān)持社會(huì)主義道路為前提。

組建第三梯隊(duì)。1981年4月，陳云[3]在《提拔培養(yǎng)中青年干部是當(dāng)務(wù)之急》明確提出，從現(xiàn)在起，就成千上萬(wàn)地提拔培養(yǎng)中青年干部，讓德才兼?zhèn)涞闹星嗄旮刹吭诟骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上鍛煉，老干部對(duì)他們實(shí)行傳幫帶，使大量的中青年干部成為我們各級(jí)黨政工作強(qiáng)大的后備力量，隨時(shí)可以從中挑選領(lǐng)導(dǎo)干部。實(shí)際上，第三梯隊(duì)這個(gè)說(shuō)法由胡耀邦提出，是相對(duì)第一梯隊(duì)和第二梯隊(duì)而言的，具體來(lái)說(shuō)，第一梯隊(duì)指的是中央常委，第二梯隊(duì)指的是主持中央日常工作的干部，第三梯隊(duì)指的是年齡在50歲上下、特別是40歲上下的中青年干部。當(dāng)時(shí)主持中央日常工作的第二梯隊(duì)干部年齡也是60歲以上了，與第一梯隊(duì)年齡相差不大。為此，中央組織部成立“青年干部局”(其中，一處負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)部委，二處負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)地方)，由李銳擔(dān)任第一任局長(zhǎng)。1983年9月，中共中央批準(zhǔn)下發(fā)了《中央組織部在全國(guó)組織工作座談會(huì)上的報(bào)告》，提出了關(guān)于第三梯隊(duì)建設(shè)的原則性要求。隨后一個(gè)月左右，中共中央印發(fā)《關(guān)于建立省部級(jí)后備干部制度的意見(jiàn)》，具體公布了第三梯隊(duì)建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)等實(shí)施細(xì)則。

1985年，后備干部梯隊(duì)初步形成。陳堅(jiān)[4]指出，最初要求在1984年7月前選定1 000名省部級(jí)后備干部，到1985年，中央組織部共選出省部級(jí)后備干部855名、地局級(jí)后備干部17 690名、縣處級(jí)后備干部96 945名。與此同時(shí)，從1980—1985年，全國(guó)選調(diào)了9 900名應(yīng)屆優(yōu)秀大學(xué)生到基層鍛煉。此后，1986年和1987年又進(jìn)行了名單更新。青年干部局承擔(dān)了組建第三梯隊(duì)的主要工作，在考察干部時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)“干部四化”，特別是嚴(yán)格把好政治、年齡和文化三關(guān)。當(dāng)時(shí)青年干部局還自行設(shè)計(jì)了民意測(cè)驗(yàn)表格，旨在運(yùn)用定量考核辦法提高大規(guī)模干部考察的效率，為了避免選出平庸、四平八穩(wěn)的干部，特意不設(shè)置中或良，而只設(shè)置非常好、好、差、很差這四類(lèi)選項(xiàng)。

扶上馬、送一程。第一批第三梯隊(duì)名單初步確定后，中央組織部制定《關(guān)于加強(qiáng)與改進(jìn)部委第三梯隊(duì)建設(shè)工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，對(duì)第三梯隊(duì)采取因人而異、分類(lèi)指導(dǎo)的培養(yǎng)措施，放到主要領(lǐng)導(dǎo)崗位上鍛煉。在青年干部局的幫助下，列入第三梯隊(duì)的后備干部相繼建立起相稱(chēng)的履歷表。當(dāng)然，第三梯隊(duì)名單實(shí)行滾動(dòng)式管理，對(duì)列入名單的人選逐年進(jìn)行考核，新發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀人才也隨時(shí)補(bǔ)充，而逐漸暴露問(wèn)題的人選也及時(shí)調(diào)整出去，這就保證了第三梯隊(duì)較高的人才隊(duì)伍水平。1984年10月，十二屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，其中第九條明確提出，“起用一代新人，造就一支社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)管理干部的宏大隊(duì)伍?！弊畛鯙榉婪丁八娜藥汀眲?shì)力復(fù)辟而締造的第三梯隊(duì)，則成為改革開(kāi)放基本國(guó)策的堅(jiān)定執(zhí)行者：從1985年開(kāi)始，第三梯隊(duì)名單中的后備干部先后走上黨政一把手的領(lǐng)導(dǎo)崗位；從黨的十三大—十八大，多數(shù)中央委員均出自第三梯隊(duì)；而十七大和十八大政治局常委中，只有兩位未被列入第三梯隊(duì)。這樣的人事安排從根本上保證了中國(guó)改革開(kāi)放的現(xiàn)代化進(jìn)程順利推進(jìn)。

(二)數(shù)字出官？問(wèn)卷結(jié)果檢驗(yàn)

經(jīng)濟(jì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力是否成為干部選拔的重要依據(jù)？2017年5—9月，筆者對(duì)湖南省衡陽(yáng)市、四川省成都市、貴州省貴陽(yáng)市和安順市200名縣處級(jí)以上地方官員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。共發(fā)放問(wèn)卷200份，回收179份，其中有效問(wèn)卷159份，有效問(wèn)卷率為79.5%。問(wèn)卷對(duì)象為縣處級(jí)以上的地方官員，具體如副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、縣委書(shū)記以及各市直機(jī)關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人等。其中，就性別而言，男性官員為105人，占66%，女性官員為54人，占34%；就年齡分布而言，35歲以下官員為55人，占34.6%，36—40歲官員為72人，占45.3%，41—45歲官員為31人，占19.5%，46—50歲官員為1人，占0.6%；就行政職務(wù)分布而言，副市長(zhǎng)26人，占16.4%，縣(區(qū))長(zhǎng)21人，占13.2%，副縣(區(qū))長(zhǎng)29人，占18.2%，其他83人，占52.2%，這里的其他指的是市委市政府、市人大政協(xié)及各市直機(jī)關(guān)和職能部門(mén)的副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)，包括調(diào)研員等；就行政級(jí)別的分布而言，副處級(jí)以上官員為133人，占83.6%，廳局級(jí)官員為26人，占16.4%。問(wèn)卷對(duì)象基本社會(huì)特征變量的標(biāo)準(zhǔn)差分布顯示，數(shù)據(jù)分布基本穩(wěn)定，數(shù)據(jù)質(zhì)量較好。

70%以上的問(wèn)卷對(duì)象認(rèn)為地方官員(縣區(qū)級(jí)和地市級(jí))提拔看重經(jīng)濟(jì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。具體而言：對(duì)縣區(qū)級(jí)干部提拔的認(rèn)識(shí)中，71.7%的問(wèn)卷對(duì)象同意或完全同意干部提拔中對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的看重；對(duì)地市級(jí)干部提拔的認(rèn)識(shí)中，更有79.24%的問(wèn)卷對(duì)象持同意或完全同意的態(tài)度；就完全同意的認(rèn)知分布而言，問(wèn)卷對(duì)象對(duì)縣區(qū)級(jí)干部的提拔依據(jù)的態(tài)度比對(duì)地市級(jí)干部更顯著。這就意味著絕大多數(shù)的問(wèn)卷對(duì)象都認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)于縣區(qū)級(jí)和地市級(jí)干部提拔具有十分重要的意義。

進(jìn)一步追問(wèn)，地方干部選拔的決定性因素有哪些？本調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)了九項(xiàng)選拔指標(biāo)，問(wèn)卷對(duì)象從這九項(xiàng)指標(biāo)中選前四項(xiàng)決定性因素的指標(biāo)。綜合目前學(xué)界研究視角，這九項(xiàng)指標(biāo)具體總結(jié)為：年齡和學(xué)歷；資歷；血緣和姻親關(guān)系；老鄉(xiāng)、同事、同學(xué)關(guān)系；相同的愛(ài)好和興趣；經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力；政策創(chuàng)新的能力；平衡各方利益的能力；不犯錯(cuò)和不擔(dān)責(zé)。就縣區(qū)級(jí)官員晉升決定性因素(前四)分布情況看，28.3%的問(wèn)卷對(duì)象選擇的是年齡和學(xué)歷、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力、政策創(chuàng)新的能力以及平衡各方利益的能力；9.43%的問(wèn)卷對(duì)象選擇的是資歷、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力、政策創(chuàng)新的能力以及年齡和學(xué)歷；8.18%的問(wèn)卷對(duì)象選擇的是年齡和學(xué)歷、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力、平衡各方利益的能力以及不犯錯(cuò)和不擔(dān)責(zé)。從具體分布來(lái)看，問(wèn)卷對(duì)象具有共識(shí)的是年齡和學(xué)歷、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力以及平衡各方利益的能力。就地市級(jí)官員晉升決定性因素(前四)分布情況看，34.59%的問(wèn)卷對(duì)象選擇的是資歷、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力、政策創(chuàng)新的能力以及平衡各方利益的能力；13.21%的問(wèn)卷對(duì)象選擇的是年齡和學(xué)歷、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力、政策創(chuàng)新的能力以及平衡各方利益的能力。從具體分布看，經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力、政策創(chuàng)新的能力以及平衡各方利益的能力這三個(gè)因素在地市級(jí)官員晉升因素中具有共識(shí)性認(rèn)識(shí)。

能力導(dǎo)向成為地方官員選拔的主要依據(jù)。從問(wèn)卷對(duì)象對(duì)縣區(qū)級(jí)和地市級(jí)官員晉升決定性因素的認(rèn)知看，具有共識(shí)的是三種能力，即經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力、平衡各方利益的能力以及政策創(chuàng)新的能力，其中尤其以經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和平衡各方利益的能力最受認(rèn)可。而存在差異的是，在縣區(qū)級(jí)官員的晉升決定性因素中，年齡和學(xué)歷同樣發(fā)揮著重要作用，其次是政策創(chuàng)新的能力。而在地市級(jí)官員晉升決定性因素中，政策創(chuàng)新的能力發(fā)揮著重要影響，其次是資歷。這種差異是對(duì)地方官員政治晉升過(guò)程中選擇偏好的深刻反映。長(zhǎng)期以來(lái)，“數(shù)字出官”被用來(lái)描述干部選拔中看重經(jīng)濟(jì)績(jī)效的現(xiàn)象，甚至在官場(chǎng)流行“GDP出干部”上述說(shuō)法。通過(guò)上述問(wèn)卷調(diào)查似乎也進(jìn)一步證實(shí)了上述說(shuō)法：在縣區(qū)級(jí)和地市級(jí)干部提拔中，經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力確實(shí)是重要因素，但這也并非絕對(duì)，同樣重要的考量因素還有官員平衡各方利益的能力以及政策創(chuàng)新的能力，此外，還有年齡、學(xué)歷和資歷。這意味著組織部門(mén)提拔地方官員雖然突出能力導(dǎo)向，但這個(gè)能力是綜合能力，特別是2006年中央組織部印發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》倡導(dǎo)正確政績(jī)觀之后，“唯GDP論”有所緩解。2014年中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，進(jìn)一步優(yōu)化干部提拔標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，毋庸置疑的是，經(jīng)濟(jì)績(jī)效和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力仍然是中國(guó)能力導(dǎo)向型干部選拔機(jī)制的基礎(chǔ)，這是由中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式所決定的。

三、結(jié)果：五年任期縮水為三年之政

地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制有著嚴(yán)格的制度規(guī)定。干部任期制是中國(guó)政治民主化的重要改革成果，源自鄧小平對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制的廢除。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，浙江省、四川省、天津市和山東省等地開(kāi)始了黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的零星試點(diǎn)。1995年開(kāi)始，中國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)有關(guān)干部職位任期制的政策法規(guī)。1999年，中央組織部成立“建立黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的制度和法規(guī)問(wèn)題研究”課題組，同時(shí)在天津市、江蘇省、福建省、浙江省、遼寧省、山東省、濟(jì)南市、青島市和成都市等九省份展開(kāi)課題研究，這批研究成果成為后來(lái)各地黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制政策文件的來(lái)源。2000年8月，中共中央公布了《2001—2010年深化干部人事制度改革綱要》，明確指出實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制。

2002年，十六大報(bào)告第一次在黨的工作報(bào)告中明確提出，實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制。2004年，全國(guó)人民代表大會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十八條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府每屆任期五年”。2006年，中共中央發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，明確規(guī)定，“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為五年，在相同職務(wù)上任職不超過(guò)兩個(gè)任期，其中民族自治地方的少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部可以適當(dāng)放寬”，第四條對(duì)此進(jìn)一步強(qiáng)化，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在一個(gè)任期內(nèi)因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)，一般不得超過(guò)一次”。不滿一個(gè)任期的只有六種特殊情況，即達(dá)到退休年齡、由于健康原因不能或者不宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)職務(wù)、不稱(chēng)職需要調(diào)整職務(wù)、自愿辭職或者引咎辭職和責(zé)令辭職、因受處分或受處罰需要變動(dòng)職務(wù)或者被罷免職務(wù)和因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)。因此，從制度層面看，中國(guó)官員的任期規(guī)定十分明確。

干部五年任期制由此得以確立。2007年，黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)干部任期制初步確立的情況下，接下來(lái)的主要工作是，健全領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期、回避、交流制度，完善公務(wù)員制度。2009年，中央組織部發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行干部職務(wù)任期規(guī)定保持干部在法定任期內(nèi)穩(wěn)定的通知》規(guī)定，“市、縣、鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員在同一個(gè)崗位應(yīng)當(dāng)任滿一屆，無(wú)特殊原因未任滿一屆不得調(diào)動(dòng)?！?013年11月，中共中央出臺(tái)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，明確提出，“完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度，適時(shí)修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)職務(wù)變動(dòng)，規(guī)范干部輪崗交流，避免黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因調(diào)動(dòng)頻繁而引發(fā)短期行為”。2014年9月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)的若干意見(jiàn)》明確要求，“保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職一般應(yīng)任滿一屆，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員任期內(nèi)一般不得調(diào)動(dòng)或調(diào)整”。

2016年，中央再次印發(fā)三個(gè)法規(guī)文件強(qiáng)調(diào)干部五年任期。這三個(gè)法規(guī)文件分別是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期回避暫行規(guī)定》。根據(jù)這三個(gè)文件規(guī)定：黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為五年；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職位上連續(xù)任職達(dá)到兩個(gè)任期，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù)；且縣級(jí)以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員在同一職位上任職滿十年的，必須交流。此外，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》對(duì)黨組織各級(jí)委員會(huì)任期都做了規(guī)定：從中央到基層黨的委員會(huì)每屆任期均為五年。2018年7月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨的基層組織任期的意見(jiàn)》規(guī)定：村和社區(qū)黨的委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)每屆任期為5年。

在現(xiàn)行干部選拔制度的作用下，地方黨政官員的實(shí)際任期已經(jīng)由任期制所規(guī)定的五年縮水為三年，如表1所示。由表1可知，從1978—2018年，當(dāng)代中國(guó)地方黨政官員實(shí)際任期分布情況看，多數(shù)比例的地方主官，具體包括：23.0%省委書(shū)記、24.4%省長(zhǎng)、22.8%市長(zhǎng)、22.8%縣/區(qū)委書(shū)記和23.9%縣/區(qū)長(zhǎng)實(shí)際任期均為三年。就市委書(shū)記而言，20.2%的市委書(shū)記實(shí)際任期為四年，實(shí)際任期為兩年和三年的市委書(shū)記占比皆為18.8%。就中國(guó)地方黨政官員的實(shí)際任期而言，278名省委書(shū)記的實(shí)際任期均值為53.7個(gè)月(約4.5年)，320名省長(zhǎng)的實(shí)際任期均值為46.9個(gè)月(約4年)，3 156名市委書(shū)記的實(shí)際任期均值為43.3個(gè)月(約3.5年)，3 321名市長(zhǎng)的實(shí)際任期均值為39.4個(gè)月(約3.25年)，2 519名縣/區(qū)委書(shū)記的實(shí)際任期均值為42.4個(gè)月(約3.5年)，3 321名縣/區(qū)長(zhǎng)的實(shí)際任期均值為38.8個(gè)月(約3.25年)。其中，縣級(jí)主官的實(shí)際任期均值接近市級(jí)主官，主要原因是受限于縣級(jí)主官履歷的可獲得性，致使目前該數(shù)據(jù)庫(kù)中縣級(jí)主官編碼數(shù)量有限。隨著縣級(jí)主官履歷編碼數(shù)量的擴(kuò)大，縣級(jí)主官實(shí)際任期均值與市級(jí)主官實(shí)際任期均值的差距將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。

表1 當(dāng)代中國(guó)地方黨政官員實(shí)際任期統(tǒng)計(jì)：1978—2018年

資料來(lái)源：根據(jù)筆者自制的《當(dāng)代中國(guó)地方官員數(shù)據(jù)庫(kù)：1978—2018年》整理而成。

表2報(bào)告了159名調(diào)查對(duì)象對(duì)省級(jí)、地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)書(shū)記及行政長(zhǎng)官實(shí)際任期的認(rèn)知情況。具體而言，省委書(shū)記的實(shí)際任期集中于4.6—5年，省長(zhǎng)的實(shí)際任期集中于4.1—4.5年，81.1%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為省委書(shū)記的實(shí)際任期在5年以?xún)?nèi)，71%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為省長(zhǎng)的實(shí)際任期在4.5年以?xún)?nèi)。地市委書(shū)記的實(shí)際任期集中于3.6—4年，市(地)長(zhǎng)的實(shí)際任期集中于3.1—4年，47.7%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為地市委書(shū)記的實(shí)際任期在4年以?xún)?nèi)，67.3%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為(地)市長(zhǎng)的實(shí)際任期在4年以?xún)?nèi)?？h(區(qū))委書(shū)記的實(shí)際任期集中于3.1—3.5年，而縣(區(qū))長(zhǎng)的實(shí)際任期集中于2.6—3年，49.7%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為縣(區(qū))委書(shū)記實(shí)際任期在3.5年以?xún)?nèi)，66%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為縣(區(qū))長(zhǎng)的實(shí)際任期在3年以?xún)?nèi)。而從標(biāo)準(zhǔn)差分布看，基本上是級(jí)別越高，標(biāo)準(zhǔn)差越大，這意味著對(duì)于地方政府而言，級(jí)別越高，官員實(shí)際任期的變化幅度越大，而越接近基層的地方官員，其實(shí)際任期變化差異越小，實(shí)際任期分布越集中。這159名調(diào)查對(duì)象對(duì)地方長(zhǎng)官實(shí)際任期的認(rèn)知分布與表1所報(bào)告的當(dāng)代中國(guó)地方黨政官員的實(shí)際任期基本一致，例如，這159名調(diào)查對(duì)象對(duì)市委書(shū)記的任期分布中，35.2%的任期認(rèn)知集中于3.6—4年；而表1市委書(shū)記的平均實(shí)際任期為43.3個(gè)月，恰處于3.6—4年的范圍之內(nèi)。這意味著測(cè)量具有較好的建構(gòu)效度，其結(jié)論也具有可推廣性。

表2 地方官員實(shí)際任期認(rèn)知的概率密度分布表

四、影響：中國(guó)政治商業(yè)周期的結(jié)構(gòu)性特征

在實(shí)際任期的作用下，當(dāng)代中國(guó)地方官員有序政治流動(dòng)產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟(jì)影響尤以政治商業(yè)周期表現(xiàn)最為深刻。特別是“三上二下式倒U型分布”，即在一屆地方政府五年任期內(nèi)，存在固定資產(chǎn)投資前三年較快增長(zhǎng)，后兩年增長(zhǎng)速度回落的現(xiàn)象。姚金偉等[5]基于1978—2012年省級(jí)固定資產(chǎn)投資的面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)了這一統(tǒng)計(jì)現(xiàn)象，并在穩(wěn)健性檢驗(yàn)部分，對(duì)七個(gè)五年小周期分別做了檢驗(yàn)，除了三次外部沖擊所在的三個(gè)小周期存在差異性扭曲作用，其他四個(gè)五年小周期都存在“三上二下式倒U型分布”的結(jié)構(gòu)性特征。Xi等[6]針對(duì)1994—2011年市級(jí)地方主官的實(shí)證分析也證實(shí)了政治商業(yè)周期的存在，并進(jìn)一步討論了能力和機(jī)會(huì)主義在異質(zhì)性的地方主官群體中的差異。具體而言，能力相對(duì)較低的官員，機(jī)會(huì)主義特征越顯著。

任期前三年投資快速增長(zhǎng)是關(guān)鍵。根據(jù)159名問(wèn)卷對(duì)象對(duì)地方官員任期與投資增長(zhǎng)“三上二下”的認(rèn)知情況可知，89.94%的問(wèn)卷對(duì)象認(rèn)為，前三年投資力度大，后兩年投資衰減的政治商業(yè)周期表現(xiàn)顯著。何以第四年成為任期內(nèi)的敏感年份呢？這一年是官員流動(dòng)的重要考察期，組織部門(mén)和上級(jí)黨委醞釀人事調(diào)整會(huì)特別關(guān)注這一年的官員行為。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)在即，在地方官員看來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)前一年是政治敏感期。一方面，是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)由基層政府往上逐級(jí)召開(kāi)；另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)前夕，地方轄區(qū)內(nèi)不能出現(xiàn)有礙政治安定局面的事件。表3報(bào)告了問(wèn)卷對(duì)象對(duì)任期內(nèi)晉升關(guān)鍵年與中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)前晉升敏感期認(rèn)識(shí)的交叉分析，由表3可知，任期的第四年既是晉升關(guān)鍵年，又是中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)前的晉升敏感期，交叉列表的相關(guān)性指數(shù)顯示不存在共線性問(wèn)題。這就意味著從第四年開(kāi)始，地方官員要特別注意查漏補(bǔ)缺，防范投資風(fēng)險(xiǎn)，特別是出現(xiàn)投資過(guò)快所引發(fā)的重大安全生產(chǎn)事故、損害生態(tài)環(huán)保事件以及征地拆遷所引起的群體性事件等一票否決行為。

表3 地方官員關(guān)于晉升敏感期認(rèn)知的交叉分析列表

注：交叉列表的Pearson相關(guān)性數(shù)值為-0.04，Spearman相關(guān)性數(shù)值為-0.03，二者不存在共線性問(wèn)題。

五、歷史基因：不變之變

官員任期制是中國(guó)古代官制的重要內(nèi)容?！渡袝?shū)·堯典》記載，“三載考績(jī)，三考黜陟幽明，庶績(jī)咸熙”。秦漢以來(lái)，任期制有一個(gè)逐步摸索、形成的過(guò)程。西漢時(shí)曾實(shí)行久任制，到東漢后期，官員任期過(guò)短甚至成為“害民之政”，“轉(zhuǎn)動(dòng)無(wú)常、輕忽去就”，政風(fēng)急劇惡化。西晉之際，出現(xiàn)了六年任期的明確規(guī)定。南北朝時(shí)，出現(xiàn)了地方官員任期由六年改為三年。北周時(shí)對(duì)官員實(shí)行“每歲一考，四年黜陟”的制度。南北朝時(shí)加強(qiáng)對(duì)地方官員考核任期年限的縮短，表明中央政府加強(qiáng)對(duì)地方官員的管理權(quán)，這主要是源自對(duì)地方叛亂勢(shì)力的防控。隋唐以后，官員任期制度逐步完善，特別是考任制逐漸成熟。隋朝實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)后，為了防止地方割據(jù)勢(shì)力，規(guī)定九品以上地方官員全部由中央吏部考察任命，且郡縣官員實(shí)行定期移任制。隋朝穩(wěn)定3—4年任期，唐承隋制，唐代官員的任期根據(jù)不同的官職一般在3—5年。宋明清奠定了地方官員“三年一任之法”。雖然宋代地方官員與京官經(jīng)常調(diào)整任期，但基本遵守一年一考核、三年一升遷的官員考核任期制度。明朝前期，曾堅(jiān)持“內(nèi)外官滿三年為一考，六年再考，九年通考黜陟”的九年任期制度，后來(lái)不斷縮短。到明代的嘉靖與萬(wàn)歷年間，部分縣令的平均任期已經(jīng)縮短到三年左右。清代繼承明代地方官員三年一考核的制度，但因?yàn)閷?shí)際中存在丁憂、彈劾、別派他用等情況，官員任期遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到法律規(guī)定的時(shí)限。

地方官員實(shí)際任期縮水由來(lái)已久。就地方官員的實(shí)際任期而言，苗書(shū)梅[7]指出，在宋神宗朝以前，普遍以三年為一任，哲宗朝以后，幕職州縣官員仍以三年為一任，京朝官員出任者則以?xún)赡隄M任為主，南宋時(shí)選任之外的地方官員均以?xún)赡隇槿纹?，?shí)際執(zhí)行中比北宋末年的換易速度更快，地方官員任期太短遂成為當(dāng)時(shí)政治弊病。周雪光[8]指出，明清之際地方官員實(shí)際任期平均不足三年。劉鵬九等[9]指出，據(jù)清康熙及民國(guó)《內(nèi)鄉(xiāng)縣志·職官》記載，在清代內(nèi)鄉(xiāng)縣歷任縣官113人，除連任、臨時(shí)升用、卒于官職和丁憂等特殊情況，平均任期為兩年半，基本與規(guī)定的三年任期相吻合。當(dāng)然，就清朝整體而言，州縣官員平均任期也有一定變化，康熙朝(公元1662—1722年)州縣官員平均任期為四五年，乾隆朝(公元1736—1795年)平均任期為三年，到嘉慶(公元1796—1820年)和道光年以后平均任期只有一年多。在官員任期急劇“縮水”中，吏胥和幕賓等掌握了當(dāng)?shù)乩砣酥问碌膶?shí)權(quán)。吳仁安[10]指出，清代不論是科舉入仕還是捐納成官的，在其正式出任為州縣官員之前，均不懂法制條律，實(shí)際指揮州縣官辦事者，卻是熟讀清律又深知“事例”的法治專(zhuān)家幕賓和吏胥，這也有了“與吏胥共天下”的說(shuō)法。此外，晚清之際，各省督撫在州縣任職中的權(quán)力越來(lái)越大，相應(yīng)地，這些督撫自行征辟的幕僚更是顯赫，在晚清動(dòng)亂變革之際，更有幕僚直接成為督撫或協(xié)助督撫決策，這也就產(chǎn)生了“幕僚當(dāng)國(guó)”的說(shuō)法。

任期制根植于單一制。本文基于對(duì)中國(guó)地方官員實(shí)際任期的研究有三個(gè)基本結(jié)論：首先，就行政層級(jí)而言，上級(jí)政府主官實(shí)際任期比下級(jí)政府主官實(shí)際任期長(zhǎng)，省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際任期長(zhǎng)于地市級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)，地市級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際任期長(zhǎng)于縣區(qū)級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)。具體而言，省委書(shū)記比市委書(shū)記實(shí)際任期長(zhǎng)10個(gè)月，省長(zhǎng)比市長(zhǎng)長(zhǎng)8個(gè)月。其次，就黨委書(shū)記和行政首長(zhǎng)而言，從省級(jí)到縣區(qū)級(jí)，均存在地方各級(jí)黨委書(shū)記實(shí)際任期長(zhǎng)于行政首長(zhǎng)，省委書(shū)記比省長(zhǎng)實(shí)際任期長(zhǎng)7個(gè)月，市委書(shū)記比市長(zhǎng)實(shí)際任期長(zhǎng)4個(gè)月。最后，就中國(guó)省市縣三級(jí)地方主官的整體實(shí)際任期而言，平均任期大致為三年，這與歷史上宋明清地方官員實(shí)際任期大體一致。對(duì)地方官員實(shí)際任期的研究就回歸到了單一制的歷史制度傳承：盡管民國(guó)以來(lái)，中國(guó)政治制度上先后學(xué)習(xí)了日本、歐美和原蘇聯(lián)等，但政治秩序演化仍然是基于單一制的歷史制度傳承，這是中國(guó)政治制度演化的邏輯主線，也是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理的基本框架。

實(shí)際任期：用最簡(jiǎn)單的辦法解決最復(fù)雜的問(wèn)題。中國(guó)地方治理中存在兩個(gè)顯著的不對(duì)稱(chēng)性，分別是權(quán)力不對(duì)稱(chēng)性和信息不對(duì)稱(chēng)性。中國(guó)政府層級(jí)中的權(quán)力是自上而下層層授予的，是典型的多層委托代理問(wèn)題。其中，權(quán)力不對(duì)稱(chēng)性指的是，上級(jí)權(quán)力大于下級(jí)權(quán)力，下級(jí)權(quán)力來(lái)自上級(jí)的授予；信息不對(duì)稱(chēng)性指的是，下級(jí)比上級(jí)更接近百姓，下級(jí)比上級(jí)掌握了更多的地方性知識(shí)。中國(guó)國(guó)家治理的基礎(chǔ)因此呈現(xiàn)出兩個(gè)顯著特征：上級(jí)比下級(jí)掌握更多的權(quán)力，但下級(jí)比上級(jí)掌握更多地方信息。權(quán)力不對(duì)稱(chēng)性容易導(dǎo)致內(nèi)重外輕和頭重腳輕，即中央權(quán)力過(guò)大、而地方自主權(quán)弱化；信息不對(duì)稱(chēng)性容易導(dǎo)致下級(jí)欺騙上級(jí)、乃至地方欺瞞中央，也就形成了山高皇帝遠(yuǎn)的地方封閉。如何通過(guò)有效的機(jī)制設(shè)計(jì)妥善協(xié)調(diào)這兩個(gè)不對(duì)稱(chēng)性，構(gòu)成了央地關(guān)系調(diào)整的根本。中國(guó)歷史上的政治家們經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的摸索，逐漸找到了成本最低、效率最高的解決途徑，這就是實(shí)際任期的機(jī)制安排。為了維系政治秩序的穩(wěn)定，在任期上，上級(jí)官員要比下級(jí)官員擁有更長(zhǎng)的實(shí)際任期，這就保證了上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府擁有更多的自由裁量權(quán)，特別是人事調(diào)控上的自主性；下級(jí)官員一旦欺瞞上級(jí)、或者治理績(jī)效欠佳導(dǎo)致民怨，上級(jí)官員在實(shí)際任期屆滿前，就有能力撤換下級(jí)官員。恰是實(shí)際任期的機(jī)制安排，使得權(quán)力不對(duì)稱(chēng)性克服了信息不對(duì)稱(chēng)性，同時(shí)也是通過(guò)有效任期的機(jī)制設(shè)計(jì)，使得中央政府得以有效調(diào)控地方主官，抑制了地方勢(shì)力的膨脹。這就有效維護(hù)了單一制的穩(wěn)定性和歷史制度的傳承。

作兩個(gè)極端的假設(shè)進(jìn)行邏輯反推。如果上下級(jí)權(quán)力對(duì)稱(chēng)，皆來(lái)自法治，特別是任期制能得到完整執(zhí)行，每一層級(jí)地方官員一屆任期五年能夠得到實(shí)際執(zhí)行，則單一制勢(shì)必滑向聯(lián)邦制。這是因?yàn)樯霞?jí)政府將失去對(duì)下級(jí)官員人事調(diào)控的自主權(quán)，進(jìn)而上級(jí)政府調(diào)控下級(jí)政府的能力將被大大削弱，地方政府將更多地依法行政。如果上下級(jí)信息對(duì)稱(chēng)，特別是上級(jí)政府運(yùn)用技術(shù)和制度獲取地方性知識(shí)的能力足以?xún)?yōu)于下級(jí)政府，則市級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編制上均可以取消，省直管縣將得以實(shí)現(xiàn)，政府扁平化治理結(jié)構(gòu)將得以形成。兩個(gè)不對(duì)稱(chēng)性是理解中國(guó)地方政府層級(jí)架構(gòu)以及中國(guó)政治秩序演化的關(guān)鍵。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府按照干部四化組建了第三梯隊(duì)，為踐行十一屆三中全會(huì)的路線提供了充分的人才儲(chǔ)備，確保了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的現(xiàn)代化道路不發(fā)生變更。特別重要的是，中央政府確立了能力導(dǎo)向型的干部選拔機(jī)制，并逐步建立和完善了地方官員任期制，這就保證了中央政府充足的人才供給，在有序的政治代際更迭中實(shí)現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)地方官員有序政治流動(dòng)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力突出的年輕干部得以提拔晉升到更高層級(jí)政府擔(dān)任主官，并且在實(shí)際任期的機(jī)制設(shè)計(jì)下，避免了地方主義的膨脹，維護(hù)了單一制和政治秩序穩(wěn)定；與此同時(shí)，地方官員在實(shí)際任期內(nèi)的自主權(quán)得到了相應(yīng)的保障，這也為其證明或展示自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力提供了制度前提和合法性依據(jù)。

單一制是中國(guó)政治秩序演化和穩(wěn)定的制度根基。中國(guó)地方各級(jí)官員的實(shí)際任期確保了單一制的歷史延續(xù)，鞏固了政治秩序的穩(wěn)定。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，如無(wú)劇烈沖擊(在古代社會(huì)主要是外族入侵或農(nóng)民起義)，單一制確保了中國(guó)政治秩序穩(wěn)定，內(nèi)部地方叛亂多數(shù)難以成功挑戰(zhàn)中央政府統(tǒng)治權(quán)威。而在今天，隨著全球化的加深，國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)中國(guó)政治秩序的沖擊值得警惕。中國(guó)政治秩序的演化有自身的獨(dú)特邏輯，這是歷史慣性的力量，其中地方官員實(shí)際任期的機(jī)制安排對(duì)鞏固和維護(hù)單一制尤為關(guān)鍵。地方官員實(shí)際任期對(duì)中國(guó)政治發(fā)展的深刻意義將日益凸顯。

六、總結(jié)與討論

就中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，政府既是問(wèn)題的來(lái)源，更是問(wèn)題的答案。中國(guó)經(jīng)濟(jì)成就令全球矚目，然而一個(gè)耐人尋味的問(wèn)題是：1978年以來(lái)，改革開(kāi)放的基本國(guó)策何以能堅(jiān)持40年而不變更，并且愈加深入人心？這固然受到了領(lǐng)袖魅力和普惠性的改革開(kāi)放成效等因素的影響，然而就根本意義而言，取決于中央政府的人事制度安排，即第三梯隊(duì)人才建設(shè)以及所確立的能力導(dǎo)向型的干部選拔機(jī)制。讓堅(jiān)持和貫徹四個(gè)現(xiàn)代化路線的一代新人擔(dān)任黨政主官推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并不斷自下而上地鍛煉和選拔經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力突出的年輕干部，這就確保了黨和國(guó)家事業(yè)有著源源不斷的新鮮血液和人才儲(chǔ)備，十一屆三中全會(huì)所確立的路線就不會(huì)被打斷。即便在這40年中，中國(guó)現(xiàn)代化道路進(jìn)程遭遇了一些重大挑戰(zhàn)，特別是國(guó)際局勢(shì)和外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，但中國(guó)始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不斷深化改革開(kāi)放，并牢牢把握住了四項(xiàng)基本原則，使中國(guó)特色社會(huì)主義不變色，始終做到了發(fā)展為人民。

就地方官員政治流動(dòng)秩序而言：萬(wàn)物并育而不相害，道并行而不悖。中國(guó)地域發(fā)展差距大，各地風(fēng)土人情和現(xiàn)代化進(jìn)程均存在巨大差異，然而能力導(dǎo)向型的干部選拔機(jī)制卻能有效調(diào)動(dòng)各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，并且通過(guò)干部交流等機(jī)制，有效地促進(jìn)干部輪調(diào)，進(jìn)而調(diào)節(jié)各地發(fā)展差距、克服地方主義、促進(jìn)政策創(chuàng)新成果的積極擴(kuò)散。值得深思的是，干部任期制所規(guī)定的五年在實(shí)際任期中逐漸縮水為三年。當(dāng)然，一方面，要看到這對(duì)干部鍛煉的積極意義，特別是通過(guò)多崗位的歷練，提升其應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力。中國(guó)共產(chǎn)黨特別重視干部人才培養(yǎng)，這關(guān)系到政治傳承。根據(jù)黨管干部原則，來(lái)自黨、政府、企事業(yè)單位和東中西部地區(qū)等達(dá)到一定的層級(jí)或者標(biāo)準(zhǔn)后都能相互輪調(diào)，以增加多崗位、多地區(qū)的干部輪換和交流經(jīng)歷，豐富政治履歷。另一方面，也要看到地方官員實(shí)際任期縮水所帶來(lái)的短視化問(wèn)題，這尤其表現(xiàn)在：重視項(xiàng)目投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，輕視民生和環(huán)境等問(wèn)題；重視高利稅的重化工業(yè)，輕視農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)；重視上級(jí)政府和組織部門(mén)的績(jī)效考核指標(biāo)，輕視民意反饋和改善公共服務(wù)供給質(zhì)量。北宋陳舜俞針對(duì)當(dāng)時(shí)地方官員實(shí)際任期縮水的情況反思道：三年而去，民不能識(shí)容色，況知疾苦乎？這種憂慮同樣適用于今天。如何進(jìn)一步優(yōu)化地方官員實(shí)際任期，就顯得尤為重要。

就官員個(gè)人而言：一切成長(zhǎng)，均因站到了對(duì)的地方，理性的政治家懂得順勢(shì)而為。中國(guó)改革開(kāi)放40年所成就的領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)不是順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展潮流。從組建第三梯隊(duì)到確立能力導(dǎo)向型的干部選拔機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史大潮中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力突出、特別是在招商引資上表現(xiàn)突出的年輕干部獲得了較快成長(zhǎng)，這是時(shí)代的產(chǎn)物。然而，特別值得注意的是，十七大以來(lái)干部晉升考核日益多元化，對(duì)民生、環(huán)保、脫貧和再分配等問(wèn)題更加關(guān)注。敢于擔(dān)當(dāng)、勇于改革的干部成為新時(shí)代組織部門(mén)選用人的新導(dǎo)向，相應(yīng)地，地方政策創(chuàng)新層出不窮。近年來(lái)，致力于精準(zhǔn)脫貧、改善民生、優(yōu)化再分配以及凈化生態(tài)環(huán)境的地方政策創(chuàng)新得到中央政府的鼓勵(lì)，相應(yīng)的主官也得到了晉升提拔。從這些獲得較快晉升的地方官員的實(shí)際任期看，仍然存在一定的隱憂：要警惕“人走政息”現(xiàn)象，許多極富探索性的政策創(chuàng)新隨著主政官員的調(diào)整而逐漸“熄火”，而剛建立起“官識(shí)民”“民識(shí)官”的高效政府公信力也隨著官員變動(dòng)而分化。由此，確保地方官員實(shí)際任期的穩(wěn)定，對(duì)于新時(shí)代促進(jìn)地方持續(xù)發(fā)展、改進(jìn)地方治理質(zhì)量、提升政府公信力、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。