文圖︱王富海

1 引言

黨的十九大報告指出，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾1見2017年10月18日《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》。。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，滿足人民對美好生活的向往和實現(xiàn)人的全面發(fā)展，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本目的2見吳良鏞先生在“中國城市百人論壇2019年會”上的主旨報告“人居高質(zhì)量發(fā)展與城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化”。。美好生活的基礎(chǔ)是美好人居。改革開放以來中國快速的城市化進程一直改變著城鄉(xiāng)關(guān)系和大中小城市格局，人居形態(tài)處于劇烈變動中。國家在新時代將人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展作為重要的工作目標，應(yīng)當放到國土空間治理中得到積極的落實。

當前，以國土空間規(guī)劃改革為主要抓手的國家空間治理主要遵循著“生態(tài)文明體制建設(shè)”和“治理現(xiàn)代化建設(shè)”的雙線邏輯，側(cè)重彰顯空間治理對象的生態(tài)屬性，以及強化規(guī)劃的空間治理工具屬性[1]。但作為一項涉及廣泛、影響深遠的頂層制度創(chuàng)新，國家空間治理不僅要有嚴謹精巧的邏輯設(shè)計，也更需要準確全面的價值引領(lǐng)——實現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展自是其中不可或缺的一項。正如吳良鏞先生所指出的，“為今之計，宜乎自覺運用人居思想，探索城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的途徑，實現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展，為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供人居路徑”3同2。。因此，通過人居質(zhì)量的視角，如何去看待和推動國家空間治理，是一個非常值得探討的命題。

2 國家空間治理應(yīng)以人居質(zhì)量為基本前提

2.1 國家空間治理的工作中心轉(zhuǎn)移

1987年，黨的十三大報告指出，“現(xiàn)階段社會面臨的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，確立了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展路線方針。此后30多年來，隨著改革開放的不斷深化，我國工業(yè)化和城市化進程逐漸加快，經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的驕人成就。在這個過程中，我國建立起了以經(jīng)濟為導(dǎo)向的制度體系。張五常認為，以縣際競爭為代表的地區(qū)間競爭，是中國改革開放以來經(jīng)濟迅猛發(fā)展的根本原因[2]。而這個“最有增長效率的制度”的核心在于土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。在以GDP考核、財政包干制為主體的官僚激勵體系（即所謂的“唯GDP論”）手中，“土地財政”制度——由城市土地國有、征地拆遷補償、國有土地招拍掛、土地用途管制、土地劃撥制度、中央—地方分稅制和中央地方事權(quán)劃分等一系列規(guī)則共同構(gòu)成[3]——是最有效的經(jīng)濟發(fā)展工具，城市是最重要的經(jīng)濟發(fā)展平臺，城市“公司化經(jīng)營”[4]是最主流的空間管理模式。

表現(xiàn)在規(guī)劃上，發(fā)展規(guī)劃以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，重目標、有考核、想落地；城市規(guī)劃以開發(fā)為重點，管建設(shè)、重技術(shù)、輕管理；土地利用規(guī)劃以建設(shè)用地指標為核心，強管理、重保護、輕開發(fā)[5]。所有規(guī)劃政策都圍繞著建設(shè)用地的使用和控制，但規(guī)劃實施卻各行其是、互為掣肘，導(dǎo)致建設(shè)用地之上的實際發(fā)展處于失序狀態(tài)，要素空間配置與人的實際需求嚴重脫節(jié)（如產(chǎn)城分離現(xiàn)象，保障性住房因配套條件太差而大量空置，新建公共服務(wù)設(shè)施遠離需求人群等等）。要打破這一局面， “建立全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”4見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）。自然成為國家空間治理的應(yīng)有之義。

當然，隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，國家空間治理最大的變化并不是治理工具的變化（建立國土空間規(guī)劃體系），而是工作中心的變化。后者才是決定性的，會深刻影響前者的改革設(shè)計。在黨的十九大報告中，生態(tài)文明建設(shè)被納入新時代中國特色社會主義思想和基本方略。生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先被視為國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的核心價值觀[6]。而黨的第十九屆四中全會又進一步指出，“增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求”。生態(tài)文明建設(shè)自然也應(yīng)以人為本，是“為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”52019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出：“增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。。因此，實現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)作為國家空間治理的基本目標之一，也是引導(dǎo)國家空間治理制度設(shè)計的首要前提。

但是，截至當前，本輪以國土空間規(guī)劃為抓手的國家空間治理工作，一直被冠之以“生態(tài)文明”前提，可能是“失之偏頗”的，容易導(dǎo)致在具體實踐中只知“綠水青山就是金山銀山”，卻不知“綠水青山如何變成金山銀山”，甚至出現(xiàn)為了環(huán)保考核損害廣大人民群眾利益的重大工作失誤： 2017 年華北地區(qū)推進“煤改氣（電）”工程失之操切，造成大規(guī)模的居民冬季取暖困難的“事故”猶歷歷在目62017年河北省的煤改氣（電）過于激進，工程量超出了預(yù)期。年初省委省政府確定的計劃是氣代煤、電代煤一共完成180萬戶。結(jié)果全年共完成農(nóng)村氣代煤、電代煤253.7萬戶，其中氣代煤是231.8萬戶，電代煤是21.9萬戶，導(dǎo)致冬天波及整個華北地區(qū)甚至全國的天然氣氣荒。還有許多住戶鍋爐拆了，但煤改氣工程卻沒能順利實施。最終很多地區(qū)在冬季出現(xiàn)無法通氣或供氣不足，嚴重影響居民正常取暖。。因此，在新時代國家空間治理中，經(jīng)濟、社會、環(huán)境三大方面都不可偏廢。過去過度強調(diào)經(jīng)濟，如今不能單舉環(huán)境，社會發(fā)展、人的發(fā)展當為核心。

2.2 聚焦“人居質(zhì)量”的意義與作用

圖1 ︱以人居質(zhì)量為“綱”響應(yīng)國家空間治理的變化

人居環(huán)境科學是在中國快速城市化過程中建立的少有的重要理論，已經(jīng)成為改革開放40周年的標志性成果之一72018年12月18日，在慶祝改革開放40周年大會上，吳良鏞先生以“人居環(huán)境科學的創(chuàng)建者”的貢獻接受了黨和國家“改革先鋒”的表彰。這充分表明，人居環(huán)境科學理論與實踐已經(jīng)成為改革開放40周年的標志性成果之一。，但其主要主張在過去以城市為核心載體追求經(jīng)濟發(fā)展的實踐中難以得到有效發(fā)揮。當前，國家調(diào)整空間治理的方針、規(guī)劃和措施，提出大中小城市發(fā)展的新格局和城鄉(xiāng)關(guān)系的新思路，人居環(huán)境科學可謂正逢其時，可以成為國土空間規(guī)劃的重要理論依據(jù)，其方法應(yīng)當是國土空間治理的重要抓手。因此，在國家空間治理中聚焦“人居質(zhì)量”既是對改革開放40周年成果的延續(xù)和創(chuàng)新，也是人居環(huán)境科學盡快從“認識論”走向“方法論”的必由之路。

更形象地說，聚焦“人居質(zhì)量”對于國家空間治理可以起到“錨”的作用。一是堅持以人民為中心的價值觀。以人為本、關(guān)注民生既是人居環(huán)境科學的基本立足點[7]，亦是國家空間治理最核心的價值取向，自國家層面及以下的國土空間規(guī)劃都必須將實現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展作為最根本的內(nèi)容。二是符合對復(fù)雜對象的認識觀。人居環(huán)境由自然系統(tǒng)、人類系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、居住系統(tǒng)和支撐系統(tǒng)等5個子系統(tǒng)組成，包括全球、區(qū)域、城市、社區(qū)（村鎮(zhèn)）、建筑等5個層次[8]，同時還有硬環(huán)境和軟環(huán)境之分[9]。提升人居質(zhì)量是一個要平衡各子系統(tǒng)、協(xié)調(diào)各級層次、兼顧物質(zhì)與精神的過程，這與國家空間治理具有高度的一致性，后者同樣需要“以整體的觀念和復(fù)雜性科學的觀念，從事創(chuàng)造性的研究”8見吳良鏞先生2005年1 1 月發(fā)表的“城市化·人居環(huán)境科學與中國的規(guī)劃建設(shè)實踐”。。三是符合“復(fù)雜問題有限求解”的方法論。人居環(huán)境科學倡導(dǎo)以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，在保留對象復(fù)雜性的前提下，進行綜合提煉，尋找關(guān)鍵點，也就是事物的“綱”，以期審慎地、切實地解決面臨的實際問題。在國家空間治理中，人居質(zhì)量不僅要上升為與生態(tài)文明并列的前提，在現(xiàn)實性上更應(yīng)當超越生態(tài)環(huán)境而成為工作重心之“綱” （圖1）。

3 建立圍繞人居質(zhì)量的國家空間治理思路

3.1 實事求是地建立多樣化的人居質(zhì)量標準

國家空間治理意味著頂層設(shè)計自上而下的方向，需要樹立中央意志，建立上下互動的機制，落實到基層治理。在國家治理的過程中，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護是可以建立“絕對標準”的，GDP 增速要求和環(huán)保標準門檻可以“一刀切”，但人居質(zhì)量標準卻應(yīng)當是多樣化的，除了保障基本的生存，也要讓人“詩意地棲居在大地上”。不同的自然地理條件、不同的人居類型、不同的經(jīng)濟發(fā)展水平、不同的社會文化狀態(tài)，對人居質(zhì)量的要求必有差距，或者說是各具特點；對于不同年齡、性別、學歷、收入的社會人群，對人居標準的定義和可承受能力也皆不相同9中國現(xiàn)在處于幾億人從農(nóng)民狀態(tài)進入市民狀態(tài)的絕對城鎮(zhèn)化過程，文化結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)是金字塔型而非發(fā)達國家的橄欖型。農(nóng)民赤貧來到城里，大學生無積累地從城市起步，他們可支付的美好人居就是廉租房，就是城中村，因此我相信在相當長的時間內(nèi)中國城市人居是多元化、多樣化、多標準的。。對人居質(zhì)量搞“統(tǒng)一標準”既不符合人性化原則，還可能帶來不必要的經(jīng)濟社會矛盾。

標準的多樣性是以人為本的空間治理區(qū)別于以經(jīng)濟發(fā)展或環(huán)境保護為目標的空間治理的一大特征，也是創(chuàng)新空間治理思路的重要切入點。不同的人居質(zhì)量標準是認識不同空間及其內(nèi)存在的關(guān)系和其他問題的一把鑰匙，對不同空間建立適宜的人居質(zhì)量標準并改善人居質(zhì)量需要綜合性的制度安排。

當前宜盡快評估各級人居環(huán)境水平，建立人居質(zhì)量基本標準。要實事求是地對各級人居聚落（超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、鄉(xiāng)村等）的人居現(xiàn)狀開展評估，取典型，制標準。人居標準需按照基礎(chǔ)保障型和質(zhì)量提升型分級建立，既體現(xiàn)相對性原則——即美好人居建設(shè)的高質(zhì)量標準不應(yīng)完全是高消費標準，應(yīng)該是相對的、包容的、漸進的，可以滿足不同人群不同發(fā)展階段的需求，又要與各級政府的事權(quán)和政績相掛鉤。同時，人居質(zhì)量標準不能僅僅是住房和各類公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模體量（如住房面積、小學學位數(shù)），還必須包括對運行狀態(tài)和服務(wù)質(zhì)量的衡量（如住房空置率、學位缺口）。形成分類分級的基本標準后，就能以此為參照，去衡量全國不同區(qū)域各級居民點的人居質(zhì)量，為后續(xù)工作奠定扎實的基礎(chǔ)。

3.2 科學預(yù)測有效引導(dǎo)宏觀人口分布

中國從一個8億農(nóng)民的國家變成一個8億城市人口的國家，是40年來一個顛覆性的變化10見吳志強院士在“中國城市百人論壇2018年會”上的演講“改革開放40年的中國城鎮(zhèn)化”。?？焖俚墓I(yè)化進程推動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，廣大農(nóng)村人口因更好的發(fā)展機會流向沿海、流向中部、流向城市。“胡煥庸線”以東集聚了全國94%的人口總量、95%的城鎮(zhèn)人口總量、 94%的城鎮(zhèn)人口增量11見李曉江在2016年“第13屆中國城市規(guī)劃學科發(fā)展論壇”上的報告“城鎮(zhèn)化空間特征與城鎮(zhèn)體系”。?！斑M城”不僅帶來了國民身份的變化，也一并改變了他們對人居環(huán)境的需求。除了居住、就業(yè)等最基礎(chǔ)的生存需求，子女教育、公共醫(yī)療、社會福利、人際交往、文化生活等城市公共服務(wù)也成為人居環(huán)境中的必需（圖2）。

面對人居需求在規(guī)模、分布和內(nèi)容上的持續(xù)巨變，多年來我們在規(guī)劃建設(shè)上的應(yīng)對卻是被動僵化的。一方面，城市化方針長期堅持中等城市和小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，有意控制大城市規(guī)模12我國城市化戰(zhàn)略長期堅持小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略。1980年《全國城市規(guī)劃工作會議紀要》確定了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展總方針。直到“九五”（1995-2000年）計劃期間才徹底放棄“控制大城市規(guī)模”的提法，但仍以小城鎮(zhèn)為主?！丁笆濉保?001-2005年）計劃綱要》提出，“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”，同時要求“防止盲目擴大城市規(guī)?！?。但實際上各地城市化發(fā)展并未按照該綱要的思路展開，紛紛強化了大城市的位置。到《“十一五”（2006-2010年）規(guī)劃綱要》才首次凸顯大城市的作用并積極倡導(dǎo)城市群的建設(shè)，提出“要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局”。，與城市化的基本規(guī)律和中國的現(xiàn)實趨勢嚴重不符，導(dǎo)致大中小城市以及鄉(xiāng)村發(fā)展“交替式”地爭奪發(fā)展資源，人居環(huán)境建設(shè)供給與實際城鄉(xiāng)人口的分布格局不相匹配。另一方面，已與現(xiàn)實脫節(jié)的規(guī)劃千人指標模糊了人居質(zhì)量的配置標準，過于嚴格的城市土地用途管制和僵化的土地指標配給制又使城市土地以各種途徑趨向盈利用途，制約了人居質(zhì)量改善的空間和匹配。結(jié)果，特大城市超高密度的住房及公共服務(wù)資源高度緊張，不少中小城市住宅過剩、使用密度低，而公共配套設(shè)施低效利用，廣大鄉(xiāng)村長期衰敗[10-11]。可以說，在過去以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展導(dǎo)向下，人居環(huán)境未被當作工作重點，人居質(zhì)量普遍不能滿足人民群眾的需求?，F(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，提升人居質(zhì)量也必須圍繞人、跟隨人，從宏觀上把準城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方針，做好人口分布的準確預(yù)測并加以科學有效的引導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上精準制定國家宏觀政策，是實現(xiàn)人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的前提 條件。

圖2 ︱“進城”帶來的人居環(huán)境需求升級

從發(fā)達國家的城市化經(jīng)驗來看，既有德國這樣相對均衡的以中小城鎮(zhèn)為主的高度城鎮(zhèn)化模式，也有日本這樣高度集中的大都市圈模式，還有美國這樣大規(guī)模蔓延的大都市區(qū)化模式，都可能在整體上達到較高的人居質(zhì)量水平，但也并存一些問題（如德國無法形成具有頂級競爭力的全球城市，日本偏遠地區(qū)缺乏發(fā)展動力，美國的郊區(qū)化和“銹帶”問題）。2018年中國常住人口城鎮(zhèn)化率近60%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率剛超過43%。城鎮(zhèn)化進程進入增速下降階段，但人口分布模式遠未穩(wěn)定下來。我們很有必要在國家層面研究未來的人口分布模式，以引導(dǎo)人居環(huán)境建設(shè)能切實提高在投資階段的經(jīng)濟效率和在使用階段的功能效率。不同人口分布模式下均有利弊，選擇哪種模式是一項非常關(guān)鍵的全局性戰(zhàn)略決策，對選擇后可能出現(xiàn)的問題也必須有預(yù)判和對策。例如，按目前以京津冀、長三角、珠三角為主培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的戰(zhàn)略方針13見國家發(fā)改委《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號）。，未來極可能繼續(xù)擴大“胡煥庸線”兩側(cè)的差異，西部地區(qū)發(fā)展面臨的社會問題和生態(tài)問題就更需要國家力量來進行彌補。

3.3 積極識別并破除制度性障礙

提升人居質(zhì)量在很大程度上也是公共政策，自然要受到行政體制、政策機制等因素的影響。例如地方的“割據(jù)式”服務(wù)，即人居質(zhì)量與地方經(jīng)濟實力過于掛鉤。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，教育、醫(yī)療、文化等服務(wù)水平都較高，經(jīng)濟不好的地區(qū)，各類公共服務(wù)都較為落后。這固然是一種“馬太效應(yīng)”，但一些最為基礎(chǔ)的公共服務(wù)（如義務(wù)教育）也存在巨大的區(qū)域差異，則是與堅持和完善社會主義制度的根本目的不相匹配的，解決之道當然不能依靠“希望工程”而亟需建立起穩(wěn)定有效的國家投入（救濟）機制。當然，國家也并非沒有重視這方面的工作，鄉(xiāng)村振興、扶貧工程等常抓不懈的工作也廣泛涉及人居質(zhì)量的提升，各部委也都有自己的區(qū)域政策、轉(zhuǎn)移支付等等。但是，中央部門間的“條條式”屏障又讓具體工作落到地方時，容易出現(xiàn)政出多門、互不協(xié)調(diào)的局面，嚴重影響人居環(huán)境改善的 效果。

針對這些制度性障礙，可以從如下方面著手：

（1）探索建立公共服務(wù)及福利制度的雙軌制度。類似于目前正在推行的以國家公園為主體的自然保護地體系，可對全國城鄉(xiāng)公共服務(wù)及福利制度施行“雙軌制”，將最基礎(chǔ)的人居需求（尤其是義務(wù)教育）交由國家直管，提升型需求讓地方政府解決，從而保障國民的基本待遇，適當分割人居質(zhì)量與地方經(jīng)濟的過度捆綁。圍繞這一目的，要建立起配套的政策救濟機制，以定期現(xiàn)狀評估為基礎(chǔ)，通過轉(zhuǎn)移支付、購買服務(wù)等多種方式，保證經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的人居質(zhì)量達到基礎(chǔ)標準。

（2）建立起房地產(chǎn)稅費調(diào)節(jié)機制，為城市人居環(huán)境的維護提供穩(wěn)定的資金。“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心”“居必常安，然后求樂”。住房是人居環(huán)境中首當其沖的要素，但目前大城市房價高企、“房奴”遍地，中小城鎮(zhèn)過度建設(shè)、缺乏活力，都嚴重影響著人居質(zhì)量。歸其到底，飲鴆止渴的地方“土地財政”是造成這種局面的根本原因。解決之道，就是要盡快建立起房地產(chǎn)稅收制度，一方面為今后城市人居環(huán)境的維護和改善提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，另一方面可以梯級稅率和特別調(diào)節(jié)的方式平衡大中小城市的人居成本，刺激提高閑置房屋入住率，吸引人口集聚，讓未來的人們生活在城鄉(xiāng)及大小城市是因為對人居方式的選擇而非被人居成本所脅迫。

（3）糾正唯GDP論，將人居質(zhì)量納入行政考核要求。完善公共服務(wù)，增加公共空間，豐富城市文化，增進民生福祉，實現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展是“一切為了人民”執(zhí)政宗旨的具體體現(xiàn)。當前，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展目標下，依然存在著對過去片面追求GDP 政績的“路徑依賴”。國家在生態(tài)文明體制建設(shè)中，已明確了生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度14見2 0 1 5 年9 月 中 共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》。。可參照此做法，將重視人居質(zhì)量作為地方政府的“行為規(guī)范”。在國家層面，也要建立起圍繞公共性住房和基礎(chǔ)公共服務(wù)保障的評估、投入、監(jiān)督、考核機制。

（4）建立起面向存量管理的規(guī)劃體制機制，引入市場機制提高人居服務(wù)水平。中國城市的建設(shè)發(fā)展已普遍進入“存量階段”，但現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理制度多是“增量階段”所設(shè)置的[12]，難以適應(yīng)新發(fā)展階段下城市人居環(huán)境改善的需要。嚴格的用地性質(zhì)管制制約了發(fā)展新功能、滿足新興需求的可能，強調(diào)城市理想空間形態(tài)規(guī)劃和美觀優(yōu)先的高標準設(shè)計，以及征地拆遷、推山平田等“凈地化”實施，使得城市秩序有余、活力不足，進而影響城市效益的有效發(fā)揮。實際上，人居質(zhì)量是與城市活力休戚相關(guān)的，需要建立起面向存量管理的規(guī)劃體制體系，進一步放寬規(guī)劃管制，對有利于人居質(zhì)量提升的改造活動抱以包容的態(tài)度，研究施行各種鼓勵性政策吸引市場和社會力量共同參與到城市更新當中，促進城市存量空間的自組織 發(fā)展。

（5）要做好對未來生產(chǎn)生活方式的前瞻性研究。工業(yè)化階段“人隨產(chǎn)業(yè)走”，人居環(huán)境建設(shè)要聚焦生活空間與生產(chǎn)空間的關(guān)系；城市崛起后“產(chǎn)業(yè)隨人走”，人居環(huán)境建設(shè)開始關(guān)注城市中各種提升型生活需求；移動網(wǎng)絡(luò)時代“產(chǎn)業(yè)隨需求走”，部分人居服務(wù)也逐漸扁平化、去中心化；在可見未來，創(chuàng)新向街區(qū)回歸，生活逐漸智能化，將深刻影響人居的分布和形態(tài)。這既是機遇也是挑戰(zhàn)，必須開展前瞻性研究工作，提前在空間上和政策上做出準備。

4 結(jié)語

“食以常飽，然后求善。衣必常暖，然后求麗。居必常安，然后求樂”15語出自《說苑·反質(zhì)》，是劉向引用的《墨子》佚文。。實現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展關(guān)乎民生福祉，關(guān)乎人的全面發(fā)展，是中國特色社會主義新時代下極為重要的建設(shè)內(nèi)容。在國家空間治理中，人居質(zhì)量既體現(xiàn)了目標設(shè)計的價值導(dǎo)向，是安于磐石的“錨”，也是制度設(shè)計的重要線索，是以一持萬 的“綱”。

在全面深刻轉(zhuǎn)型的當下，國土空間規(guī)劃體系改革方興未艾，人居實踐亦需有更高眼光、更廣視角。“不謀全局者，不足謀一隅；不謀萬世者，不足謀一時”。只聚焦一城一村一地，不從宏觀規(guī)律和趨勢著眼，就無法積極主動和有創(chuàng)造性地去滿足最廣大人民群眾的人居需求；只囿于規(guī)劃設(shè)計手段，不從體制機制政策角度著手，就無法有效調(diào)配各項資源，建立改善提升人居質(zhì)量的長效機制。我們當以“視天下無一物非我”的氣魄和情懷，發(fā)展人居理論，推動空間治理，為國家的高質(zhì)量發(fā)展和治理現(xiàn)代化建設(shè)貢獻更大的力量。