文圖︱聯(lián)合國人居署 陳艷鑫 譯 毛其智 校

聯(lián)合國人居署“城市繁榮項目”（CPI）

◆ 《新城市議程》與《可持續(xù)發(fā)展目標》的監(jiān)測與報告

◆ 針對城市的系統(tǒng)化方法

◆ 納入新的分析工具（空間指標）

◆ 形成多層次決策

目前，全世界有超過50%的人口居住在城市。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)預測，到2050年，將有另外30億人涌入城市中心區(qū)域。這意味著將有70%的世界人口居住在城市。人類歷史上從未出現(xiàn)過如此驚人的數(shù)據(jù)，城市和地球不得不容納如此多的居民。為應對這一趨勢，2016 年10 月在厄瓜多爾首都基多召開的“聯(lián)合國第三次住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會”（人居三）正式審議通過了《新城市議程》。該議程給城市賦予了重要角色，意圖加強城市對可持續(xù)發(fā)展的貢獻，并確保實現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標11“建設(shè)包容、安全、有抵御災害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”的 愿景。

聯(lián)合國人居署組織編寫的《2016年世界城市報告》就此闡述了五項關(guān)鍵性的原則，這些原則旨在引導戰(zhàn)略和政策思想的重大轉(zhuǎn)變，確保人權(quán)、法制、公平發(fā)展和民主參與成為《新城市議程》的堅實堡壘。此外，該報告還詳述了《新城市議程》的四個重要組成部分，這四個部分是基于聯(lián)合國人居署對有計劃的城市化采取的“三管齊下”的方式，即有利且切實有效的法律和制度環(huán)境、更好的城市規(guī)劃和設(shè)計以及富有活力的地方經(jīng)濟發(fā)展，它們組成了《新城市議程》的行動框架。以下內(nèi)容摘自該報告的第十章。

1 《新城市議程》的關(guān)鍵原則

《新城市議程》基于五項原則，體現(xiàn)了戰(zhàn)略和政策思想的五項重大轉(zhuǎn)變：

1. 確保新城市化模式包含保護和推動人權(quán)與法制的機制與程序；

2. 確保公平的城市發(fā)展與包容性增長；

3. 賦權(quán)于民、擴大民主參與、加強合作；

4. 促進環(huán)境可持續(xù)性；

5. 推動創(chuàng)新，促進學習與知識共享。

除上述五項指導原則外，《新城市議程》還可以考慮以下幾項要素，以此擴大和加深《新城市議程》的視角，進而觸發(fā)轉(zhuǎn)型性變革：

◆ 推廣新的城市化模式，這種模式普遍適用于各種國情，并以各國共同面臨的主要城市化挑戰(zhàn)與機遇為基礎(chǔ)。

◆ 推動新城市化模式的一體化實施，從而實現(xiàn)可持續(xù)性中彼此存在諸多聯(lián)系的環(huán)境、社會與經(jīng)濟目標，解決各級政府關(guān)注的問題。

◆ 發(fā)展智慧和綠色城市，充分利用技術(shù)，包括在科學、環(huán)境、經(jīng)濟增長、城市規(guī)劃和治理之間建立重要的聯(lián)系。

◆ 倡導權(quán)力下放原則，即對國家機構(gòu)進行重新編排，包括將責任和資源（第6 章）轉(zhuǎn)移給合理的最 低層1。

◆ 推動全球數(shù)據(jù)革命，從而在地方、國家和全球?qū)用鎸Α缎鲁鞘凶h程》進行有效的、基于結(jié)果的實施與監(jiān)測。

2 《新城市議程》的組成部分

上述原則概括地闡釋了應做哪些改變。但是，其普遍性是指它們在很大程度上不會招致大部分政府和相關(guān)民間團體的反對。這些原則指出了變革的方向，但沒有說明需要做哪些改變、怎樣改變以及時間范圍。要回答“需要做哪些改變”的問題，就要了解《新城市議程》的具體組成部分，下文對此提供了相當詳細的介紹。

采用和實施國家城市政策

根據(jù)建議，《新城市議程》的第一個組成部分是采用和實施國家城市政策。它有很多含義，但在當前的全球與國家政策背景下，最重要的是認識到城市需要從宏觀經(jīng)濟政策和社會政策方面對國家發(fā)展戰(zhàn)略予以高度關(guān)注。

將國家城市政策作為“人居三”的一個政策單元以及《可持續(xù)發(fā)展目標》中目標11的建議指標，即承認這些政策應在任何城市可持續(xù)發(fā)展議程中發(fā)揮的關(guān)鍵 作用。

國家城市政策被視為基本的“發(fā)展助推器”，旨在將城市中心的分散能量與潛力融入到國家的城市體系中，成為戰(zhàn)略性區(qū)域國土規(guī)劃的一部分。國家城市政策可以在城市化發(fā)展與國家發(fā)展整體過程之間建立協(xié)同關(guān)系，承認推動相互促進的城鄉(xiāng)聯(lián)系以及利用城鄉(xiāng)關(guān)系謀求發(fā)展的重要性。國家城市政策有助于在各種規(guī)模的人類住區(qū)間建立聯(lián)系，并界定對激活和控制城市化變革力量有影響的各種參數(shù)。這些政策還加強了各級政府（地方、地區(qū)和國家）之的協(xié)調(diào)，為推動經(jīng)濟和社會團體向更可持續(xù)的實踐提供了激勵 機制2。

國家城市政策的定義為：“在政府領(lǐng)導下，通過審慎協(xié)調(diào)與團結(jié)各類參與者實現(xiàn)共同愿景與目標的過程衍生出的一套連貫的決策，從長遠來看，將促進更具變革性、更富成效、更具包容性、更富彈性的城市 發(fā)展3?！?/p>

政府可以通過國家城市政策這一重要的工具推動積極的城市化模式，為可持續(xù)發(fā)展和城市繁榮提供支持。國家城市政策的部分重要特征4包括：

◆ 確定了國家發(fā)展重點，可以帶來更加和諧的區(qū)域和地區(qū)的城市發(fā)展，平衡社會、經(jīng)濟與環(huán)境問題；

◆ 為國家城市體系及城市空間結(jié)構(gòu)的未來發(fā)展提供指引，并以具體的實施計劃、工具和方法為支撐；

◆ 增加了各類利益相關(guān)者、不同層面與地區(qū)參與的數(shù)量，并對它們的參與加以協(xié)調(diào)，將公共與私人投資更多且更有效地實現(xiàn)跨國的資源分配；

◆ 在重要的地區(qū)和城市發(fā)展領(lǐng)域中，比如，城市交通、城市能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，實施更好的綜合性、變革性解決方案；

◆ 將其他三個重要的城市“發(fā)展助推器”（法律框架、規(guī)劃與設(shè)計、城市財政）結(jié)合在一起，借助國家城市政策，這三個“發(fā)展助推器”可以從橫向和縱向上獲得更好、更有效的協(xié)調(diào)。

然而，有一點必須承認，那就是在設(shè)計和實施國家城市政策時也會面臨一些問題或挑戰(zhàn)。首先，擁有相應的知識與權(quán)限能夠了解公共政策對城市的直接和間接影響，這樣的國家政府機構(gòu)并不多。顯要的政府部門（例如內(nèi)政部、經(jīng)濟部和財政部）往往不會注意到能源部、教育部、衛(wèi)生部、交通部或公共工程部對城市地區(qū)具有的重要影響。從這個意義上說，應具備的專業(yè)知識要求以廣泛的制度性視角看待整個公共部門影響城市發(fā)展過程的方式，不能局限于住房和基本服務(wù)，而要延伸至經(jīng)濟與社會的架構(gòu)。這意味著，首先國家主管當局必須有能力評估城市層面的所有這些影響，并有權(quán)發(fā)揮跨部門的協(xié)調(diào)作用。在實施國家城市政策前，泰國國家經(jīng)濟和社會發(fā)展委員會（二十世紀九十年代）以及捷克共和國地方發(fā)展部所做的判斷（2014年）就是很好的例子5。

政府面臨的第二項挑戰(zhàn)是，確定國家城市政策中應包括和不包括哪些內(nèi)容，哪一級政府負責哪些活動。換句話說，就是國家城市政策的內(nèi)容是什么，應如何部署？真正全面的國家城市政策會有效地考慮將在城市中實施的所有政策與活動，或者對它們產(chǎn)生影響。為此，首先要評估宏觀經(jīng)濟政策、基礎(chǔ)設(shè)施投資模式和社會政策對城市的影響，比如，弄清楚公共支出將用在哪些地方、預期效果是什么、可能產(chǎn)生何種經(jīng)濟和就業(yè)的乘數(shù)效應等?；蛘撸瑖倚刨J政策將如何影響城市地區(qū)對信貸的高需求，以及如何影響住房或建筑行業(yè)貸款和其他生產(chǎn)部門貸款之間的競爭？

埃里溫 - 久姆里高速公路是亞美尼亞的一條重要道路，也是南北交通走廊的一部分。城鄉(xiāng)聯(lián)系可對包容性和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響。

這些是需要了解經(jīng)濟與金融以及制造業(yè)投資特點的復雜問題。在實踐中，這意味著如果要真正了解這些問題的復雜性，使政府的政策得到恰當?shù)膮f(xié)調(diào)，那么所有國家的政府都必須將城市政策置于最高級別的政策分析與討論的核心。因此，要應對這樣一項重大挑戰(zhàn)，一種方法是開發(fā)一套與環(huán)境影響評估相類似的分析工具，將它們直接用于國家發(fā)展政策，以便對具體政策和計劃對城市地區(qū)可能的影響進行評估6。其中可能包括進行政策對城市內(nèi)部不平等可能影響的空間評估7。更多的注意力不應放在評估政策與計劃實施后的影響，而是應該在政策與計劃被采用前先去了解可能的影響。對于城市之間的資源分配和糾正空間不平等問題，國家城市政策是一種絕佳的工具或策略。

規(guī)章制度：加強城市立法與治理體系

受法制約束的法律、制度、監(jiān)管機制和治理體系均整合成為一套綜合性因素，這些因素體現(xiàn)了為積極的城市化過程提供支撐的規(guī)范性運作原則、組織結(jié)構(gòu)以及制度和社會關(guān)系8。它們被囊括在“規(guī)章制度”的概念之下，構(gòu)成了《新城市議程》的第二個組成部分。該“發(fā)展助推器”旨在為城市發(fā)展建立更清晰、更完善、更透明的法律框架。重點強調(diào)建立充分的規(guī)章制度體系，對現(xiàn)實需求、實際能力和可用資源做出響應，創(chuàng)造一個堅實的前瞻性框架來引導城市發(fā)展9——這樣一個以責任制、法制、清晰的執(zhí)行機制為基礎(chǔ)的框架，可以作為對城市化轉(zhuǎn)型力量的部分努力而持續(xù)地加以利用。

城市政策，從國家（國家城市政策）到地方（社區(qū)和地區(qū)），均依賴法律法規(guī)作為行動、實施、監(jiān)督和評估的主要框架。缺少清晰的立法框架，會成為有效設(shè)計和實施這些政策的主要障礙之一，影響“積極的城市化”。盡管如此，地方和國家政府在制定政策時往往缺少適當?shù)牧⒎ㄖС?，或沒有能力執(zhí)行和管理現(xiàn)有的法律文件10。

有計劃的城市擴張可以避免在廣大區(qū)域內(nèi)進行跳躍式開發(fā)，而跳躍式開發(fā)會在城市內(nèi)產(chǎn)生浪費和投機性區(qū)域，導致在偏遠地區(qū)提供城市服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的成本過高。圖為埃塞俄比亞的巴赫達爾。

考慮到錯綜復雜的城市化過程以及眾多的法律文件，第二個組成部分必須明確哪些關(guān)鍵要素能夠幫助城市變得更加繁榮、更可持續(xù)。城市可以采用基于可持續(xù)發(fā)展過程和體系的基本法律要素，并隨著管理和治理機構(gòu)的成熟制定更為詳盡的安排與法律文件。這些要素包括： （1）公共空間相關(guān)法規(guī)， （2）建立發(fā)展權(quán)利， （3）建立建筑質(zhì)量與標準規(guī)范， （4）適當?shù)牡缆泛徒謪^(qū)布置11。

這些重要的調(diào)控要素“可以通過在城市規(guī)劃的實施中發(fā)揮關(guān)鍵作用，進而形成城市形態(tài)與特點”12。要想實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，必須重視這些要素，否則過多的法律、法規(guī)與標準會讓問題變得復雜，以致于對決策構(gòu)成負面的外部效應。通過清晰的機制與流程以及明確的責任和協(xié)調(diào)機制，規(guī)章制度可以擴展至其他重要的發(fā)展領(lǐng)域，包括： （a）城市財政（即征稅、財產(chǎn)稅、財產(chǎn)登記、土地溢價回收與共享）； （b）環(huán)境可持續(xù)性法規(guī)（保護自然資源與生物多樣性、土地利用規(guī)劃、影響評估法規(guī)、廢棄物管理、空氣與水的質(zhì)量）； （c）城市治理（權(quán)力下放與地方自治法、賦權(quán)于民和公共 參與制度、責任制）； （d）平等享有機會（推動財富再分配、保護平民百姓、確保公共品供應的法律）； 等等。

規(guī)章制度必須有清晰的目標和有效的協(xié)調(diào)機制。它們必須適應任何國家和城市的具體需求、資源和能力，并按照具體的環(huán)境來制定。規(guī)章制度必須能夠與時俱進、不斷調(diào)整，但要有清晰的制衡機制，防止精英和強大的利益群體抓住或利用它們謀取私利13。

該問題的另外一面是城市法規(guī)本身的內(nèi)容。自二十世紀九十年代以來，對許多國家的城市法規(guī)（比如，建筑條例、區(qū)劃、環(huán)境法規(guī)等）進行大量研究的結(jié)果表明，許多城市法規(guī)已經(jīng)過時。其中一些體現(xiàn)了殖民地時期遺留下來的特點，還有一些傾向于保護中高端收入群體，其余的則仍在為私人（而非公共）投資住房和其他服務(wù)提供不當?shù)慕?jīng)濟激勵14。這說明，城市法規(guī)改革是變革的重要杠桿。這種改革還可以加強現(xiàn)有的制度性職能，如通過財產(chǎn)稅和其他手段實現(xiàn)土地的溢價回購。

作為城市發(fā)展的助推器，規(guī)章制度為居民提供了安全與穩(wěn)定的環(huán)境，并推動了城市化過程中的社會與經(jīng)濟包容、法律確定性以及公平。法律、法規(guī)與規(guī)章條例不得在內(nèi)容或?qū)嵺`中存在歧視，應確保為最需要幫助的人創(chuàng)造福利，避免強化不平等的、排他的發(fā)展過程。在法規(guī)與激勵相互平衡的框架下，變革性的城市化力量將得到培養(yǎng)和部署。這一組成部分為行動和進步創(chuàng)造了規(guī)范性的基礎(chǔ)。

《新城市議程》的第二個組成部分（規(guī)章制度）揭示了上述與國家城市政策有關(guān)的問題的核心。雖然事實證明有些問題確實存在，但立法薄弱也是導致缺乏有效的國家城市政策的一個原因，立法薄弱體現(xiàn)為不能認識到政策與計劃之間關(guān)系的復雜性和相互依賴性，而這正是城市治理的重要方面。比如，在許多低收入國家，由于地方缺乏自治權(quán)和管理能力，公共衛(wèi)生由相關(guān)中央政府部門直接進行專屬管理，絲毫不顧地方管理環(huán)境衛(wèi)生的重要作用，在這種情況下，想要通過地方實現(xiàn)國家城市衛(wèi)生的主要目標根本不可能，這聽起來甚至有些自相矛盾。法律從國家、州/省、地方等層面建立了政府機構(gòu)，這樣的法律應當體現(xiàn)多層次的制度理解，用以強化監(jiān)督與責任的互補形式，使其成為一個統(tǒng)一體，而不是相互抵觸的個體。這些形式應加強機構(gòu)責任，而不是促進各級機構(gòu)間的競爭。參與城市事務(wù)的公共機構(gòu)間的不一致有目共睹，表明有效的政治治理首先要建立在完善的立法基礎(chǔ)上。

有效的城市治理應當承認，狹義地確定地方的責任與能力將帶來無窮后患，因為在以下問題中需要直接涉及市政當局：從建筑條例到環(huán)境法規(guī)、從公共信息到公共投資、從社區(qū)咨詢到財政問責等等。如果經(jīng)濟和社會影響發(fā)生在真實的空間場地內(nèi)（特定的街區(qū)、社區(qū)、公共場所、市中心等），地方政府的管轄權(quán)應與這些地段的范圍一般大小。在參與式治理框架中，這對民主責任制來說也非常重要。

立法影響治理，因此，應當思考我們要鼓勵哪種治理。國家的立法者希望建立什么樣的地方機構(gòu)？對這些機構(gòu)的表現(xiàn)有何期望？它們是否希望地方公共機構(gòu)能夠成為城市轉(zhuǎn)型的先鋒，還是滿足于像往常一樣逐漸改變？這些問題很重要，因為從本報告之前的章節(jié)中可以看出，《新城市議程》所面臨的挑戰(zhàn)要求立即行動，實施政策改革。

這些問題在關(guān)于大都市治理的辯論中具有現(xiàn)實意義，在上述辯論中，各個市政當局必須決定是否要合作以及如何合作。大都市層面的辯論特別有意義，因為這一層面中要解決的是超出城市行政轄區(qū)而在更大的范圍內(nèi)產(chǎn)生影響的溢出效應和外部性。雖然許多國家無法抵抗所謂“不可避免的大都市”，但只有很少一部分能夠通過協(xié)調(diào)規(guī)劃、管理和投資真正獲益。

振興國土規(guī)劃和城市設(shè)計

在今天城市問題重重的背景下，國土規(guī)劃與適當?shù)某鞘性O(shè)計所遇到的挑戰(zhàn)比歷史上任何時候都更加嚴峻。如本報告第9章所述，城市地區(qū)是在地理、生態(tài)、經(jīng)濟、技術(shù)、制度、文化不斷變化的環(huán)境下生存的，這些因素相互作用，彼此之間又極為不平衡。在發(fā)達國家和發(fā)展中國家，城市一直采用被動、自發(fā)的城市化模式，這種模式在很多方面都是不可持續(xù)的。在城市化相關(guān)的空間和人口挑戰(zhàn)面前，許多城市都悲哀地發(fā)現(xiàn)自己沒有做好準備，更不用說面對環(huán)境和氣候變化的挑戰(zhàn)了15。

在各類城市中，房地產(chǎn)開發(fā)商和其他經(jīng)濟與政治利益相關(guān)者都將城市規(guī)劃作為一種工具加以利用。這些方法或是符合優(yōu)勢群體的利益，或是僅側(cè)重在特定空間中的戰(zhàn)略性經(jīng)濟干預，但不論如何，都意在創(chuàng)造繁榮的飛地。城市規(guī)劃也很容易變成一種技術(shù)活動，忽略對引導和控制城市擴張的根本需求（即“有規(guī)劃的城市”所進行的積極的城市化），在其建立的城市中，現(xiàn)有的規(guī)劃或法規(guī)將被忽視，可持續(xù)性也無法實現(xiàn)16。

通過對城市化過程最重要的維度進行分析，可以清楚地看到城市必須重新掌控自己的命運，通過重新進行城市規(guī)劃，從城市形態(tài)、特點和功能上發(fā)生轉(zhuǎn)變?！缎鲁鞘凶h程》建議的第三個組成部分旨在響應這一結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從而實現(xiàn)共享繁榮以及和諧、可持續(xù)的發(fā)展。以完善的法律為支撐的合理的城市規(guī)劃，可以使城市變得更加緊湊、一體化、聯(lián)系緊密且可持續(xù)。

聯(lián)合國人居署《城市與區(qū)域規(guī)劃國際準則》

規(guī)劃完善的城市可以優(yōu)化集聚經(jīng)濟、提高密度（如需要）、實現(xiàn)綜合土地利用、促進公共空間和活力街區(qū)的發(fā)展、鼓勵社會多樣性等等——這些都是可持續(xù)性的關(guān)鍵要素17。以公共利益為基礎(chǔ)、以有效的制度和充分的城市規(guī)劃為支撐的新法律框架，能夠更好地保護“平民百姓”、整合環(huán)境問題、提升社會包容性、促進城鄉(xiāng)互動。這種全市性的綜合響應行動，使城市主管機構(gòu)可以更好地優(yōu)化現(xiàn)有資源、利用未來潛能。

振興式的城市規(guī)劃與設(shè)計作為“發(fā)展助推器”，既滿足了城市擴張的需要，又涵蓋了各種規(guī)模的干預，小到社區(qū)、城市、大都市的政府，大到管理不斷擴張的城市地區(qū)?！缎鲁鞘凶h程》應以恰當?shù)恼吖ぞ吲c行動（專欄10.2），來應對所有這些地方的城市環(huán)境。

專欄 10.2： 規(guī)劃工具以及地方背景和規(guī)模的概念

地方背景影響著規(guī)劃工具，而工具也強化了新的背景定義。各種各樣的工具，如總體規(guī)劃、項目、戰(zhàn)略投資規(guī)劃、城市政策與合同等，都或含蓄或明顯地涉及到地方背景問題。

總體規(guī)劃：二十世紀使用的總體規(guī)劃體現(xiàn)了這樣一種認知，即通過細致的空間安排可以讓城市井然有序、規(guī)劃合理、管理得當。這些規(guī)劃多數(shù)為空間性質(zhì)的，從它們彩色的展示中就能體現(xiàn)出來，其中不同顏色代表不同的用途。它們本質(zhì)上屬于二維規(guī)劃，意在展示動態(tài)的城市發(fā)展與變化，但事實上它們往往多為靜態(tài)展示。很明顯，總體規(guī)劃需要專業(yè)人士和市民將他們的期望和理想的體形環(huán)境融入他們設(shè)定的模式。規(guī)劃的對象就是地方背景。不論“規(guī)劃以外”有什么，實際上都不在思考范圍內(nèi)。在許多城市地區(qū)，規(guī)劃之外的內(nèi)容還會被定義為非法，因此會被公共主管機構(gòu)拆除。

項目：在總體規(guī)劃的物質(zhì)環(huán)境框架下，指定的場地獲得批準，進行項目開發(fā)。這些場地有具體的界線，與規(guī)劃的其他部分存在特定的連接。項目的目的是要將規(guī)劃的物質(zhì)目標融入所建設(shè)的城市形態(tài)中，比如，住房、基礎(chǔ)設(shè)施或社會服務(wù)。從定義上看，項目受到較大的限制，往往忽略了場地的周邊和/或外圍有些什么。忽視的方面主要包括土地市場的動態(tài)壓力，獲得土地的資格，按照什么價格獲得土地，以及個別場地為更廣泛的城市形態(tài)提供助力的方式。在地圖中，項目的地方背景被故意排除在外，而地圖中的鄰近地區(qū)常常用白色表示，好像那里什么都沒有，或者有的話，也對項目中包含的內(nèi)容沒有實質(zhì)性影響。

戰(zhàn)略投資規(guī)劃：出現(xiàn)在二十世紀九十年代。這些規(guī)劃將眾多項目聯(lián)系起來，作為工具，旨在解決一系列更廣泛的城市問題。在某種意義上，這些戰(zhàn)略投資規(guī)劃承認城市是“流動空間”的第一步，代表項目的目的是要幫助指引、引導和管理它們，以確?；拘枨螳@得滿足。投資規(guī)劃的目標包括提高公共交通效率，或者促進住房和居住基礎(chǔ)設(shè)施的“綜合發(fā)展”，以及所謂的生產(chǎn)性投資，如工業(yè)園或工廠。戰(zhàn)略投資規(guī)劃承認城市地區(qū)比項目地區(qū)更大，某些空間比其他空間更應獲得重視，“戰(zhàn)略”意味著在地方空間的背景下做出選擇。

政策與法規(guī)：意在引導城市行為，但不僅僅是項目和戰(zhàn)略投資規(guī)劃中經(jīng)常出現(xiàn)的投資資源分配。政策將把目光引向希望的結(jié)果——需求和要求，假設(shè)前提是利益相關(guān)者將遵守一定的設(shè)計、建設(shè)和使用行為規(guī)則。因此，挑戰(zhàn)在于確定哪些規(guī)則可以鼓勵行為朝著特定的方向發(fā)展，什么是實現(xiàn)希望的結(jié)果所需要的所謂“有利條件”。

以市場為導向的政策：這是政策本身的一種重要變體。之所以稱為以市場為導向的政策，表明其不僅希望影響單獨的實體（如公司等），還希望影響所有實體的整體行為模式，包括個體和集體。從這個意義上說，地方背景不僅包括空間、場地、流動，還包括實體間的所有互動，這些互動會對供給、需求和價格的確定產(chǎn)生影響。比如關(guān)于“土地”（而不是“場地”）的政策，體現(xiàn)了政策的核心是進行土地的高效分配與整合，以實現(xiàn)各種經(jīng)濟目的。假定以市場為導向的政策對指定地域內(nèi)的一切都會產(chǎn)生影響。但是，它們沒有認識到其結(jié)果一定會將空間、場地和流動，組織成特定的形態(tài)或聚集于特定的地點，而只是稱這些關(guān)系將在一定程度上將個人福利最大化，進而也會實現(xiàn)集體福利的最大化。這些政策的支持者將城市看作“城市發(fā)展的機器”，他們更關(guān)注個人財產(chǎn)或事業(yè)回報的最大化，而忽略了他們對環(huán)境或整個社會造成的不良后果。

資 料 來 源：Castells，1989 年；Logan 和Molotch，1987年。

作為《新城市議程》的組成部分，城市規(guī)劃旨在以更可持續(xù)的方式“重塑”二十一世紀的城市模式，大力提高密度、減少交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施的能源消耗，并通過戰(zhàn)略干預消除城市隔閡。很明顯，各種形式的不平等、巨大的環(huán)境足跡和郊區(qū)蔓延均不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。各種城市規(guī)劃干預，比如，有計劃的城市擴張、有計劃的城市加密、土地再調(diào)整計劃、公共空間管理與項目等，都是推動轉(zhuǎn)型性變革的重要杠桿。

專欄10.2中列出的工具概括了對地方背景不斷變化的理解和規(guī)模不斷擴大的行動區(qū)域。但是，這種轉(zhuǎn)變還不夠深遠。例如，如果以創(chuàng)造城市就業(yè)為主要目標，那么宏觀經(jīng)濟政策就要刺激消費，在特定地域內(nèi)激發(fā)城市經(jīng)濟的乘數(shù)效應。這意味著，要以生活在貧民窟的低收入家庭為目標機遇，調(diào)動乘數(shù)效應發(fā)生作用最快的非正規(guī)部門，并在更密集、環(huán)境意識更強的城市地區(qū)開展上述所有行動?！缎鲁鞘凶h程》必須認識到，在任何城市中發(fā)生的活動都是城市形態(tài)的重要決定因素，絕非可有可無。這就是為什么這種重要的聯(lián)系不能光靠坐等時機或碰運氣來實現(xiàn)的原因。我們必須進行有意識的設(shè)計，而城市規(guī)劃與設(shè)計在這方面起到了基礎(chǔ)性作用。

一些國際性城市援助項目的觀察員指出，對某些項目的希望，似乎是能夠更符合項目本身的要求，而不是讓項目真正地聯(lián)系現(xiàn)實的世界。這一評論在今天看來依舊適用，許多地區(qū)的“新城市”項目都在模仿勒·柯布西耶的現(xiàn)代主義設(shè)計，即摩天大樓式的“垂直”城市和高速公路。然而，從過去幾十年的政策實踐和援助計劃中獲得的經(jīng)驗，應當在現(xiàn)有城市與城鎮(zhèn)的擴張與填充項目設(shè)計中得到體現(xiàn)。在這方面，公共主管機構(gòu)可以借鑒國際開發(fā)援助的經(jīng)驗，如果更為積極的話，應該從精心挑選的最佳實踐中吸取經(jīng)驗。在所有項目中，地方的環(huán)境背景都起到了重要作用，而在所有例子中，地方背景都是最終取勝的。事實上，當?shù)氐膶嶋H可恢復力才是在應對外生威脅與變化時界定可持續(xù)性的核心所在。

新城市拓展的規(guī)劃與設(shè)計實例很重要，經(jīng)驗證明個別計劃不應將城市“項目化”（即在不顧地方環(huán)境背景的情況下強加自給自足式的建筑與功能模式），而應將擴張融入現(xiàn)有的城市生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和制度框架中。如果人們要生活在新拓展的城市地區(qū)，還要在這些地區(qū)配備可靠的服務(wù)，比如，廢棄物回收、學校和診所、充足的安全設(shè)施（警察和街道照明），這里只列舉了一些必要條件。在成功的城市拓展中，“城市密度被視為一種公共品”，住房、就業(yè)和服務(wù)的相對可達性和可獲得性都是設(shè)計的主要標準。墨西哥城、新德里和圣保羅的許多住房目前仍舊空置，使它們成為了孤立的部門項目，而不是“城市拓展”。因此，從社區(qū)到城市和區(qū)域，各個層面都必須跟上“城市”的發(fā)展步伐。

城市財政：利用城市經(jīng)濟和創(chuàng)造就業(yè)機會

如上所述，政策制定者將更多的注意力放在城市經(jīng)濟的作用上，這是任何新城市議程的重要組成部分。由于城市在全國人口和生產(chǎn)中所占的比重越來越大，城市生產(chǎn)力理應獲得國家和地方政府政策的優(yōu)先關(guān)注，當?shù)鼐用褚脖仨殞⒋死斡浻谛摹?/p>

《新城市議程》建議的第四個組成部分指向了城市化的根本所在，也是變化與互動的場所，是轉(zhuǎn)型和累 積的基礎(chǔ)。城市生產(chǎn)力有助于促進經(jīng)濟增長與發(fā)展、創(chuàng)造收入，通過恰當?shù)囊?guī)劃、有效的法律和政策改革為所有人提供體面的工作和平等的機會18。就像《可持續(xù)發(fā)展目標》建議的那樣19，許多城市地區(qū)和區(qū)域都需要經(jīng)濟復興和重建計劃、集群發(fā)展和工業(yè)區(qū)戰(zhàn)略以及提供安全、經(jīng)濟、便利、可持續(xù)的交通設(shè)施。另外還需要適當?shù)倪B通性和充足的基礎(chǔ)設(shè)施。

最有生產(chǎn)力的城市受益于全面的經(jīng)濟與結(jié)構(gòu)多樣化計劃、知識共享與技術(shù)學習平臺，以及針對弱勢群體包括新遷入移民的創(chuàng)造就業(yè)和收入增長計劃。這些計劃與平臺可以在各種發(fā)展領(lǐng)域產(chǎn)生積極的乘數(shù)效應，尤其是在實施了再分配機制的情況下，包括擴大公共空間、提供公共品、創(chuàng)造就業(yè)的公共采購等。恰當?shù)某鞘幸?guī)劃與設(shè)計將集聚經(jīng)濟最大化，創(chuàng)造發(fā)展地方城市經(jīng)濟所需的可持續(xù)密度，減少不同社會群體之間的機會不平等。

目前全球就業(yè)機會短缺的情況，反映出發(fā)展中國家長期不良的工業(yè)化發(fā)展，以及近期更多發(fā)達經(jīng)濟體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整20。隨著城市經(jīng)濟活動在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重不斷增加，城市的經(jīng)濟表現(xiàn)應被視為全國性的宏觀經(jīng)濟問題。要加強城市的生產(chǎn)力，必須通過增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，完善的合同和法律框架，人力資本的構(gòu)成，充足而可負擔的借貸機制，以及通過對集聚經(jīng)濟更有助益的、更好的城市形態(tài)設(shè)計。

聯(lián)合國《城市領(lǐng)導者財政管理手冊》第二版

宏觀經(jīng)濟的表現(xiàn)高度依賴于地方經(jīng)濟。許多年前就有這樣的說法，“開羅效率低意味著埃及效率低”。這種觀點不但可以用于任何國家的大城市，而且越來越多地適用于任何國家的城市體系。但是，要想建立多產(chǎn)、有競爭力、高效的城市，則需要完善的財政規(guī)劃，將恰當?shù)念A算編制、創(chuàng)收和支出管理融為一體21。城市的生產(chǎn)力越高，意味著能夠在資源量不變的情況下增加生產(chǎn)，創(chuàng)造額外的實際收入，并通過提供更加經(jīng)濟實惠的商品與服務(wù)提高人們的生活水平22。

完善的商業(yè)和財政計劃可以創(chuàng)造改善城市化所需的收入，反過來，城市化也會成為進一步創(chuàng)造價值的來源。地方主管當局可以通過這一過程有所收益，相比于各種征稅機制，這一過程可以為增加城市收入創(chuàng)造更大的土地與財產(chǎn)價值。為此，必須準備適度的財政組織和治理體系，包括： （i）市政當局以資金支持和實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的能力； （ii）有效的機構(gòu)，具有明確的角色和充足的人力與財力； （iii）財政權(quán)力和充盈國庫的能力，例如，通過土地和財產(chǎn)稅； （iv）監(jiān)管支持和清晰的法律框架，確保資源使用中的責任制與透 明度23。

專欄 10.3：加強城市財政

作為儲備與流動之間交換的動態(tài)場地，城市必須增加收入為公共支出提供資金，建立、經(jīng)營和維護基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境服務(wù)、衛(wèi)生、教育、安全等服務(wù)，以及生產(chǎn)清潔空氣、無污染水和公共空間等公共品。如第4章和第9章所述，在許多城市中，私人收入與財富變得越發(fā)集中，但與此同時，公共資源和財產(chǎn)也在減少和貶值。城市因缺少公共收入，將在通往繁榮的道路上面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

加強城市財政所面臨的挑戰(zhàn)正是今天城市發(fā)展所面臨的難題，在城市化過程中更是如此：城市必須提供所需的耐久性資產(chǎn)儲備（體面的住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共建筑以及配備服務(wù)的貿(mào)易、工廠和倉儲場所、公共建筑等），以適應和支持“城市化”所帶來的能力與技能的不斷流動（從體力到上層研究）——它們之間不斷的相互作用將產(chǎn)生人人共享的城市繁榮。為這些儲備（耐久性固定資產(chǎn)，有望持續(xù)50到80年）提供資金的最好方法就是通過長期的融資工具。

氣候變化影響和極端天氣事件發(fā)生率的增加凸顯了這些城市財政問題的重要性。在氣候寒冷的北方城市，近年來極端的冰凍低溫導致許多基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生故障，輸水干管爆裂，橋梁、人行道和高速公路斷裂，設(shè)施老化折舊加速。2014年，美國北部有300多座城市因極端的寒冷天氣遭遇了此類基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓問題。與此同時，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的沿海城市也面臨洪水和海平面上升的風險。低洼的孟加拉國城市地區(qū)已經(jīng)感受到洪水對低收入社區(qū)的影響。一項對達卡當?shù)氐难芯拷沂玖嗽谶@些家庭中“安全儲藏”越發(fā)重要，因此對住房進行了重新設(shè)計，以滿足這些新的需求28。這一普遍的共同問題很可能成為未來50年中所有沿海城市優(yōu)先考慮的關(guān)鍵問題，表明任何減災戰(zhàn)略都必須包括為這些目的而節(jié)約資源。2012年，荷蘭政府通過了關(guān)于年度節(jié)約的百年計劃，希望能夠延緩災難的來臨。

相比之下，發(fā)展中國家快速發(fā)展的城市與城鎮(zhèn)面臨的是另外一系列問題，包括不斷增加的水資源需求，需要到更遠、更深的地方去尋找優(yōu)質(zhì)、充足的水資源，而這些又推動了邊際成本的不斷提高。因此，大部分發(fā)展中國家都迫切需要供水的融資。同樣地，衛(wèi)生融資也是一大重點，尤其是在非洲，但是合流的排水溝渠系統(tǒng)的短期成本似乎對大部分國家而言都過于沉重。信息和通信技術(shù)融資也是城市的重點，旨在加強連通性，進而改善人類福利、使社會更加繁榮。創(chuàng)新性的城市財政解決方案（例如溢價回收），可以改善在特定城市地區(qū)發(fā)展必要基礎(chǔ)設(shè)施的前景，減少空間的不平等。

城市財政需要創(chuàng)新戰(zhàn)略的支持，比如，公私合作（PPP）和土地再調(diào)整計劃，可以利用額外的資源來解決公共部門資源有限的問題。土地再調(diào)整創(chuàng)造了價值，使市政當局和土地所有者能夠共享從改變土地利用方式以及更合理的規(guī)劃中獲得的收益。就《新城市議程》而言，土地再調(diào)整可以看作是“操作助推器”。

上述所有戰(zhàn)略與行動，都是邁向更高效的城市經(jīng)濟體的重要的第一步。除了這些必要的戰(zhàn)略與行動外，還需要更多的支持?？梢酝ㄟ^采取各種行動，確保具備實施生產(chǎn)性經(jīng)濟活動所需要的條件。其中一些行動可以通過比較波哥大（哥倫比亞）和紐約（美國）得到很好的詮釋，在這兩座城市中，90%的企業(yè)雇傭的人數(shù)分別不足10人和20人。

在波哥大，許多公司由于規(guī)模太小而無法受益于規(guī)模經(jīng)濟，而盈利能力低又限制了工資和機械、技術(shù) 的資本支出，更不用說廣告了。不論是正規(guī)企業(yè)，還是非正規(guī)企業(yè)，都缺少基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、材料和市場，而這些是任何地方任何規(guī)模的任何企業(yè)想要擴張以及創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)的就業(yè)機會所不可或缺的。這種情況的最終結(jié)果就是，整個哥倫比亞首都創(chuàng)造的就業(yè)機會很少，且大部分都在非正規(guī)部門。近期在23座哥倫比亞城市實施的聯(lián)合國人居署“城市繁榮項目”的結(jié)果證明了這一點24。技術(shù)援助以及戰(zhàn)略性的臨時補貼可以使小企業(yè)克服這些障礙，利用它們實現(xiàn)更高的效率，打破目前的低生產(chǎn)力循環(huán)：這是一項可以考慮的有效政策。最近的研究也表明，擴大哥倫比亞的道路和交通網(wǎng)絡(luò)對城市經(jīng)濟有積極的影響25。

相反，在過去十年中，紐約的經(jīng)濟擴張是通過初創(chuàng)企業(yè)的激增來實現(xiàn)的，此類企業(yè)員工少于5人、擁有較高的技術(shù)水平，并且將競爭的焦點放在高增值服務(wù)上，包括創(chuàng)新和設(shè)計。正如前面提到的， 90%以上的紐約企業(yè)雇傭人數(shù)不足20 人，但從2001年起， 67%的新企業(yè)雇傭人數(shù)不足5人。目前，紐約的高端企業(yè)大部分坐落于布魯克林，那里的固定成本低于曼哈頓，使紐約變成了美國的“第二硅谷”。鑒于這些企業(yè)剛成立不久，生產(chǎn)力卻相當高，說明其進入門檻低，獲得投入的限制少。對于二十一世紀的技術(shù)工業(yè)革命來說，關(guān)鍵在于這些大部分都很年輕的新企業(yè)家所接受的高等教育。

城市生產(chǎn)力的另外一個重要維度是城市形態(tài)的作用。集聚經(jīng)濟和鄰近性可以極大地降低成本、促進商業(yè)交易（第8章）。城市形態(tài)將從人口和基礎(chǔ)設(shè)施密度、生產(chǎn)場地的可獲得性、更好的連通性、獲取重要的生產(chǎn)性投入等方面創(chuàng)造機會；城市形態(tài)還可能產(chǎn)生影響城市經(jīng)濟質(zhì)量和增長速度的成本。通勤時間長的城市將阻礙勞動力獲得現(xiàn)有的工作機會，降低生產(chǎn)力，比如，布宜諾斯艾利斯或者墨西哥的華雷斯城26。交通擁堵以及隨之產(chǎn)生的空氣污染限制了曼谷的經(jīng)濟生產(chǎn)力，每年都會使泰國經(jīng)濟損失可觀的GDP。北京和德里對嚴重空氣污染的代價也有了更深刻的認識。隨著城市地區(qū)在空間上的擴張，這些問題獲得了越來越多學術(shù)和政策上的關(guān)注27。正如前面提到的，減少密度也會降低集聚經(jīng)濟和鄰近性的潛力。

注釋：

1 Schreiber et al, 2016.

2 UN-Habitat, 2014d.

3 UN-Habitat, 2015k.

4 Ibid.

5 UN-Habitat, 2015k.

6 有關(guān)這個問題，法國人類學家Annik Osmont 提出了一種有趣的觀點，他在所著的一本書中提出，世界銀行在布基納法索、科特迪瓦、馬里和塞內(nèi)加爾進行的“地點與服務(wù)”以及貧民窟改造項目對這些國家的影響比起這些國家被鼓勵采用的宏觀經(jīng)濟調(diào)整項目的效用要小得多(Osmont, 1995).

7 有關(guān)城市公共開支的空間分布的相關(guān)研究非常稀少(Cohen and Dario,1994).

8 UN-Habitat, 2014a.

9 UN-Habitat, 2014b.

10 UN-Habitat, 2015k.

11 UN-Habitat, 2014e.

12 UN-Habitat, 2016d.

13 聯(lián)合國人居署在27 個城市（亞洲10 個、非洲7 個、拉美10個）就包容性進行的一項調(diào)查顯示，大多數(shù)受訪者認為，富有的政治精英和公務(wù)員從城市改革中獲益最多（三地分別為69%、71%和59%），其次是政客和官僚（三地分別為61%、77%和39%）[ UN-Habitat, 2010a].

14 例如孟買對容積率做出的規(guī)定導致了非必要的低密度，轉(zhuǎn)而使地價和房價上升。這個例子展示了管理住宅入住情況的法規(guī)如何會對城市密度的降低產(chǎn)生重要影響 (Angel, 2000).

15 UN-Habitat, 2013a.

16 Ibid.

17 UN-Habitat, 2014d.

18 UN-Habitat, 2016a.

19 可持續(xù)發(fā)展目標，目標11，具體目標11.2：向所有人提供易于利用、可持續(xù)的交通運輸系統(tǒng).

20 World Bank, 2013a.

21 UN-Habitat, 2016d.

22 UN-Habitat, 2013a.

23 UN-Habitat, 2016d.

24 ONU-Hábitat, 2015.

25 Ibid.

26 Prud’homme et al, 2004; Dillinger, 1992.

27 Angel et al., 2011; Angel and Blei, 2015; Jenks et al , 2008.

28 Jabeen, 2014.