文︱石楠

Shi Nan

十九大提出，“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，主要依靠要素投入、外需拉動、投資拉動、規(guī)模擴張的增長方式難以為繼，迫切需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力。這是以習近平同志為核心的黨中央根據(jù)國際國內(nèi)環(huán)境變化、特別是我國發(fā)展條件和發(fā)展階段做出的重大判斷。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中明確提出，“建立全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段”。將高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型和國土空間規(guī)劃工作之間的關(guān)系做了總體勾勒，為國土空間規(guī)劃體系的建立提供了重要遵循。

然而，面對構(gòu)建全新的國土空間規(guī)劃體系的整體要求，亟待我們從理論上解決一系列基礎(chǔ)理論問題，否則，“整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”的總目標將難以實現(xiàn)，“多規(guī)合一”將仍然停留在形式上的管理權(quán)歸一，而沒有真正做到提高站位、提升理念和融合發(fā)展。這其中，如何認知和評價國土空間規(guī)劃的客體，也就是土地（空間）1土地與空間屬于兩個高度相關(guān)而又不完全重疊的概念，一般意義上將土地理解為地表，而將空間理解為地表以上和以下的部分。為闡述方便，本文僅從抽象的資源使用角度將兩者等同對待。以下一律簡稱為土地。，將成為首要的科學問題。

任何發(fā)展離不開一定的土地。從供給側(cè)來看，由于土地具有區(qū)位上的唯一性、不可替代性，也因為土地資源總體上的有限性，土地供給一直處于一定約束條件下，開發(fā)利用和永續(xù)保護始終是一對基本矛盾。

另一方面，從需求側(cè)來看，發(fā)展對于土地的需求是不可避免的，這種需求無論是數(shù)量增加，還是需求類型、需求區(qū)位的變化，都會給土地資源保護帶來壓力。因此，怎樣做好需求管理或“穩(wěn)預(yù)期”，就成為保護與發(fā)展這對矛盾的焦點。

在全面建成小康社會的歷史階段，這種需求顯然不同于溫飽階段，人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展因而成為響應(yīng)這種需求的重要方面。在十八大提出“人居環(huán)境明顯改善”要求的基礎(chǔ)上，黨的十九大進一步明確提出，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化， 2050 年“享有更加幸福安康的生活”。顯而易見，這種時代發(fā)展的需求已經(jīng)不再是停留在溫飽、小康和環(huán)境改善的層面，而是上升到人民“幸福安康”的感受和精神層面的滿足。分析高質(zhì)量發(fā)展階段人居環(huán)境建設(shè)的需求，如何提高人民的“滿意度”，將成為新時代規(guī)劃工作一個十分重要的理論問題和非常現(xiàn)實的技術(shù)問題（圖1）。

經(jīng)典理論對于土地的功能有很多不同表述。筆者認為，重要的是從全面小康與高質(zhì)量發(fā)展的角度研究土地在今天扮演什么角色？也就是說我們?yōu)槭裁葱枰恋?？或者說土地資源的使用2這里所稱的土地（空間）資源的使用是一個廣義的內(nèi)涵，既有傳統(tǒng)意義上的開發(fā)利用，也有保護、修復(fù)等。能為人民的滿意度做出什么樣的貢獻。從這個視角出發(fā)，最簡單的辦法就是將人類社會發(fā)展的歷史分成三大階段：農(nóng)耕文明階段、工業(yè)文明階段和生態(tài)文明階段，分別考察一下在不同的歷史階段土地最根本的功能或作用是什么。

在農(nóng)耕文明時代，人類之所以需要土地，是因為土地是人類賴以生存的基本條件。作為一種資源，土地為人類提供了食物和居所，無論是糧食種植，還是其他食物如肉蛋奶禽的生產(chǎn)，都離不開土地資源，土地滿足了人類作為生物得以存續(xù)繁衍的根本需求，因此，大地母親的養(yǎng)育之恩，是人類對于土地的基本情感，并相應(yīng)地伴生著崇敬、敬畏、迷戀等情感。在相對落后的生產(chǎn)條件下，人們對于土地價值的判斷主要基于這片土地能夠生產(chǎn)多少食物，越是肥沃的土地，越是人們追逐的對象，人們想盡一切辦法增加土地的產(chǎn)量，保護肥沃的土地不被侵蝕。

另一方面，運輸這些食物可能增加的成本，成為影響食物生產(chǎn)布局的主要因素。不同類型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)由于儲運成本的差異，為了節(jié)省成本產(chǎn)生利潤，決定了這些產(chǎn)業(yè)在空間上的區(qū)位選擇。最具代表性的地價理論如杜能的農(nóng)業(yè)區(qū)位論等。

進入工業(yè)文明階段，食物依然是人們對于土地的基本訴求，伴隨著技術(shù)進步，特別是規(guī)?；a(chǎn)、化學工業(yè)的發(fā)展以及市場化機制的普及，使得食物生產(chǎn)效率大為提高，食物生產(chǎn)對于人們的羈絆不再那么強烈，人們基本擺脫了以食物生產(chǎn)為中心的空間格局。另一方面，工業(yè)化帶來的生活資料的豐富、生活品質(zhì)的便利和提升，讓人們對于土地的期許，從“果腹”上升到更高程度的多樣化與品質(zhì)追求。因此，能夠提供更加 豐富的生活資料，就成為繼食物之后土地最為重要的功能。

與此同時，有幾項因素帶來了人們對于土地價值判斷的根本性改變。首先，市場化讓人們認識到資本的價值，意識到工業(yè)生產(chǎn)背后的資本驅(qū)動，是遠比土壤肥沃程度更為關(guān)鍵的因素，在資本數(shù)量和肥沃程度之間，耕地成為工業(yè)化的犧牲品，可以說是一種自然而然的選擇。

其次，以福特制為代表的規(guī)?；可a(chǎn)，不僅在滿足人們需求方面具有強大的優(yōu)勢，而且還能夠因為生產(chǎn)效率的大幅度提高，產(chǎn)品價格不斷下降，刺激新的需求，原來買不起相關(guān)商品的群體被吸引進消費市場，市場被培育出來了。在這種環(huán)境下，工業(yè)化和資本化因而具有了更大的合法性和占據(jù)道德高地的蘊含。

第三，技術(shù)進步讓人們看到了技術(shù)是繼資源、資本（包括人力資本）之后最重要的因素，從機械化、電力化、信息化的發(fā)展，無不是讓人們更便利、更深入地利用資源（包括土地資源）的同時，逐漸擺脫對于資源的依賴程度，因而出現(xiàn)了人有多大膽、地有多大產(chǎn)，給我一個杠桿就能撬起整個地球的“無畏”心理，人們對土地的敬畏之心逐漸讓位于剝奪、掠奪、濫用等心理傾向。

以資本、規(guī)模、技術(shù)為象征的工業(yè)化，對于土地需求產(chǎn)生了極其深刻的影響。工業(yè)文明時代土地既作為一種資源，同時也是很重要的資產(chǎn)和資本。在農(nóng)耕文明時期，土地用來解決生存需要，是生死的問題；工業(yè)文明時期，人們的需求從溫飽到小康，從基本生存需求轉(zhuǎn)向多樣化的生活品質(zhì)追求。在這種語境下，評價土地的價值最關(guān)鍵的就在于土地產(chǎn)生的財富，在于市場價格，無論是工業(yè)品、房地產(chǎn)開發(fā)，還是其他產(chǎn)業(yè)形態(tài)，從用來種糧食養(yǎng)牲畜，變成種房子養(yǎng)廠子。人們對于土地等自然要素的態(tài)度，從“象天法地、敬畏自然”，轉(zhuǎn)向“消費自然、戰(zhàn)勝自然”。從空間形態(tài)上，市場、產(chǎn)業(yè)成為城市空間組織的主要因素。韋伯的工業(yè)區(qū)位論、艾倫索的古典主義地價理論等都是這個時期土地功能評價與價值評估的典型理論。

然而，工業(yè)化在提高了人們福利和幸福的同時，也產(chǎn)生了較農(nóng)耕文明時期更為嚴重的“生態(tài)足跡”，給資源環(huán)境帶來了毀滅性的災(zāi)難，包括工業(yè)生產(chǎn)帶來的資源超采和環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的面源污染以及消費帶來的各類環(huán)境壓力，還包括城市建設(shè)中常見的填海造地、開山填河、競相比高等炫耀資本與技術(shù)的現(xiàn)象。這些都讓我們反思，既往的生產(chǎn)生活方式是否能夠繼續(xù)。正如恩格斯說過的，“不要過分陶醉于對自然界的勝利。每一次這樣的勝利，自然界都報復(fù)了我們”。

圖1 ︱都市休閑空間

黨的十八大標志著我國進入生態(tài)文明建設(shè)新時代，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然成為新時代重要的價值導向，人與自然是生命共同體，經(jīng)濟社會發(fā)展和日常生活必須注重節(jié)約資源和保護環(huán)境。很明顯，在全面建成小康社會和生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，我們對于土地的訴求也已經(jīng)發(fā)生了根本性改變，食物產(chǎn)量、財富產(chǎn)出可能依然是土地的重要功能，但除此之外，伴隨著人們在解決了溫飽、小康生活需求之后，對于精神層面的“滿意度”的追求，對于歸屬與認同需求、贏得尊重的需求、自我實現(xiàn)等方面的精神追求，必然成為土地必須承載的重要功能。

總體而言，高質(zhì)量發(fā)展階段存在兩大類需求，既有底線需求，即滿足基本生存與發(fā)展目的的需求，滿足消除各種不平衡不充分的需求，滿足“一個不能少”消除絕對貧困等方面的需求；也有升級需求，比如，先發(fā)地區(qū)的城市群、都市圈的大城市，通過城市綠色更新等手段，研究新的資本生產(chǎn)方式，實現(xiàn)空間生產(chǎn)的目的，使這些已經(jīng)是經(jīng)濟樞紐、城市核心的地區(qū)，能在全球價值鏈當中發(fā)揮更大作用，引領(lǐng)全球經(jīng)濟發(fā)展。

對于個體而言，情感因素將成為決定土地需求的重要因素。人們正從為工作而生活，逐步轉(zhuǎn)向為生活而工作，越來越追求自身的價值。從“北漂”“蟻族” “鄉(xiāng)愁”等社會現(xiàn)象背后，折射出了人們對于身份認同的追求，微博、微信、抖音等互聯(lián)網(wǎng)共享技術(shù)的迅猛發(fā)展，反映出年輕一代對于自我價值實現(xiàn)的渴求。從長假期間井噴式的旅游，到各種獵奇、探險和體驗式、參與性的活動，都說明人們的需求已經(jīng)超越了一般意義上的生理和安全層面的考慮。而這種個體選擇的群體效應(yīng)，以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)所具備的個體即整體的特征，使得人們精神層面的“獲得感”“滿意度”成為土地資源乃至一切資源使用的重要出發(fā)點。挖掘土地的情感價值，土地使用者的心理感受將極大地影響人們對于土地的價值判斷。在這種背景下，形成于農(nóng)業(yè)文明時期的人口分布格局（如胡煥庸線等地理分布），以及形成于工業(yè)文明時期的城市體系（如資源型工業(yè)格局、三線項目布局等），都會隨著人們追求土地所具有的情感價值而得到改變。昔日的中西部地區(qū)有可能成為旅游、探險的重要目的地，無法以農(nóng)業(yè)文明時期的糧食畝產(chǎn)去衡量沙漠戈壁，也不能以工業(yè)文明時期的地均工業(yè)產(chǎn)值來衡量深山老林，但他們所具備的挑戰(zhàn)潛能、心靈撫慰的功能，恰恰是全面小康后人們重要的精神需求，更不用說這些地區(qū)所具備的生態(tài)生產(chǎn)與生態(tài)服務(wù)功能了。

對于生產(chǎn)需求而言，傳統(tǒng)的土地功能主要通過區(qū)位體現(xiàn)其價值，或接近原料產(chǎn)地，或接近消費市場，或接近勞動力市場，可以說區(qū)位決定一切，基于地理區(qū)位的中心地理論曾經(jīng)是指導企業(yè)選址的重要原則。但是，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和物流技術(shù)高度發(fā)達的今天，企業(yè)除了關(guān)注上述空間區(qū)位外，越來越關(guān)心在虛擬空間的區(qū)位，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級也從最基本的流程升級、產(chǎn)品升級等，發(fā)展到鏈際升級，即將既有價值鏈中的相應(yīng)能力應(yīng)用于新的價值鏈，ODM、OEM等工業(yè)生產(chǎn)方式的流行，不僅凸顯了核心技術(shù)的重要性，也反映了價值鏈對于土地的特別蘊含。相對于企業(yè)生產(chǎn)，人們對于居住的需求也正在產(chǎn)生變化，追求住房面積和產(chǎn)權(quán)，正逐步讓位于對居住環(huán)境和服務(wù)品質(zhì)的要求。因而，對土地資源只進行用途和開發(fā)強度的管控，顯然不能適應(yīng)需要。客觀現(xiàn)實中既有多樣化的土地使用方式和混合使用的需求，也有基于不同密度的空間形態(tài)和特色景觀，這些土地需求與傳統(tǒng)的功能分區(qū)、風貌設(shè)計有著迥然的不同。另一方面，傳統(tǒng)的商業(yè)與服務(wù)中心體系正面臨互聯(lián)網(wǎng)和物流技術(shù)的顛覆性挑戰(zhàn)，人們居住區(qū)位選擇中的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)因素占據(jù)了越來越重要的地位。多元化、定制化的商品與服務(wù)需求，必須依賴于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和現(xiàn)代物流配送體系，因此，實體空間中的公共服務(wù)均等化、空間品質(zhì)均衡化，正成為重要的政策導向，土地價值的決定性作用正讓位于空間均好性、空間公正、空間融合等新的價值導向，而這背后是空間機會的均等化和空間權(quán)利的公平。

總之，從歷史的長河來看，在生態(tài)文明建設(shè)的今天，當高質(zhì)量發(fā)展成為主流時，人們對于土地的訴求已完全不同于農(nóng)耕文明和工業(yè)文明時期。要實現(xiàn)土地資源的永續(xù)使用，首先必須建立起一套適應(yīng)新時代需求的土地價值理論，從理念上必須超越基于糧食產(chǎn)量和財富數(shù)量的傳統(tǒng)地價理論，必須超越物質(zhì)需求，建立起一套滿足人們精神需求和情感價值的全新的土地價值體系。