周少來

【摘要】城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的重要組成，目前在全國普遍推進(jìn)。但在各地的調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，近年來，“農(nóng)民被上樓”、撤村并居、農(nóng)房集聚、土地整理等現(xiàn)象仍時有發(fā)生。這轟轟烈烈的“人造城鎮(zhèn)化”雖看似繁榮，卻隱藏著深重的社會隱患，值得各方提高警惕。

【關(guān)鍵詞】“農(nóng)民被上樓” 城鄉(xiāng)一體化 土地 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“農(nóng)民被上樓”短期收益巨大，獲益方“各得其利”

“農(nóng)民被上樓”持續(xù)升溫，不是個別基層干部“頭腦發(fā)熱”所為，而是有著深層的“利益邏輯”和“行為激勵”。先看一個“增減掛鉤”項目區(qū)的實(shí)例，就能感受到復(fù)雜的“利益鏈條”所在：四川省某村，共有411戶1434人，總占地面積2294.4畝，其中548.6畝為農(nóng)村建設(shè)用地，人均建設(shè)用地255平方米。通過“農(nóng)民被上樓”后的“土地整理”，在本地“新建區(qū)”占地112.26畝（人均79.4平方米），新增的拆舊復(fù)墾耕地263畝。然后將這263畝“建設(shè)用地指標(biāo)”“拍賣落地”到緊靠縣城的兩個鎮(zhèn)。由此實(shí)現(xiàn)“利益鏈條”的急劇轉(zhuǎn)換升級：263畝從該村“整理”出來的土地，“落地”于縣城周邊的“掛鉤”土地，在市場上每畝能拍得420萬元，總價款11億。除去各項稅費(fèi)5.6億元，余得5.4億元。再減去拆舊建新、征地、安置補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用后，“凈收入”達(dá)4億之多。

上述這一公開實(shí)例表明，運(yùn)動式“農(nóng)民被上樓”的“運(yùn)轉(zhuǎn)中軸”是“土地”，轉(zhuǎn)換機(jī)制則是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，而參與其中的各方利益相關(guān)者則“各得其利”，各方“行為邏輯”如下：

市縣級政府：市縣級政府具有國家法規(guī)授予的一定“土地規(guī)劃權(quán)”，是城鄉(xiāng)規(guī)劃、撤村并居、拆舊建新、土地整理、用地拍賣等環(huán)節(jié)的統(tǒng)一指揮者。為了本市縣域城鎮(zhèn)化率的提升，為了本地的招商引資，為了本地的公共設(shè)施城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，等等，無論出于哪個目的，都有持續(xù)增加本地“建設(shè)用地指標(biāo)”的動力。甚至為了在自己的“有限任職”內(nèi)，干出“政績”，干出“形象”，也需要更多的“土地”和“資金”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是其整個拆舊建新、“農(nóng)民被上樓”的一線操作者，也是這一過程中產(chǎn)生的矛盾和上訪的一線應(yīng)對者，有大量繁復(fù)的思想動員、安置補(bǔ)償、糾紛調(diào)解等繁雜任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是各種各樣“檢查考核”的責(zé)任承擔(dān)者，同樣有著各種各樣“說不出”的委屈和辛勞。但在各種層層加碼、層層追責(zé)的政治和行政責(zé)任下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一繁雜“土地整理”過程中，也會獲得其“勞動所得”，縣級政府會給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“利益激勵”：一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，每年“整理”出幾百畝、甚至上千畝的土地，就可以得到幾百萬、甚至上千萬的“自主支配資金”用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。

房地產(chǎn)開發(fā)商：各地通過“土地整理”多余出來的或購買得來的建設(shè)用地，可分為三種用途：一是用于城市或城鎮(zhèn)的公共設(shè)施用地，二是用于本市鎮(zhèn)的工業(yè)用地，三是用于本市鎮(zhèn)的房地產(chǎn)開發(fā)。而拍賣建設(shè)用地的“土地出讓金”，則構(gòu)成整個上述“利益鏈條”各個利益分配的前提和基礎(chǔ)。這便是房地產(chǎn)開發(fā)商“介入”整個“土地整理”過程，取得企業(yè)利潤的途徑。房地產(chǎn)商“購買”的土地價格越高，地方政府的收入就越高，用于拆舊建新的補(bǔ)償就越高，由此推出的房地產(chǎn)價格就越高。而房地產(chǎn)商越是想多獲得利潤，就越會想方設(shè)法地推高房價。這便是近年以來地級市、縣級市和中心城鎮(zhèn)房價不斷提升的原因之一。

“被上樓農(nóng)民”：在縣鄉(xiāng)兩級政府強(qiáng)大的“規(guī)劃能力”和“整治能力”下，作為分散的個體農(nóng)戶，其實(shí)并沒有多少“談判能力”，很多農(nóng)民熱情不高并多有抱怨。但也有很多農(nóng)民能夠得到較大“短期收益”：一是改善了居住條件和公共服務(wù)水平。二是可能分得兩三套公寓房，一套居住，其余的房子用于出租，這對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城邊社區(qū)來說，也特別“得利”。甚至有些農(nóng)民還能得到幾萬到幾十萬不等的“現(xiàn)金補(bǔ)償”。這也是各地農(nóng)民不同程度同意“被上樓”的重要原因。

“農(nóng)民被上樓”背后的長期社會成本由誰買單

各地火熱推進(jìn)的“人造城鎮(zhèn)化”，表面看來各方參與者都“各得其利”，并制造出城市化率快速提升的“繁榮景象”，那為何還會有長期隱患并值得警惕呢？關(guān)鍵在于任何發(fā)展都要付出“成本”，在“農(nóng)民被上樓”的利益分配鏈條中，直接“利益”被參與各方獲得，而其后的各種成本則要“社會”來承擔(dān)。

縣域就業(yè)壓力持續(xù)增大。“人造城鎮(zhèn)化”，一夜之間大量人口集聚城鎮(zhèn)或縣城，農(nóng)民原先的房屋被拆除，農(nóng)戶宅基地被一次性補(bǔ)償后“收回”，農(nóng)民原來的“農(nóng)村退路”已被斬斷。如果當(dāng)?shù)乜h域沒有強(qiáng)大的“產(chǎn)業(yè)支撐”，大量集聚后的農(nóng)民如何就業(yè)？一般來說有以下出路：一是農(nóng)民還會種植原來的“承包地”，但造成人、地分離，種植成本增加。二是農(nóng)民原來的“承包地”流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)，青壯年農(nóng)民則到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)打工或遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)打工，徘徊于縣域城鎮(zhèn)，縣域就業(yè)壓力持續(xù)增大。

“人造城鎮(zhèn)化”后的“農(nóng)村社區(qū)”，表面上城鎮(zhèn)化了，但內(nèi)部整合困難重重。社會保障很難短期內(nèi)統(tǒng)一解決。新建立的社區(qū)居委會作用發(fā)揮還需調(diào)整。龐大的“新集體經(jīng)濟(jì)”運(yùn)作和監(jiān)管困難?！安鹋f建新”各種各樣的補(bǔ)償問題和后續(xù)保障問題大量存在。這些問題使得“城鎮(zhèn)化運(yùn)動”成為上訪和群體性事件的“爆發(fā)源”。除此之外，“農(nóng)民被上樓”需要縣鄉(xiāng)兩級政府的大量先期投入，一般會通過政府設(shè)立的投資公司和融資平臺，以待征的土地作為抵押，向銀行貸款，或鼓勵開發(fā)商先期“墊款開發(fā)”。但在各地調(diào)研中，縣域和城鎮(zhèn)的大量“樓盤”的空置待售，無形中會增大地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

房地產(chǎn)開發(fā)熱已蔓延到縣域城鎮(zhèn)。2007年底以來的一二線城市的房地產(chǎn)的限購政策，已導(dǎo)致大量房地產(chǎn)商轉(zhuǎn)戰(zhàn)三四五線城市，而各地縣域開展的“農(nóng)民被上樓”，恰好提供了房地產(chǎn)開發(fā)所需的“建設(shè)用地”。所以，縣級城市房地產(chǎn)開發(fā)如火如荼，并已延伸到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)域”也出現(xiàn)不少房地產(chǎn)?！巴恋刎斦币褟囊欢€城市傳遞到最基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很多縣鄉(xiāng)政府也已被“土地財政”所綁架。而由此推高的各級房地產(chǎn)價格，則轉(zhuǎn)化為“社會成本”由全體人民來承擔(dān)，并擠壓實(shí)體經(jīng)濟(jì)和人民幸福指數(shù)。

城鎮(zhèn)化絕不是消亡農(nóng)村的過程，“人造城鎮(zhèn)化”需謹(jǐn)慎

“就近就地城鎮(zhèn)化”是成本最低的城市化，為廣大民眾所需所愿。但這應(yīng)是一個自主自愿、順勢而為的自發(fā)過程?！叭嗽斐擎?zhèn)化”的急劇升溫，存在重大社會隱患，需要各級政府謹(jǐn)慎對待。

各級政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，應(yīng)制定好全國性的“增減掛鉤”平衡政策。東部發(fā)達(dá)地區(qū)最為需要“建設(shè)用地”而用地緊張，中西部大量“人造城鎮(zhèn)化”而造成“空巢社區(qū)”。“建設(shè)用地增減掛鉤”應(yīng)在全國范圍平衡掛鉤，其指標(biāo)分配應(yīng)與某城市的“人口城市化率”掛鉤，“一體融入農(nóng)民市民化率”高的城市，相應(yīng)增加其建設(shè)用地指標(biāo)。

試點(diǎn)推進(jìn)省域之間的“建設(shè)用地交易平臺”，東部省市可以到中西部省市“合作交易”建設(shè)用地指標(biāo)，鼓勵東西部省際之間“建設(shè)用地深度合作”，“建設(shè)用地指標(biāo)”可以作為股份投入到發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)項目，持續(xù)性地獲得長期合作收益。如浙江嘉興市與四川九寨溝縣的“飛地抱團(tuán)”深度合作試驗，需要政策支持和制度總結(jié)。

減緩“土地財政”的依賴程度，加強(qiáng)省級政府對土地征用的監(jiān)督權(quán)力。深化改革中央與地方財稅分配體制，堅決減緩地方對“土地財政”的依賴度，推動各地實(shí)體經(jīng)濟(jì)的振興升級。同時，中央放權(quán)給省級政府土地指標(biāo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促使省級政府“近距離”監(jiān)督市、縣級政府。在壯大當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)支撐的基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)“就地城鎮(zhèn)化”，堅決防止“人造城鎮(zhèn)化”蔓延，切實(shí)保障農(nóng)民的各項土地權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國家治理”項目首席研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《“農(nóng)民上樓”：勿以城市思維搞運(yùn)動式建設(shè)》，《 人民日報 》， 2016年1月17日。