周國輝 馬 珣

近年來，隨著內(nèi)河砂石料開采許可的收緊，內(nèi)河砂石料資源日漸緊張，但與此相沖突的是，長三角建設(shè)快速發(fā)展，砂石料需求進(jìn)一步增大，砂石料價(jià)格水漲船高，利潤空間較大。為滿足市場(chǎng)需求，砂石料開采商轉(zhuǎn)戰(zhàn)海砂市場(chǎng)，部分內(nèi)河船為牟取海砂運(yùn)輸市場(chǎng)的暴利，積極參與到海砂的運(yùn)輸當(dāng)中。上海港地處長江、黃浦江入海口，是長三角航運(yùn)的重要通道，成為裝運(yùn)海砂的內(nèi)河砂石料船舶入長三角的必經(jīng)之地，過境內(nèi)河砂石料船舶增長明顯，內(nèi)河船舶違規(guī)載運(yùn)海砂過境運(yùn)輸行為數(shù)量上升，給海事監(jiān)管帶來了巨大壓力。

一、洋山港海事局轄區(qū)過境內(nèi)河砂石料船舶現(xiàn)狀

當(dāng)前內(nèi)河航運(yùn)不景氣，內(nèi)河船舶所有人迫于還貸壓力，只能鋌而走險(xiǎn)超航區(qū)航行；同時(shí)，由于海砂運(yùn)輸利潤巨大，但長江流域采砂活動(dòng)受到較大限制，導(dǎo)致內(nèi)河船舶抱持僥幸心理參與海砂運(yùn)輸中。大量?jī)?nèi)河船舶參與海上砂石料運(yùn)輸，對(duì)海上交通安全造成了極大的威脅：第一，這些內(nèi)河船舶本身船況較差，難以適應(yīng)海區(qū)航行環(huán)境。第二，內(nèi)河船員不具備海區(qū)航行知識(shí)，對(duì)海區(qū)情況不熟悉，又要逃避海事監(jiān)管，自身航行安全難以得到保障。第三，參與海上砂石料運(yùn)輸?shù)膬?nèi)河船舶不會(huì)在船舶安全方面投入成本，客觀上增加了船舶的運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)。上述因素相結(jié)合，使得過境內(nèi)河砂石料船舶成為洋山港海事局所轄海區(qū)的重大不穩(wěn)定因素，極大地影響著海事的安全監(jiān)管工作。

2017年，洋山港海事局共查處過境內(nèi)河船舶40艘次，2018年該項(xiàng)數(shù)據(jù)上升至88艘次（見圖1）。被查處的過境內(nèi)河船舶絕大部分為砂石料船舶。除超航區(qū)航行外，該類船舶多同時(shí)存在配員不足、船員不合格等違章行為，航行安全難以得到保障。被處罰船舶及船員主要來自江蘇、安徽和河南一帶內(nèi)河船舶較為集中的區(qū)域。

從實(shí)際情況看，2018年洋山港海事局轄區(qū)共發(fā)生一般事故3起，較大事故2起，死亡失蹤11人，沉船5艘次。所有5艘沉船均為運(yùn)輸砂石料的船舶，2艘為內(nèi)河船舶參與海上運(yùn)輸砂石料的船舶。過境內(nèi)河砂石料船舶已然成為洋山港海事局轄區(qū)的一項(xiàng)重大安全隱患，亟須下大力氣治理。

圖1 2017年與2018年洋山港海事局內(nèi)河砂石料船舶處罰數(shù)據(jù)對(duì)比

二、海事部門在過境內(nèi)河砂石料船舶監(jiān)管中的問題

究其原因，海事在過境砂石料船舶監(jiān)管中的困難主要集中在監(jiān)管手段、職權(quán)劃分以及行刑銜接等方面。

1.海事監(jiān)管手段運(yùn)用不到位

海事系統(tǒng)針對(duì)過境內(nèi)河砂石料船舶的監(jiān)管下發(fā)了一系列的文件，其目的在于要求海事部門在運(yùn)輸環(huán)節(jié)充分運(yùn)用職責(zé)范圍內(nèi)的所有監(jiān)管手段。但在執(zhí)行中，這些監(jiān)管手段的運(yùn)用存在一些實(shí)際的困難。

其一，以洋山港海事局為例，過境內(nèi)河砂石料船舶在違法行為被查獲后，沒有相應(yīng)的錨地或合適的水上扣押地點(diǎn)進(jìn)行扣押，也沒有合適的卸載點(diǎn)讓超載的砂石船舶進(jìn)行卸載，實(shí)際上增加了海事執(zhí)法的難度。其二，由于內(nèi)河船員和船舶應(yīng)由內(nèi)河海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，而內(nèi)河海事管理與直屬海事系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)系統(tǒng)并未聯(lián)通；鑒于過境內(nèi)河砂石船舶的內(nèi)河船舶屬性，對(duì)于其船員以及船舶的處罰很難延伸到內(nèi)河海事機(jī)構(gòu)，對(duì)違法船舶的船舶檢驗(yàn)、管理公司營運(yùn)等很難造成實(shí)質(zhì)影響，無法形成監(jiān)管合力。其三，在一些違章行為的處理方式及對(duì)違法船舶的扣押程序等問題上，海事系統(tǒng)內(nèi)部尚未形成統(tǒng)一的意見，在對(duì)過境內(nèi)河砂石料船舶的處置中缺乏專門的程序文件指導(dǎo)，處置的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化程度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.運(yùn)輸環(huán)節(jié)監(jiān)管效果不明顯

根據(jù)國務(wù)院辦公廳和中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室等有關(guān)文件精神，中華人民共和國海事局（交通運(yùn)輸部海事局）為交通運(yùn)輸部直屬行政機(jī)構(gòu)，履行水上交通安全監(jiān)督管理、船舶及相關(guān)水上設(shè)施檢驗(yàn)和登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法職責(zé)。筆者認(rèn)為，砂石料監(jiān)管的重要兩極在于控制好開采端和使用端，而作為海上交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，囿于職權(quán)，海事只能對(duì)參與海上砂石料運(yùn)輸?shù)膬?nèi)河船舶予以中端管理，難以觸及砂石來源端及砂石的使用端，使得海事監(jiān)管的實(shí)際效果較差。

從目前的情況來看，海事對(duì)于過境砂石料船舶的主要管理手段為對(duì)涉事船舶、船員的違章處罰和扣押船舶，但對(duì)于船舶運(yùn)輸?shù)纳笆县浳餂]有較為成熟的處置方式，導(dǎo)致過境內(nèi)河船舶在繳納罰款后，可以繼續(xù)將砂石料運(yùn)送至目的地。因此，海事監(jiān)管實(shí)際上只是提高了過境內(nèi)河砂石料船舶的運(yùn)輸成本。鑒于目前砂石料市場(chǎng)的高利潤，即使接受了海事處罰，過境內(nèi)河砂石料船舶扣除罰款、成本后仍可獲利，致使對(duì)于該類船舶的實(shí)際懲處力度不大，難以形成有效的執(zhí)法威懾力。

3.水上運(yùn)輸法律銜接有缺失

由于我國海上監(jiān)管系統(tǒng)長期存在“多龍治水”的狀況，在對(duì)內(nèi)河船舶參與海上交通運(yùn)輸?shù)冗`法行為的治理上多部門職權(quán)重疊沖突，公安、海警等部門難以接入海事的監(jiān)管工作之中，使得該類問題面臨海事管不好、其他單位不想管的困境。

選取我院50名護(hù)理人員作為本次研究主體，時(shí)間為2016年1月—2018年1月，根據(jù)護(hù)理人員到院工作時(shí)間的奇偶性將全部護(hù)理人員分為實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組（各25名），對(duì)照組護(hù)理人員采用常規(guī)方式進(jìn)行培訓(xùn)，實(shí)驗(yàn)組護(hù)理人員采用循證護(hù)理培訓(xùn)。實(shí)驗(yàn)組護(hù)理人員中，年齡在22～32歲，平均年齡為（26.58±3.25）歲，對(duì)照組護(hù)理人員中，年齡在21～31歲，平均年齡為（25.99±4.13）歲，兩組護(hù)理人員上述一般資料差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＞0.05）。納入標(biāo)準(zhǔn)：（1）工作時(shí)間不超過1年；（2）患者年齡不超過30歲；（3）均自愿加入本實(shí)驗(yàn)。

同時(shí)，目前我國的刑法體系中，對(duì)船舶違法行為的行刑銜接設(shè)置不到位。過境內(nèi)河砂石料船舶的行政違法行為只有在出現(xiàn)事故并造成較大損失等后果時(shí)方可上升到刑事處罰的范圍內(nèi)。相比道路上的行政違法行為，我國刑法中設(shè)置了“危險(xiǎn)駕駛罪”，用以規(guī)制道路交通工具駕駛?cè)藛T在未發(fā)生事故時(shí)的刑事處罰，而海上交通工具駕駛?cè)藛T的危險(xiǎn)駕駛行為則沒有相應(yīng)的刑法法條可以進(jìn)行規(guī)制，致使海上交通中的危險(xiǎn)駕駛行為停留在行政違法層面，難以上升到刑法層面，客觀上降低了水上交通工具駕駛?cè)藛T的違法成本。

三、過境內(nèi)河砂石料船舶監(jiān)管建議

針對(duì)上述問題，結(jié)合目前過境砂石料船舶的監(jiān)管現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為海事部門應(yīng)主要從以下幾方面出發(fā)加強(qiáng)監(jiān)管。

1.窮盡職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管手段

作為過境內(nèi)河砂石料船舶的中端監(jiān)管機(jī)構(gòu)，海事部門應(yīng)在立足自身職權(quán)的基礎(chǔ)上，加大對(duì)該項(xiàng)違法行為的監(jiān)管和打擊力度，充分運(yùn)用自身監(jiān)管手段，提高對(duì)過境內(nèi)河砂石料船舶的威懾力。具體來說，可以從以下幾方面著手：

第一，加大對(duì)過境內(nèi)河砂石料船舶的監(jiān)管力度。及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)監(jiān)管指導(dǎo)手冊(cè)，明確過境內(nèi)河砂石料船舶的監(jiān)管流程，依據(jù)《交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于強(qiáng)化內(nèi)河船舶非法從事海上運(yùn)輸行為懲治措施的指導(dǎo)意見》以及上海海事局的相關(guān)要求，加強(qiáng)對(duì)于過境內(nèi)河砂石料船舶的檢查和處罰力度，提高其違法成本。

第二，推動(dòng)對(duì)過境內(nèi)河砂石料船舶實(shí)施行政強(qiáng)制措施。依據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》第十九條：“船舶、設(shè)施有下列情況之一的，主管機(jī)關(guān)有權(quán)禁止其離港，或令其停航、改航、停止作業(yè)：一、違反中華人民共和國有關(guān)的法律、行政法規(guī)或規(guī)章；二、處于不適航或不適拖狀態(tài)；三、發(fā)生交通事故，手續(xù)未清；四、未向主管機(jī)關(guān)或有關(guān)部門交付應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用，也未提供適當(dāng)?shù)膿?dān)保；五、主管機(jī)關(guān)認(rèn)為有其他妨害或者可能妨害海上交通安全的情況?！庇纱丝梢姡Ｊ虏块T在發(fā)現(xiàn)過境內(nèi)河砂石料船舶時(shí)，可以依據(jù)該條款禁止其離港，或令其停航、改航、停止作業(yè)，并要求其在排除安全隱患的前提下再予以放行。針對(duì)過境內(nèi)河砂石料船舶的超航區(qū)航行及超載航行等行為，可以要求其以拖輪拖航及卸載等方式來消除安全威脅，相關(guān)費(fèi)用由違法船舶承擔(dān)。

第三，加強(qiáng)對(duì)過境內(nèi)河砂石料船舶經(jīng)營公司的管理。通過誠信管理等手段，依法嚴(yán)肅查處雇傭內(nèi)河砂石料船舶的經(jīng)營公司及施工單位，通過加強(qiáng)公司體系審核、嚴(yán)格水上水下工程審批等途徑，追究相關(guān)單位和個(gè)人的違法責(zé)任，同時(shí)采取“黑名單”制度、降低公司信用等級(jí)、將內(nèi)河船舶參與海上砂石料運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)情況通報(bào)船籍港船檢和海事機(jī)構(gòu)等措施，加大對(duì)于違法船舶、船員及其經(jīng)營公司的懲戒力度。

2.加強(qiáng)與相關(guān)管理部門的協(xié)作

根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)的規(guī)定，礦產(chǎn)資源須經(jīng)地質(zhì)礦產(chǎn)部門批準(zhǔn)，依法取得采礦許可證后方可開采。對(duì)在河道或海域內(nèi)采砂構(gòu)成違法的，地質(zhì)礦產(chǎn)部門可以依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，給予責(zé)令停止開采、賠償損失、沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得、20萬以下的罰款等4種行政處罰。同時(shí)，1988年，國務(wù)院頒布了《河道管理?xiàng)l例》，賦予水行政主管機(jī)關(guān)河道采砂管理職能。2002年，我國《水法》規(guī)定“國家實(shí)行采砂許可制度”。根據(jù)《長江河道采砂管理?xiàng)l例》第十八條第一款：“違反本條例規(guī)定，未辦理河道采砂許可證，擅自在長江采砂的，由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門或者長江水利委員會(huì)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得和非法采砂機(jī)具，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，扣押或者沒收非法采砂船舶?！眹液Ｑ缶帧逗Ｉ伴_采使用海域論證管理暫行辦法》第十二條規(guī)定：“未經(jīng)論證、論證未獲批準(zhǔn)或未取得‘國家海域使用許可證’擅自開采的，按《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《國家海域使用管理暫行規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰?！庇纱丝梢?，在砂石料的管理上，地質(zhì)礦產(chǎn)部門、水行政主管機(jī)關(guān)、國家海洋局等部門是有著明確管理職責(zé)的。

2018年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)海砂開采運(yùn)輸銷售使用管理工作的通知》（建質(zhì)〔2018〕108號(hào)），要求“加強(qiáng)海砂開采、運(yùn)輸、銷售、使用全過程監(jiān)管”。該通知除了明確前文所述機(jī)構(gòu)，即自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、海洋部門及海警機(jī)關(guān)要加強(qiáng)海砂開采環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理之外，也明確了住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利主管等部門要加強(qiáng)海砂使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，因此除海事部門應(yīng)對(duì)自身批復(fù)的水上水下施工工程依法加強(qiáng)管理以外，住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利主管部門也應(yīng)參與到砂石料的使用端控制工作之中。

綜上所述，海事管理部門可通過走訪、座談、調(diào)研等形式，與上述行政主管部門溝通交流，建議從對(duì)非法采砂、非法運(yùn)輸、非法使用的行為進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查執(zhí)法，由地質(zhì)礦產(chǎn)部門、水行政主管部門、國家海洋局等對(duì)源頭采砂行為進(jìn)行調(diào)查，由海事部門對(duì)非法運(yùn)輸行為進(jìn)行調(diào)查，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利主管等部門對(duì)使用端進(jìn)行控制，增強(qiáng)執(zhí)法合力，加大行政處罰力度。

3.探索砂石船法律銜接新思路

在砂石料船舶的行政法銜接問題上，海事管理部門應(yīng)加強(qiáng)與公安部門之間的聯(lián)系，以形成良好銜接?，F(xiàn)行《中華人民共和國治安處罰法》中涉及船舶的違法行為主要有以下幾項(xiàng)：第二十三條第（三）項(xiàng)和第（四）項(xiàng)，即擾亂船舶秩序，非法攔截或者強(qiáng)登、扒乘船舶，影響交通工具正常行駛行為。第五十二條第（四）項(xiàng)，即偽造、變?cè)齑皯襞?，買賣或者使用偽造、變?cè)斓拇皯襞?，或者涂改船舶發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào)碼的。第五十三條，船舶擅自進(jìn)入、?？繃医埂⑾拗七M(jìn)入的水域或者島嶼的。第六十四條第（二）項(xiàng)，未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器、機(jī)動(dòng)船舶的。海事部門應(yīng)在管理中加強(qiáng)與公安部門的溝通聯(lián)系，對(duì)相關(guān)條款的適用形成共同意見，并就取證、移送、聯(lián)合執(zhí)法等程序達(dá)成共識(shí)，對(duì)于存在上述行為的過境內(nèi)河砂石料船舶進(jìn)行懲治，以提高對(duì)該類船舶的威懾力。

同時(shí)，在砂石料船舶的行刑銜接問題上，目前海事部門主要關(guān)注交通肇事罪及危害安全生產(chǎn)等相關(guān)刑事罪名。筆者認(rèn)為，對(duì)于上述罪名的行刑結(jié)合研究確有必要，但仍難以解決過境內(nèi)河砂石料船舶的源頭治理問題，還應(yīng)從砂石料源頭方面加強(qiáng)行刑銜接的研究。

2016年，最高人民法院、最高人民檢察院日前聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》。按照上述《解釋》，未依據(jù)有關(guān)規(guī)定取得相關(guān)許可證，在河道管理范圍內(nèi)采砂，情節(jié)嚴(yán)重的，以非法采礦罪定罪處罰。未取得海砂開采海域使用權(quán)證，且未取得采礦許可證采挖海砂的，以非法采礦罪定罪處罰。我們認(rèn)為，司法解釋明確規(guī)定了河道及海域非法采砂行為可以入刑，而運(yùn)輸非法采砂的船也可能構(gòu)成非法采礦罪的共犯。

同時(shí)，在住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門的聯(lián)合《通知》中明確指出：“各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門要加強(qiáng)對(duì)海砂運(yùn)輸船舶的檢查，重點(diǎn)查驗(yàn)船舶證件、適航情況和海砂來源證明；對(duì)無法提供海砂來源證明的船舶，可先行查扣，移交相關(guān)部門，核查海砂來源，倒查追溯非法開采海砂企業(yè)和個(gè)人責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)?？扛劭诖a頭的運(yùn)砂船舶的監(jiān)管，加大對(duì)內(nèi)河船舶非法從事海上運(yùn)輸海砂行為的打擊力度，嚴(yán)禁相關(guān)單位或個(gè)人租用內(nèi)河船舶從事海上海砂運(yùn)輸。各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門要配合有關(guān)部門嚴(yán)肅查處流通領(lǐng)域的無照經(jīng)營違法行為?！?因此，海事可通過對(duì)非法運(yùn)輸采砂船只的人員進(jìn)行詢問，查閱砂石料來源證明，若有涉嫌知曉運(yùn)輸?shù)纳笆捣欠ú扇∷茫蔀楦爬ü室猓嫦訕?gòu)成非法采礦罪，可將線索移送水上公安、長航公安，由公安機(jī)關(guān)刑事立案?jìng)刹?，通過對(duì)犯罪嫌疑人刑事拘留、對(duì)涉嫌違法犯罪的船只及砂石扣押等強(qiáng)制措施，增大非法采砂及運(yùn)砂的違法成本，遏制違法行為。