姜勝輝

(華中師范大學 中國農村研究院，湖北 武漢 430079)

佛山市處于改革開放前沿陣地，發(fā)展起步早，經濟總量大，據初步核算，2017 年全市生產總值9549.60億元，比上年增長8.5%[注]數(shù)據來源于《2017年佛山市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。，占廣東省地區(qū)生產總值(89879.23億)的10.6%，排名全省第3、全國第16，成為全省乃至全國經濟發(fā)展“高地”。伴隨經濟發(fā)展進程，佛山市社會發(fā)育程度較高，民主參與意識較強，基層群眾民主管理和民主監(jiān)督權利需求日益高漲。但是，農村村民自治過程中存在較大制度短板，成為制約佛山市深化地方治理的障礙因素。因此，基于完善村級組織體系，解決基層治理難題的需要，2015年佛山市在中央、省加強村務公開和民主監(jiān)督政策體系推動下，在全市5區(qū)36鎮(zhèn)街實現(xiàn)村務監(jiān)督委員會全覆蓋，對于有序推進農村集體經濟發(fā)展、有效治理農村基層腐敗和有力保障村民自治運轉具有深刻理論價值和現(xiàn)實意義。然而，佛山市各區(qū)、鎮(zhèn)街、村居在歷史傳統(tǒng)、經濟水平與運行機制等方面存在較大差異性(詳見表1)，村務監(jiān)督委員會在建設過程中發(fā)展程度不同、問題呈現(xiàn)多樣，亟需具有針對性、操作性和前瞻性的解決路徑。對此，結合理論與實踐對村務監(jiān)督委員會的生發(fā)機理、運行困境和路徑選擇進行研究分析。

表1 佛山各區(qū)地區(qū)生產總值與人均地區(qū)生產總值

數(shù)據來源：2017年佛山市經濟運行簡報

一、村務監(jiān)督委員會的生發(fā)機理

盧福營、徐喜林[12]、潘自強[4]等學者從基層問題導向視角分析村務監(jiān)督委員會生成的內在動力，張磊、丁靜、王貴清等則從制度變遷角度研究村務監(jiān)督委員會產生的外部推力。綜合理論和實踐加以分析，村務監(jiān)督委員會的創(chuàng)制基于實踐需要，是優(yōu)化農村基層治理的必然選擇，同時具有理論來源，是政策體系推動和體制機制完善的結果。

(一)破解基層治理難題的內生需要

在農村基層實踐中，村級“三資”(資金、資源和資產)經營管理不規(guī)范、村務財務公開不到位和村組干群互動難開展等成為較具普遍性問題，致使農村集體經濟發(fā)展受阻、基層小微權力腐敗叢生、社區(qū)信任網絡基礎孱弱，進而導致村民自治運轉乏力。在此背景下，建立健全村務監(jiān)督委員會制度，極具必要性和迫切性。

1.有序發(fā)展農村集體經濟的需要

近年來，中央一號文件多次強調規(guī)范管理、有序發(fā)展農村集體經濟。2016年黨中央、國務院就此專門出臺《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》(中發(fā)[2016]37號)，要求各地積極探索農村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益。對此，一方面各地扎實推進農村集體產權制度改革，建立健全農村集體經濟組織，推動股份合作社或聯(lián)合社實現(xiàn)公司化經營，保證農村集體經濟存量和增量“提升”。另一方面，地方政府和農村基層加強民主理財小組、村務公開監(jiān)督小組，尤其是村務監(jiān)督委員會隊伍建設，努力提高農村集體資產財務監(jiān)督制度化水平，防止集體資產資源“流失”。佛山市農村社區(qū)具有體量龐大的集體資產，如佛山市南海區(qū)鳳池村和禪城區(qū)紫南村集體資產均過億元，發(fā)展好、分配好并監(jiān)督好農村集體資源資產，對農村經濟社會發(fā)展意義重大，而村務監(jiān)督委員會制度作為誘致性制度變遷的結果，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行[1]，應當成為監(jiān)督農村集體經濟的重要“壓艙石”。

2.有效治理農村基層腐敗的需要

農村小微權力腐敗容易侵蝕基層組織權威，侵害基層群眾的經濟收益與合法權益，不利于村民自治的正常開展，進而影響鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定。對此，周少來以基層腐敗為切入點研究鄉(xiāng)村治理結構轉型，分析基層腐敗的產生在于監(jiān)督機制缺失，而其中重要部分在于村中自我監(jiān)督機制的“軟弱”，導致對基層腐敗“不能監(jiān)督”[2]。而從現(xiàn)實實踐來看，農村基層腐敗多滋生于經濟領域，其根本原因在于村級組織對村民(代表)會議授予權力的濫用與尋租，權力行使缺乏監(jiān)督機制的有效制約。當前，佛山市農村集體經濟運轉基本實現(xiàn)規(guī)范化，然而，由于個別鎮(zhèn)村受到監(jiān)督組織虛化、弱化因素影響，農村基層出現(xiàn)干部個人“微腐敗”和集體“塌方”的情況，村居自治陷入困局。因此，有效治理農村基層腐敗迫切需要建立完善的村務監(jiān)督委員會制度。

3.有力暢通基層溝通渠道的需要

當前處于經濟社會轉型時期，農村基層組織面臨不斷下移的公共服務事項，“上面千條線，下面一根針”，村級組織工作強度與難度陡增。與此同時，農村基層民主自治事項日益增多，加之基層群眾利益訴求更加復雜多樣，要求農村基層組織尤其是村“兩委”正確處理好協(xié)助行政服務與村民自治事務之間的關系，及時回應民眾需求，保證民意溝通的速度和效度，否則容易造成干群關系緊張，誘發(fā)鄉(xiāng)村治理危機。而村務監(jiān)督委員會制度作為一項“需求—回應”型創(chuàng)新，其在強調權力制衡和權力監(jiān)督的同時，突出了信息溝通對于農村基層社會治理的權力調控作用，創(chuàng)造性地賦予村務監(jiān)督委員會以信息溝通的權力，借此促進農村基層社會的協(xié)同共治[3]。村務監(jiān)督委員會在依法表達民意訴求方面起著重要的制度輸入、反饋和輸出功能，可以成為保持基層干群互動的“高速通道”。

(二)政策體系規(guī)范發(fā)展的外部要求

作為民主監(jiān)督制度創(chuàng)新的村務監(jiān)督委員會，是村民自治的重要組成部分。其內生于農村基層治理需要的現(xiàn)實土壤，也是在政府主導下成立并推行的，政府為制度變遷提供了主要動力[4]。

1.法律法規(guī)互動下的村民自治制度

村民自治制度是中央、地方和基層互促生成的結果，是基層民主合意性授權與頂層法律合法性賦權的產物。改革開放后，農村村民自治實踐起源于廣西壯族自治區(qū)河池市合寨村，而“村民自治”這一提法始見于1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條，條文規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，村民自治制度得到法律明確首肯是在1987年頒布試行的《中華人民共和國村民委員會組織法》。在徐勇教授看來，村民自治是我國農村居民依據法律自主管理本村事務的基層民主制度，村民以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的方式，對村莊社會事務進行自我管理、自我教育和自我服務[5]。隨著民主自治深入實踐，“四個民主”的提法始見于1994年民政部下發(fā)的關于開展村民自治示范活動的通知之中，在1998 年正式頒布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》中進一步強調了“四個民主”和“三個自我”的村民自治制度。

2.政府政策驅動下的民主監(jiān)督制度創(chuàng)新

“四個民主”建設初期，農村基層民主僅僅是初步實現(xiàn)了民主選舉，而與之相配套的民主監(jiān)督還沒有實現(xiàn)的話，這種基層民主就不是真正的民主[6]。作為民主政治重要內容的民主監(jiān)督制度，在20世紀90年代即被提上政策議程。1998年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》(中辦發(fā)[1998]9號)下發(fā)，由中紀委牽頭，中央各部委在全國農村推動村務公開，村一級設立村民理財小組，以監(jiān)督約束村民選舉出來的村干部。進入21世紀，民主監(jiān)督制度進入新的歷史發(fā)展時期。2004年，浙江省武義縣后陳村率先創(chuàng)建村務監(jiān)督委員會，在村級組織體系中與村黨支部、村民委員會形成了分權制衡的治理格局，成為全國首創(chuàng)的地方治理樣本。但是此時村務監(jiān)督委員會尚處地方探索階段，仍然缺乏法律上的認可。2004年，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》(中辦發(fā)[2004]17號)，該文件規(guī)定強化村務管理的監(jiān)督制約機制，設立村務公開監(jiān)督小組，為村務監(jiān)督委員會建設提供了政策依據。村務監(jiān)督委員會制度經過地方實踐和經驗總結，于2010年寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》，自此村務監(jiān)督委員會制度上升到國家法律層面，得到明確的法律支持。而村務監(jiān)督委員會制度本身具有可延擴性[7]，隨著各地紛紛出臺《村務監(jiān)督委員會工作規(guī)則(試行)》，村務監(jiān)督委員會在全國各地得到復制推廣(中央出臺的系列文件詳見表2)。

表2 2004—2017年中央關于村務公開和民主監(jiān)督的政策措施

數(shù)據來源：筆者收集整理所得

3.規(guī)章制度推動下的佛山民主監(jiān)督實踐

廣東省佛山市村務公開和民主監(jiān)督制度建設同樣離不開國家法律保障和地方規(guī)章制度的外力推動(地方印發(fā)的規(guī)章制度詳見表3)，是一種自上而下的強制性制度變遷過程[1]。一方面，規(guī)范村務公開。廣東省和佛山市出臺了一系列規(guī)范村務公開的制度文件，如《廣東省村務公開條例》、《佛山市村(居)務公開“五化”創(chuàng)建活動實施方案》(粵民基[2012]16號)等。另一方面，強化民主監(jiān)督。2012年廣東省轉發(fā)民政部等部門《關于進一步加強村級民主監(jiān)督工作意見的通知》(粵民基[2012]16號)，強化民主監(jiān)督建設力度。在此基礎上，2015年廣東省民政廳、監(jiān)察廳、財政廳關于印發(fā)《廣東省村務監(jiān)督委員會工作規(guī)則》的通知(粵民發(fā)[2015]92號)，就村務監(jiān)督委員會的實施目標、產生方式、權責義務、組織制度、組織保障等進行了規(guī)定，為佛山市村務監(jiān)督委員會建設提供了政策保障。在系列政策要求指導下，2015—2017年佛山市在各村居依法成立村務監(jiān)督委員會。然而由于建制時間較短、村居推進程度不同，村務監(jiān)督委員會在組織名稱、成立方式、運行機制等方面仍然存在諸多有待規(guī)范化、制度化的內容。

表3 2012—2016年廣東省、佛山市關于村務公開和民主監(jiān)督的規(guī)章制度

數(shù)據來源：《佛山市基層政權和社區(qū)建設資料匯編(上冊)》

(三)優(yōu)化村級體制機制的內在需求

為解決同體監(jiān)督導致的村務監(jiān)督運行不暢難題，各地建立健全村務監(jiān)督委員會，滿足完善村級組織體系、健全權力運行機制和優(yōu)化制度安排的內在需求。

1.有助于完善村級組織體系

過去，村級組織運行體系實際上是二元分立結構，村民委員會既是被監(jiān)督對象，又是監(jiān)督權力行使主體，導致民主監(jiān)督“形有實無”。為解決民主監(jiān)督效力低下的問題，佛山市在整合民主理財小組和村務公開監(jiān)督小組監(jiān)督職能的基礎上，建立村務監(jiān)督委員會，最終形成以村級黨組織為領導機構、村民(代表)會議為決策機構、村民委員會為執(zhí)行機構、村務監(jiān)督委員會為監(jiān)督機構的村級組織架構，村級權力配置實現(xiàn)“三權分立”。通過細化組織分工，明晰組織權責，變過去的同體監(jiān)督為現(xiàn)在的異體監(jiān)督。在此基礎上，2010年佛山市南海區(qū)實行政經分離實驗，創(chuàng)新建立村級集體經濟組織—理事會，與村黨支部、村民委員會和村務監(jiān)督委員會“四足鼎立”，使得村級組織體系更加完善。

2.有利于健全權力運行機制

在同體監(jiān)督體制束縛下，村務執(zhí)行權力和村務監(jiān)督權力集中于同一組織，組織運行缺乏制約均衡下，權力過分集中容易導致“議而不決、決而不行、行而難監(jiān)”的問題。而在成立村務監(jiān)督委員會的基礎上，健全村級權力制衡機制，厘清村級組織權能，村級事務的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過程程序化、制度化，進一步落實了“四議兩公開一監(jiān)督”的制度要求，實現(xiàn)村組事務事前超前監(jiān)督、事中實施跟蹤監(jiān)督和事后實施檢查監(jiān)督[8]，切實保障落實村民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。

3.有益于優(yōu)化組織制度安排

在村務財務公開、重大事項決議決策、村級“三資”經營管理過程中，農村基層民眾之間存在多重利益博弈。在利益推動方面，村莊各方利益主體都可能通過復雜制度來表達利益訴求，爭取最大化的利益[9]。復雜制度借助組織分化和規(guī)范程序的方式可以防止權力濫用，實現(xiàn)利益均衡。但是新生制度在面對龐雜事務和實踐運行中，制度效能會出現(xiàn)邊際遞減。對此，在推進村務監(jiān)督制度建設過程中，根據農村基層民主監(jiān)督需要，吸收原有制度的可行性部分，新增具有操作性的系統(tǒng)制度，對復雜化的制度進行化簡，變制度形式化治理為制度簡約化治理，保障民主監(jiān)督持續(xù)長效。

二、村務監(jiān)督委員會的運行困境

村務監(jiān)督委員會在監(jiān)督組織整合和監(jiān)督制度優(yōu)化的基礎上，民主監(jiān)督功能得以發(fā)揮。然而，村務監(jiān)督委員會在規(guī)范和強化建設上存在不足，在組織定位、組織構成、組織保障等層面仍然面臨諸多困境。

(一)村務監(jiān)督委員會的實質定位尚不清晰

對于村務監(jiān)督委員會的組織定位、組織關系和組織功能，雖然在《中華人民共和國村民委員會組織法》中已經得到法律規(guī)定。但是從地方實踐中發(fā)現(xiàn)，村務監(jiān)督委員會的制度設計和制度實踐具有較大差距，表現(xiàn)為基層干群對村務監(jiān)督委員會的組織定位把握不準、村務監(jiān)督委員會與其他村級組織間的關系運行不暢、村務監(jiān)督委員會對村民小組的監(jiān)督地位尚需明確。

1.基層干群對村務監(jiān)督委員會的組織定位把握不準

在實地調研中發(fā)現(xiàn)，基層干群對村務監(jiān)督委員會實際地位、功能和影響的認識有待深化。一是基層政府認為村務監(jiān)督委員會民主監(jiān)督價值有限，其群眾性強于專業(yè)性。村務監(jiān)督委員會缺乏能力負責專業(yè)審核，其價值在于讓群眾明白監(jiān)督結果，沒有必要進一步專職化。二是村組干部指出村務監(jiān)督委員會民主監(jiān)督功能異化，其協(xié)助性衍生為對抗性。部分村居“兩委”認為村務監(jiān)督委員會可能被“落選委員”變相利用，使之異化為村“兩委”做出決議決策的阻礙因素，造成村級事務運轉不暢。佛山市順德區(qū)、南海區(qū)和禪城區(qū)村居干部認為村務監(jiān)督委員會存在成為“反對派”的可能。三是民主監(jiān)督地位倒掛，被動監(jiān)督多于主動監(jiān)督。部分委員認為村務監(jiān)督委員會隸屬于村“兩委”，民主監(jiān)督存在“以小監(jiān)大”問題，為此在履行監(jiān)督職責期間缺乏監(jiān)督自覺。佛山市三水區(qū)基層政府和農村社區(qū)對此存在共同認識。四是民主監(jiān)督缺乏影響，其形式性大于實質性。由于部分村居監(jiān)督事務較少，村務監(jiān)督委員會缺少實質監(jiān)督和實在影響，基層群眾不清楚村務監(jiān)督委員會“監(jiān)督什么、如何監(jiān)督、監(jiān)督結果”，質疑其存在的正當性與合理性。順德區(qū)勒流鎮(zhèn)某村居監(jiān)督委員會成員強烈反映此類問題，認為有必要引導群眾參與監(jiān)督，加強與群眾之間的溝通聯(lián)系。

2.村務監(jiān)督委員會與其他組織之間關系運轉不暢

村務監(jiān)督委員會與上級組織、村級組織和其他監(jiān)督組織之間存在掣肘因素，影響村務監(jiān)督委員會的正常運轉。首先，基層政府部門統(tǒng)籌組織的關系不明。在佛山市，政府各部門與村務監(jiān)督委員會的關系不夠明確。區(qū)鎮(zhèn)街黨委、紀檢監(jiān)察或組織部門并未負責統(tǒng)籌建設村務監(jiān)督委員會，而由民政等業(yè)務主管部門牽頭，在業(yè)務指導、調處救濟等方面基礎薄弱，支持力度不足。其次，村務監(jiān)督委員會與村級組織的協(xié)調不夠。在權力配置上，村務監(jiān)督委員會的法理地位低于村“兩委”[10]，經常處于“虛置”的邊緣狀態(tài)，缺乏與村“兩委”之間的協(xié)同聯(lián)動，無法形成有效制衡，民主監(jiān)督難以橫向到邊。三是村務監(jiān)督委員會對其他監(jiān)督組織的整合不足。雖然按照《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》相關規(guī)定，撤銷合并民主理財小組或村務監(jiān)督小組，由村務監(jiān)督委員會行使監(jiān)督權力，但是在佛山市民主理財小組仍然發(fā)揮實質的財務監(jiān)督功能，在村務財務監(jiān)督中形成多頭監(jiān)督或重復監(jiān)督現(xiàn)象，村務監(jiān)督委員會容易有名無實。

3.村務監(jiān)督委員會對村民小組的監(jiān)督地位尚未明確

在集體經濟體量較大，集體經濟組織較為健全的社區(qū)，村務監(jiān)督委員會如何實現(xiàn)對村民小組事務的有效監(jiān)督，成為現(xiàn)實治理難題。一方面從法律規(guī)制視角來看，村務監(jiān)督委員會對村民小組的民主監(jiān)督缺乏法理依據。由于村組關系在法律上尚未清晰界定，村組在自治事項、經濟事務、監(jiān)督事務層面是否處于指導與規(guī)范、領導與被領導、監(jiān)督與被監(jiān)督、并列或從屬關系，并未獲得明確意見。另一方面，從民主自治視角分析，村民小組認為村務監(jiān)督委員會開展民主監(jiān)督缺乏應當資格。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第32條規(guī)定，村務監(jiān)督委員會成員由村民會議或村民代表會議在村民中選舉產生。而在選舉過程中并不能保證村務監(jiān)督委員會成員均等分布于各個村民小組，村民小組認為村務監(jiān)督委員會在村民小組內缺乏成員權和財產權，不認同村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督權力，民主監(jiān)督難以縱向覆蓋到底。

(二)村務監(jiān)督委員會的組織構成有待健全

當前，村務監(jiān)督委員會由民主選舉產生，素質參差不齊，成員政治意識、業(yè)務能力難以保證。同時，成員兼職監(jiān)督，組織交叉任職，結構上的不合理會影響民主監(jiān)督效果。

1.組織選舉產生與民主監(jiān)督效能的悖論

根據《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》的規(guī)定，村務監(jiān)督委員會由村民(代表)會議選舉產生，主任原則上由除村黨支部書記之外的其他黨組織成員擔任，成員中需有財會、管理知識的人選。然而，民主選舉保證村務監(jiān)督委員會的合意性與合法性，但是也存在若干影響民主監(jiān)督效能的問題。一是組織推薦人員當選與民主監(jiān)督自治性問題。如果組織推薦的黨員當選，在支部書記與村委會主任“一肩挑”的村居，作為黨員的村務監(jiān)督委員會主任需要服從黨組織領導安排，這樣的規(guī)定很難在實際操作中產生實質監(jiān)督效果[11]，容易形成“循環(huán)監(jiān)督”。二是落選干部當選與民主監(jiān)督價值性問題。在民主選舉過程中，如果在村“兩委”選舉中的“落選委員”當選村務監(jiān)督委員會主任，進而形成所謂的“反對派”，可能影響村級組織對村務財務的決策決議過程。如佛山市南海區(qū)和順德區(qū)部分村居出現(xiàn)村務監(jiān)督委員會不審核簽批集體經濟合同、賬目的情況，造成“掛賬”或招投標工程擱置的后果。三是民主選舉的專業(yè)人士辭職與民主監(jiān)督工作落實問題。如果由民主選舉產生的具備相關業(yè)務知識的人選不愿當選任職，成員缺額或多輪選舉均會影響民主監(jiān)督工作的正常開展。

2.監(jiān)督能力要求與成員素質短板的問題

按照《廣東省村務監(jiān)督委員會工作規(guī)則》《佛山市關于加強村務監(jiān)督委員會建設的指導意見》文件要求，村務監(jiān)督委員會成員在原則上要有較好的思想政治素質，遵紀守法、公道正派、堅持原則、敢于擔當、群眾公認，具有一定政策水平和依法辦事能力，熱心為村民服務，具備威望和能力雙重條件。然而，從實地調研來看，村務監(jiān)督委員會存在部分結構性問題。一是成員年齡結構不合理，年齡偏大。在實地調查中發(fā)現(xiàn)，佛山市村務監(jiān)督委員會主任年齡多在60周歲以上，委員人均年齡多在50～60周歲左右，工作精力較難保障。二是成員教育結構不合理，層次偏低。在村務監(jiān)督委員會中極少數(shù)成員具有高層次學歷，在文化認知上不夠系統(tǒng)化。三是成員知識構成不合理，業(yè)務素質較差。在民主監(jiān)督過程中，個別新當選的村務監(jiān)督委員會成員對業(yè)務不熟悉，存在不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題[12]，能力有待提高。

3.獨立監(jiān)督需要與組織設置錯位問題

據基層群眾和村居干部反映，村務監(jiān)督委員會在組織設置上面臨兩個難題，一是村務監(jiān)督委員會成員多是兼職擔任，時間難以保證。由于部分成員由兼職人員承擔，在精力投入上表現(xiàn)不足，可能會影響民主監(jiān)督常態(tài)化運轉。如三水區(qū)獨樹崗村5個成員中即有2個委員在外打工，順德區(qū)水藤村和南水村村務監(jiān)督委員會成員是企業(yè)老板兼任，工作時間不足。二是村務監(jiān)督委員會交叉任職。在組織運行中，村居將村務公開監(jiān)督小組或民主理財小組升級為村務監(jiān)督委員會，組織成員完全覆蓋或部分交叉任職，其有利方面在于減少村級組織運行成本，而不利因素則會影響村務監(jiān)督委員會實行獨立監(jiān)督。

(三)村務監(jiān)督委員會的組織保障亟需強化

村務監(jiān)督委員會的有效運行需要系統(tǒng)制度保障，然而，村務監(jiān)督委員會在責任義務、工資待遇、考核激勵和學習培訓等配套制度體系建設方面有待完善[13]。

1.組織權責對等意識薄弱

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的有關規(guī)定，村務監(jiān)督委員會依法享有知情、質詢、建議、審核等權利，負責監(jiān)督村務財務公開、重要事項決議決策、村級“三資”經營管理。但是，村務監(jiān)督委員會在監(jiān)督過程中，將權力來源的村民所有本質和“委托—代理”形式錯置，變代行權力為占有權力，出現(xiàn)越位監(jiān)督的情況。一方面村務監(jiān)督委員會過度強調監(jiān)督權力的行使，忽視責任義務的履行，其本身得不到制度約束。另一方面，輕視權責對等原則，導致實質上的權責失衡，使村務監(jiān)督委員會產生組織變體和權力異化。因此村務監(jiān)督委員會也需要被監(jiān)督和被規(guī)范，防止有可能發(fā)生的監(jiān)督隨意、不作為或自利等行為造成的不良后果[14]。

2.成員薪酬待遇有待保障

《廣東省村務監(jiān)督委員會工作規(guī)則》規(guī)定，將村務監(jiān)督委員會成員補貼列入同級財政預算，其補貼按照村“兩委”成員補貼標準的四分之一計算，保證村務監(jiān)督委員會正常履職，但是在村居層面村務監(jiān)督委員會處于無薪、低薪或以補貼形式發(fā)放的現(xiàn)狀，如表4所示。究其原因，一是發(fā)放補貼的依據不夠明確?；鶎痈扇赫J為村務監(jiān)督委員會參與監(jiān)督事項較少，根據貢獻—回報的經濟考量，其不應獲取較高補貼。二是發(fā)放補貼的動議較難落實。村務監(jiān)督委員會在補貼發(fā)放上需要村民(代表)會議集體討論，共同同意，由于基層群眾對村務監(jiān)督委員會缺乏廣泛認同，村組干部提出的發(fā)薪或提薪動議常常遭到擱置。三是發(fā)放補貼的主體尚不固定。在佛山市，對于村務監(jiān)督委員會的待遇，村級集體經濟水平較高的，區(qū)鎮(zhèn)財政不再統(tǒng)籌，村居以補貼的方式進行支付；村級集體經濟發(fā)展較弱的，(區(qū))鎮(zhèn)兩級以補貼方式加以承擔。

表4 佛山市各區(qū)村務監(jiān)督委員會薪酬補貼情況

數(shù)據來源：筆者調研整理所得

3.考核評估制度有待健全

基層干群對村務監(jiān)督委員會的民意測評結果和鎮(zhèn)村聯(lián)合對村務監(jiān)督委員會的考評結果，決定著村務監(jiān)督委員會的民眾認可程度。然而，農村基層在考核評估制度建設層面存在短板。一是部分區(qū)、鎮(zhèn)街層面的考核評估制度體系尚未建立，或者由于缺少主管部門統(tǒng)籌組織，鎮(zhèn)村層面缺乏對考核評估方案的具體落實。二是考核評估制度的內容結構不夠合理，在兼顧全面工作和突出重點工作的設計原則上需要強化。三是考核評估結果應用體系沒有跟進，考核評估結果對于村務監(jiān)督委員會工資補貼和組織發(fā)展方面難以形成制度激勵和機制約束。

4.學習培訓制度需要跟進

基層政府和村居社區(qū)在村務監(jiān)督委員會學習培訓制度建設層面仍然具有較大缺陷，主要表現(xiàn)在以下三個方面，一是統(tǒng)籌組織的力度不大。在紀檢監(jiān)察或組織部門缺位的情況下，業(yè)務培訓投入力度不足，學習培訓的實際效果不佳。二是培訓過程的非常態(tài)性。區(qū)、鎮(zhèn)街、村居組織培訓的頻次過少，導致學習培訓的持續(xù)性影響不強。三是培訓內容的單一化。在開展組織培訓的區(qū)、鎮(zhèn)街、村居，培訓內容主要傾向于法律知識和政治紀律，具有實操性的業(yè)務知識培訓不夠，不利于村務監(jiān)督委員會的素質拓展。四是，培訓的內容缺乏類型化。由于佛山市5區(qū)36鎮(zhèn)街在地理區(qū)位、經濟基礎和現(xiàn)實需要方面存有差異，在培訓過程中不能實行“一刀切”，而需要多個部門共同參與，制定系統(tǒng)化、差異化的培訓內容。

三、完善村務監(jiān)督委員會的路徑選擇

為進一步規(guī)范和強化村務監(jiān)督委員會建設，提升基層民主監(jiān)督能力，推動村民自治有效運轉，擬從如下路徑進行重點突破。

(一)深刻理解村務監(jiān)督委員會的組織定位功能

首先，基層政府要深化思想認識，為村務監(jiān)督委員會建設重塑輿論氛圍。區(qū)、鎮(zhèn)街黨委、政府部門要立足區(qū)域發(fā)展高度，準確把握村務監(jiān)督委員會的現(xiàn)實實踐意義和地方治理價值，使之成為改善農村基層政治生態(tài)的重要抓手，在全社會營造建設村務監(jiān)督委員會的良好社會環(huán)境。為此，基層政府要借助宣傳部門、社會媒介加大宣傳力度，樹立典型樣本，形成示范帶動，引導村居積極參與村務監(jiān)督委員會建設當中。其次，村組干部要轉變思想觀念，為村務監(jiān)督委員會建設釋放施展空間。村組干部需要認清村務監(jiān)督委員會的實質定位和實際作用，正視村務監(jiān)督委員會在協(xié)助村級組織、依法履職監(jiān)督、表達民意訴求等方面的制度效果，不能因為決議決策程序上的規(guī)范，或實質上的權力制衡而否定村務監(jiān)督委員會的實在價值。相反，村組干部需要自覺接受村務監(jiān)督委員會開展過程監(jiān)督，在決議、執(zhí)行、監(jiān)督過程中實現(xiàn)協(xié)同共治。最后，村務監(jiān)督委員會需要發(fā)揮實際功能，獲取最大程度的民意認同。村務監(jiān)督委員會應該依法有效行使知情權、質詢權、審核權、建議權與調查權等，保障基層群眾合法權益，爭取民眾參與民主監(jiān)督過程。

(二)理順村務監(jiān)督委員會的組織體系關系

理順村級組織關系，健全權力運行機制，是村務監(jiān)督委員會開展工作的重要前提。首先，理順村務監(jiān)督委員會與上級黨委政府部門的組織關系。依法合理定位上級部門與村務監(jiān)督委員會之間的關系，確保村務監(jiān)督委員會機構設置的獨立性，在村黨支部領導下獨立開展工作，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委工作指導[14]。其次，理順村“兩委”與村務監(jiān)督委員會的組織關系。村級黨組織作為村居組織體系的領導機構，在政治、思想、組織等方面應該發(fā)揮帶頭示范、模范領導作用，給予村務監(jiān)督委員會必要支持。認真聽取村務監(jiān)督委員會的匯報、述職工作，及時反饋村務監(jiān)督委員會反映的有關問題，對重大問題采取必要措施進行預防懲治。最后，理順村務監(jiān)督委員會與其他監(jiān)督組織的關系。重新定位民主理財小組和村務監(jiān)督委員會的功能區(qū)別，厘清監(jiān)督組織之間的參與程序，如民主理財小組負責事前監(jiān)督，村務監(jiān)督委員會負責事后審核。而在村組財務管理上，佛山市三水區(qū)實行《會計站制度》，在村居層面邀請第三方中介會計機構進行專業(yè)審計，民主理財小組和村務監(jiān)督委員會再對賬目進行民主審核監(jiān)督。

(三)強化村務監(jiān)督委員會的組織制度保障

村務監(jiān)督委員的建設發(fā)展需要健全的制度體系保障。一是塑造政府部門協(xié)同共建的政治保障制度。在村務監(jiān)督委員會建設過程中，需要政府部門高位推動，由區(qū)黨委、組織或紀委監(jiān)察部門統(tǒng)籌領導，提供政策支撐。同時，由于村務監(jiān)督委員會需要涉及各個領域的業(yè)務，區(qū)、鎮(zhèn)街農業(yè)、民政、金融等部門也需協(xié)同參與，在政策、制度、人才、資金等方面予以保障。二是實化鎮(zhèn)村聯(lián)合共參的考核評估制度。如在佛山市三水區(qū)樂平鎮(zhèn)，印發(fā)《村(居)務監(jiān)督委員會及其成員評議考核方案》(樂府辦[2016]23號)，由鎮(zhèn)社工局牽頭，組織財政、農林漁業(yè)局、鎮(zhèn)委組織辦等部門協(xié)同參與，對村務監(jiān)督委員會的基本建設、制度落實、履職情況進行考評。同時，對村務監(jiān)督委員會成員的政治素質、工作情況進行評估，兩項考核評估結果分為若干等次，結果應用與村務監(jiān)督委員會及成員的薪酬待遇、晉升空間、任職罷免等掛鉤，形成有效的激勵約束機制。三是健全成員薪酬待遇制度。根據廣東省民政廳、監(jiān)察廳、財政廳《關于落實村務監(jiān)督委員會成員補貼和充分發(fā)揮其監(jiān)督作用的通知》(粵民發(fā)[2016]104號)文件精神，佛山市各區(qū)、鎮(zhèn)街制定村務監(jiān)督委員會成員補貼發(fā)放辦法。如三水區(qū)樂平鎮(zhèn)制定《三水區(qū)樂平鎮(zhèn)村(居)務監(jiān)督委員會補貼經費實行辦法》(樂府辦[2016]22號)，對補貼對象、補貼標準、經費使用范圍、經費來源、發(fā)放方式進行詳細規(guī)定，使得民主監(jiān)督具有切實資金保障。另外，一些區(qū)鎮(zhèn)對村務監(jiān)督委員會成員發(fā)放交通和通信補貼等，提高村務監(jiān)督委員會成員的監(jiān)督積極性。

(四)提升村務監(jiān)督委員會的民主監(jiān)督水平

規(guī)范和強化村務監(jiān)督委員會建設，還需要完善組織構成，提升成員素質。一是選優(yōu)配強組織隊伍。在村務監(jiān)督委員會選舉過程中，要堅持回避原則，結合推薦、競選的方式選擇政治上思想素質好，公道正派，有一定協(xié)調議事能力，有一定威信的人進入村務監(jiān)督委員會[15]，優(yōu)化村務監(jiān)督委員會組織結構。二是細化學習培訓制度。組織系統(tǒng)化培訓，區(qū)、鎮(zhèn)街強化對村務監(jiān)督委員會尤其是新入成員的政治素質、業(yè)務知識、自身建設方面的培訓。組織定期性培訓。如佛山市三水區(qū)由區(qū)民政局牽頭每年至少組織一次對村務監(jiān)督委員會主任的培訓，鎮(zhèn)街每年至少組織一次對村務監(jiān)督委員會成員的培訓，村居每年也會定期組織兩次培訓學習。組織類型化培訓，堅持因地制宜原則，制定有針對性、可行性的培訓項目和內容，根據村莊經濟水平、地理區(qū)位、資源類型等條件，有針對性地開展民政、財經、金融、審計等方面的培訓，提高民主監(jiān)督能力，保障村務監(jiān)督委員會善于監(jiān)督。三是完善罷免退出機制。村務監(jiān)督委員會成員如果在屆中濫用監(jiān)督權力，由村民委員會召集村民代表大會啟動罷免程序，符合法律要求且達到罷免退出條件的，自動解除其監(jiān)督職務。如果罷免程序無法正常啟動，由鎮(zhèn)街黨委、紀委監(jiān)察和司法部門介入調處救濟，保障民主監(jiān)督有序有效。

四、 結論

村務監(jiān)督委員會作為農村基層民主監(jiān)督的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，在完善村級組織體系、健全權力運行機制、提升民主監(jiān)督水平和保障基層群眾民主監(jiān)督權利方面具有重要價值。深入實地研究村務監(jiān)督委員會產生的歷史根源和現(xiàn)實成因，才能準確理解村務監(jiān)督委員會的運行邏輯，并對地方實踐產生指導價值。而村務監(jiān)督委員會作為一種治理機制、治理過程，在實際建設中面臨諸多難題，需要在發(fā)展中不斷完善提升。一方面，需要確立村務監(jiān)督委員會的自主性和獨立性；另一方面，需要明確村務監(jiān)督委員會的制度保障，真正發(fā)揮村務監(jiān)督委員會的法定職能和應有功能?？傊鍎毡O(jiān)督委員會在進一步探索實踐中仍需體制突破和路徑創(chuàng)新。